现实生活中,人们对公共管理者经常持有两种矛盾的观点:当人们认识到公共管理者在国家生活中不可或缺,他们的管理活动为社会提供了必要的公共产品,并体现着公共精神时,往往对之褒奖有加;当意识形态发生变化,“经济人”分析方法大兴其道时,公共管理者的动机及其作用在各种批评中却又引起讥诮———官僚是腐败的,政府的计划是处理不当的。这种情况就如同一枚硬币的两面,我们不必感到吃惊。应该认识到,在终极意义上,人本身是复杂的,但人又有在具体制度场景中学习的能力。公共管理体制的规范在很大程度上影响着公共管理者的实际表现,它对公共管理者进行角色定位,并提出知能要求。对公共管理者来说,从政治、法律与道德的责任及知识技能的维度上理解这些要求非常有意义,这是其据以行动的指南。

一、公共管理者的特殊性

公共管理者与其他管理者的不同之处在于,他们从事的是对公共组织、公共事务、公共利益进行管理的活动,目的在于促进公共利益,调控公共关系,因此他们的活动必然表现出政治性、公共性和公开性。可以说,公共组织和公共事务是多种因素交汇的节点,公共管理者正处在这些节点之上。瑞尼在《理解和管理公共组织》一书中把这些节点勾画得令人目眩,但这就是有关公共组织及公共管理者的事实。[1]78-80其特殊性从以下几个方面可约略得以表现:

1.环境因素。公共组织缺乏出售产品的经济市场,依赖财政拨款作为资金来源;立法部门、各级行政部门和监督机构及法庭的监督造成非常繁多的正式法律限制;更多外部政治势力的出现。

2.组织—环境事项。公共组织和管理人员经常参与公共产品的生产或重要外部效应的处理;政府活动常常带有强迫、垄断或是不可避免的性质,因为政府拥有独一无二的批准和强迫的权力,并且常常只有政府拥有这两种权力。比如,政府参与消费和资助活动常常带有命令性质;政府活动常常具有较大的影响力和象征意义;公共组织考虑的事情较多,如公共利益一般标准为何;公众对公共管理人员的监督较为严格;人们对公共组织的公平、响应、诚实、开放及责任有一种独一无二的期望。

3.目标结构与角色实现过程。具体表现为:(1)目标的不明确性、多样性和相互抵触性较强。他们的目标和表现标准较为模糊、捉摸不定;目标的争议性增加,背上价值观的包袱更重;目标和标准的多样性较强(效率、对公众负责和开放、响应政府、公平和法定诉讼程序、社会平等和分配标准、行为的道德);不同目标之间相互抵触的趋势更强,形成多种平衡(效率与向公众监督保持开放、效率与法定诉讼程序和社会平等、不同选民和政治权力机关相互抵触的要求)的出现。(2)公共管理人员职责有自身的特点:他们的职责的政治性更强,与外部利益集团和政治权力机关的接触并受其干预更多;管理危机和“消防演习”更多;在外部政治联系与内部管理作用之间保持平衡困难更大。

4.行政权威和行政领导。公共管理人员在决策过程中拥有的自主权和灵活性较少,因为他们受到许多制度上的限制和外部政治影响。由于受到制度限制,以及下属机构的外部政治联合,以致公共管理人员在其下属和下层机构中享有的权威较小。高层管理人员更不情愿把权威授予他人,他们也倾向于建立多层级的审查和批准制度,并更多地利用正式的规章制度以控制其下层机构。由于选举和政治任命的缘故,高层领导的人事变动较快,这也使得执行计划和实施改革更为困难。近期持反对观点的人指出,公共管理人员也有企业家似的行为,并表现出优秀的管理能力。

5.组织结构。许多人都认为公共组织中更可能有官僚作风,而且官僚结构可能也更为复杂。实践研究显示了互相矛盾的结果。许多研究都发现一些公共组织所特有的结构特点,尽管并不一定都反映出官僚性。

6.战略决策过程。公共组织的战略决策与其他组织中的战略决策基本相同,只是公共组织中的战略决策更有可能受到干预并被打断,外部权威和利益集团也更有可能加入到决策过程中。

