20世纪80年代以来,改革政府的浪潮席卷世界各国,政府定位、政府权责、政府大小等成为行政学日益关注的焦点。责任政府、透明政府、民主政府、法治政府、有效政府等一系列有关重新认识和塑造政府的理念超越了传统的官僚制政府理论。这些理念是对政府建设目标的界定,它们或多或少地起着调节、改善政府与社会、政府与市场及政府内部结构关系的作用,实质上,在于提高政府的治理能力。政府从传统向现代的转变,是持续变革和创新的过程。正因如此,有关政府创新和政府能力的研究受到众多学者的关注,特别是在中国经济体制改革已逐步深入,政治体制改革亟需跟进的特定背景下。

但综观学术界对政府创新和政府能力的研究,将二者结合起来研究的工作尚未展开,只有极少数学者对此有所涉猎,主要探讨了政府创新能力的内涵、源泉与简单评价,对提高政府制度创新能力的途径也有一定的论述。显然这一研究工作尚未得到学术界的共同关注而全面展开。政府创新能力,实质上是连接政府创新和政府能力的关键桥梁,对它的研究有助于更深入地理解政府创新和提升政府能力,从而达到政府善治的目的。鉴于此,本文拟在梳理若干基本概念的基础上,对政府创新能力概念进行剖析,为深入研究奠定学理基础。

一、创新与政府创新

1、创新概念与特征

创新是一个民族的灵魂,是一个国家兴旺发达的不竭动力,是人类进步发展的源泉。国内外学术界关于创新的一般性研究主要集中于企业创新领域,包括科学创新、技术创新和经济创新几个层面。

而目前对创新的研究已不仅仅局限于经济领域、科技领域,它已延伸至社会、政治、国家等不同领域和层面,同时也对创新过程、创新人格、创新能力培养进行了深入研究。有关创新的内涵,有学者认为,应包括五个方面〔1〕: (1)创新应当表现出自觉地合规律性,以免创新主体的自发性、盲目性和随意性; (2)创新应当拥有原创性或首创性; (3)创新应具有发展性,应有传承文明和开拓进取的统一性; (4)创新应当是在适度发展现实的基础上,有条件地将已有创新进行重组或再现; (5)将创新精神与创新能力有机结合,使之进入可操作化过程,并转化为现实的社会生产力。这五个方面可简单归纳为:合规律性、首创性、发展性、现实性和实用性。

伊莱恩·丹敦认为,创新应包括四个核心部分〔2〕: (1)创造性,即新创意的发现; (2)战略性,即决定是不是一个新的、有用的创意; (3)执行性,即能否把这个新的、有用的创意付诸实施; (4)利益性,即将这个新的并且行之有效的创意在执行中所带来的附加价值最大化。正是基于此种理解,丹敦把创新定义为“赢利的战略性创造力的实施”。俞可平把人类的一般创新行为概括为创造性、学习型、自觉性、系统性和风险性等特征。

由此可见,学者关于创新概念及内涵的认识,虽表述有些差异,但某种程度上存在着共通性。创造性是创新的首要方面,也是衡量是否创新的主要标准之一,它应包含两个方面的内容:改进和革新。前者是对现有事物的改变,这个改变加入了新的因素;后者则是创造出全新的事物。有学者把“引入”也纳入创新含义之列,〔3〕我们认为,应该对完全复制式引入和创造性引入作区别对待,后者某种程度上可称之为创新。实质上,引入只是改进或革新的一种方式和手段,并不能将之与二者并列,称为创造性的表现。其次,合规律性与合目的性应是创新的基本方面。它是创新有用的基础。创新在立足现实,符合客观事物发展规律的同时,必须与个人或组织发展目标契合,偏离发展目标的创造性举措并不符合创新要义。再次,可执行性。它是创新得以转化为现实的另一关键要素。创新的精髓与能量只有在付诸实施后才能充分展现出来。可执行性同时也是现实性的一个表现。创新,只有不脱离其环境,方案涉及的人、财、物和信息的支持为环境或组织所能满足,才具有现实的可操作性。最后,创新的利益整合性。从过程看,创新,包括诱因、酝酿、成文、实施、评估、反馈、扩散与循环等环节,同时也是一个资源重组、利益整合、信息交流和观念碰撞的过程,创新导致的是组织体内外利益的分化与重新配置。

2、政府创新

就政府创新而言,由于近年来相关研究趋热,各学者研究角度和方法的不同使得政府创新从概念到内涵都存在丰富的多样性。俞可平认为,〔4〕政府创新,就是公共权力机关为了提高工作效率和增进公共利益而进行的创造性改革。同时,他从方便和实用的角度,综合创新目的和创新对象,把政府创新分为政治改革、行政改革和公共服务三类。陈祥荣〔5〕认为政府创新是政府为积极适应各种
变化,全面提高工作效率,在管理、服务、机制上实行创新,并把它从功能上区分为政府管理创新和政府服务创新。方盛举〔6〕则把政府创新理解为政府在准确把握社会及