总之,管理着公共组织的公共管理者确实与一般管理者在许多重要方面都是不同的。基于这些区别,一方面可以找出公共管理者经常受到来自不同方面批评的原因;另一方面也应想象到公共管理者在管理沟通、协调和确定组织目标等方面的重要性。不过,许多区别组织与管理的“私人”与“公共”的性质的理论,特别是用民主政治观点来理解和观察公共组织与公共管理的理论,都较少提及国家主权问题。其实,公共的组织与管理也是国家主权的具体体现,其权威在很大程度上一经确立便不容行政相对人的挑战,至少在形式意义是如此。而私人组织及其管理过程更多是契约性的,私人管理者没有也不可能有主权者的特征。但也正是在这一点上,人们才更加要求审视代表主权者管理的管理者的合意性。

二、公共管理者的责任与伦理

公共管理者必须担负起社会责任是题中应有之义,是公共管理者的本质所决定。问题在于,在不同的时代,人们能在多大程度上认识、正视、承担和履行这样的责任。依据现代政治与公共管理的理念,公共管理者必须承担的社会责任的学理和法理逻辑源于三个方面:宪政共识、机关观点及公民伦理。

现代社会必须建立在宪政共识的框架内,目的是为了形成公平正义的良好秩序,而所有这些都必须以促进公共利益为旨归。依据宪政共识,所有的政治程序以及执行这样的程序的公共机构都是为了实现公共利益,包括维护社会基本价值、服务于公众权利和利益而存在。美国公共行政学会把“为公共利益服务”作为公共领域内公务员的最高行为准则。它要求其成员做到以下几点:运用公共权力促进公共利益;反对各种形式的对公众的歧视与伤害,提倡对公众的帮助行为。为了更好地从事公共事务管理,要认识与尊重公众权利;公众参与政策的制定;对公众持有同情、善意、公平和乐观主义态度;用完整、清晰和容易理解的方式回答公众问题;在公众与政府的关系中支持公众;准备处理那些公众不接受的决策。[2]宪政共识指明了公共管理者的最基本的职责,从而也为他们在公共组织中培养“机关的观点”奠定了基础。当然,宪政的形式内容在完整性上包括两方面的内容:一是政府的权力要受法的监督限制,二是政府的工具性意义仅在于保障公民的合法权利和利益。这两方面的内容非常重要。特别是政府的权力若无以控制或限制,或者说在没有充分的可靠的法律监督制约时,它将难以担负其应有的社会责任,现实情况中太多的事例在不断地证明并继续证明这一点。

机关观点意指,公共管理者应充分认识到公共组织是把宪政与治理连接起来的部分,因此那些由于行政部门分工而成长起来的所有层次的公共机构都是追求公共利益的工具。正如韦伯所指出的那样,官僚体系可以为正义,也可以为邪恶所利用。公共管理者只有认识到他们在社会中的关键位置,才能真正意识到自身的特殊责任与义务,才能形成他们的职业价值观念,从而使公共利益在治理过程中的实现得以保障。万斯莱等人批评道,政治精英们由于追求自身利益的原因,使机关与其拥有的具有独特品质和合法的成员失去了信誉。最为遗憾的是,公共组织在把基于机关观点的正确主张合法的过程中太缺乏自信,而且在建立公众信任、证明其主张正当的问题上也犹豫不前。[3]机关观点在上世纪70—80年代受到的冲击最大,政府也在毫不留情地“过分”抨击官僚主义。机关观点的削弱使公共管理者的合法性也受到了伤害,但管理主义的过度重视产出而不顾平衡公共利益的政策和决策的取向可能也不会是最优选择。

宪政共识与机关观点赋予了公共管理者客观责任,它源于法律、组织机构及社会对公共管理人员的期待。但主观责任对于公共管理者如何理解及平衡公共利益也是至关重要的。在现实管理活动的许多情况下,公共管理者以特定的方式行为,不是由于上级或法律的要求,而是信仰、价值观和被理解成禀性特征的这样一些内部力量驱使他们以特定的方式行为。埃格否认公共管理者是“一种伦理机器人”。他认为,行政行为对逻辑和连续性的需求使主观责任的建立成为必要。客观责任所允许的行政自由裁量权范围必须取决于行政人员对伦理思考障碍掌握的多少。公共管理者需要“一些基本尺度,将那些进入他的行政范围内的各种不同的、且经常冲突的对抗性价值观要求联系起来”。[4]303这些判断公共管理者主观责任的基本尺度来源于公民伦理。它包括共同体的感觉,能在道义上理解的正义的价值,并能正确地在自利与利他间做出权衡的公民行为规范,等等。如果公共管理者首先培养了公民的观念,他就获得了负责任行动的能力,否则,当监督不力或者责任不明时,他就可能违背职业的要求。美国公共行政学会伦理准则的第三部分是“表现正义”,主张其成员在所有的行为中表现出高水平的伦理行为,以便在公共服务中使公众产生信任感。它要求成员做到:坚持信任与诚实,不因追求成就、荣誉或个人利益而动摇;保证自己的工作能给人以信任;主动避免利益冲突,如任人唯亲、不合理雇用、对公共资源的不合理利用以及受贿,等等。[2]

总之,以上的责任与伦理是对公共管理者进行角色定位的关键所在,它能使公共管理者真正成为沟通民主、向公共利益负责、灵活且适应变化的社会治理者,它同时也能使公共管理者通过积极行动而重新获得社会声望和建立自豪感,而不只是得到消极合法性的支持———监督、控制。

1982年《黑堡宣言》通过宣示公共管理者的角色定位,以达重振士气激扬斗志的目的。宣言认为,公共管理者应履行以下使命和角色: (1)捍卫宪法原则的角色。公共管理者要了解并支持宪法的原则,在法律的指导下执行组织命令,将维护宪法的秩序作为其基本责任。(2)具有批判意识的实践者的角色。作为公共利益的托管者,公共管理者必须超脱政治压力和不断下降的单纯工具主义的自我形象,在遵守法律规范和有限政府的宪法传统下,有意识地追求公共利益与维护民主治理过程。因此,公共管理者应是“少数贤明者”,他能在各种利益竞争的公共领域中判断长远的公共利益之所在,并通过在民主的治理中发起对公共利益的理性辩论,引导公众参与公共事务,使贤明的少数变为多数。不过,公共利益也是广泛而不是特定的,公共管理者还必须经常负责任地对各方面的要求做出回应,即在合乎宪法历史过程中的特定时刻,运用其法定的权力及专业特长给予帮助,以使维护宪法本身目的的参与者受惠,但这绝不意味着公共管理者这时是政治的“地震仪”,或大众、权势者、长官的“仆人”。(3)反思的行动者的角色。公共管理者要对关于公共管理的先验想象以及“科学”的方法保持警惕,对已采取的行动要时刻进行苛刻评价,以便不断从过去的经历中学习,改进行政的方式、培养自我反思的能力,在最大程度上使公共利益得以实现。[3]

三、公共管理者的心智模式与能力结构

以上分析表明,公共管理者在民主社会治理中的地位十分重要。胜任以上角色,公共管理者必须具备与其职业和职位相应的素质,特别是在心智模式与能力结构两个方面有很高的要求。

所谓心智模式是指由于过去的经历、习惯、知识素养、价值观等形成的基本固定的思维认知方式和行为习惯。公共管理者的心智模式应包括以下内容:

一是富于远见。其表现为: (1)体察民情民意、深刻理解宪法原则以及随时掌握当代最新的管理、科技成果、知识和信息。这是形成对所面临的公共事务问题的真知灼见的基础。(2)系统的思维方式。系统思维方式是一种辩证的、发散的思维方式,看问题全面而又能抓住本质,从而能在纷乱的环境中驾驭公共组织的方向和把握公共管理的运作效率和效能。(3)创新的意识取向。公共管理水平的提高是一个持续的历史过程,只有具备孜孜以求和永不满足的心态,才能不断开拓进取,使公共管理与社会发展保持一致。

二是心理健全。包括以下几个方面: (1)自知与自信。一个优秀的管理者有自知之明,他不是哲学家,但他有自信的职业感觉,他是公共利益分析的行家里手。(2)情绪和情感。优秀公共管理者在追求真理过程中产生的理智感,坚持合乎道德标准的行为规范时所产生的道德感、以及在创造性管理活动中追求至善而产生的审美意识,这三者构成了公共管理者的良好的情感和情绪的稳定的支撑点。(3)意志。管理在未取得成功时,可能不为大多数人理解,甚至会产生與论的压力,这时胆识和意志是保证一个公共管理者坚定自己信念,从而走向成功的重要条件。(4)宽容。公共管理是在平衡各种利益过程中实现公共利益的,因此公共管理者需要倾听各种不同诉求,容忍可能来自各方面的批评,有为“官”者的雅量,增强对局势的心理承受力。

三是品质卓越。优秀的品质是形成一个人良好行为习惯的重要因素和基础。公共管理者良好的心智模式的形成离不开优秀品质的养成。日本非常重视企业领导的德行,曾提出一个优秀企业家应具有的10项品质,即使命感、依赖感、责任感、积极性、进取性、诚实、忍耐、热情、公平、勇气。这虽然是对优秀企业家的品质要求,但对公共管理者也会很有启发。

公共管理者所应具备的能力,不是单一的,而是各种能力的集合。在对管理者能力的研究中,凯兹曾较早提出影响很大的管理者三技能论,即技术技能、人际技能和概念技能。后来,孔茨等人又在这三种技能的基础上补充了设计技能,格里芬、赫尔立杰等人又提出了诊断技能、分析技能、判断思考的技能。[5]综合这些研究,可以认为管理能力的内在构造可分为下述三个层次:

一是目标能力。这一层次的能力包括管理者的概念技能、诊断技能、分析技能、判断思考的技能。其中,概念技能或称构想能力最重要。具备了这些能力,管理者才能进行系统思考,正确决定组织的未来,并能在复杂的情况下分析和诊断组织所面临的主要问题以及要达到的目标。对于公共管理者来讲,他必须将公共组织置于开放的大环境中,进而去寻找组织长期发挥作用的“杠杆点”,并以此作为持久改善组织的动力源。

二是转化能力。它属于方法的层次,即把目标能力产生的结果转化为可操作的具体工作方案的能力。从某种意义上说,转化能力也是目标能力的再现。管理活动中,转化能力表现为管理者善于运用以下技巧: (1)综合。它是把各种可能的途径、方法系统化,规范成一种可帮助组织实施新使命的综合性方案。(2)移植。有转化能力的管理者通常能够将别的领域的技能移植到管理实践中,从而取得意外的成功。(3)改造。这是指对现有的方法、途径进行改造利用,在实践层面上尽可能减少变革的成本。(4)创新。转化的过程实际上也是一个创新的过程,因此,转化能力也表现为创新能力,即在转化过程中的创新。

三是沟通能力。确定目标及制定方案的过程或其后的实施中,都需要对内外关系进行管理,即沟通。沟通的主要内容为信息,但它是通过建立良好的正式或非正式的人际关系为条件的,所以沟通能力也称为人际技能。在前述有效管理者的诸多工作中,沟通活动占了44%的比例,就是因为管理者在组织中处于信息枢纽的地位。只有通过沟通管理者才能掌握决策信息、才能使目标与方案成为组织内各层级的共同愿景,才能通过理解别人以产生激励,才能进行组织与协调。

总之,许多分析表明,各国公共管理者在社会中的地位都是比较高的。他们拥有的社会声望、占有的组织资源及其掌握的文化与技能水平,在总体上是其他不少阶层难以相比的。这虽与政治的开放程度有关,但普遍来说却与公共管理者阶层的精英化相联系,而这又是由其职业特点所决定的。应清醒认识到, 21世纪的公共管理者将需要培养更高层次的能力,因为他们将在改革的环境中履行责任。领导一个高度参与的公共事务管理体系,创建一个多元的服务网络,增进一个高效能的公共服务市场,将为公共管理者获得更高的社会声望提供更为广阔的舞台。



参考文献:
[1]海尔·G·瑞尼.理解和管理公共组织[M].北京:清华大学出版社, 2002.
[2]蒙哥马利·范瓦特.公共管理的价值根源[J].经济与社会体制比较, 2002, (4).
[3]加里·万斯莱.公共行政与治理过程:转变美国的政治对话[J].中国行政管理, 2002, (2).
[4] Egger, R.“Responsibility in Administration: An Exploratory Es-say.”In R. C. Martin (ed. ), Public Administration and De-mocracy: Essays in Honor of Paul Appleby. Syracuse University
Press, 1965.
[5]周建临.管理学教程[M].上海财经大学出版社, 2001.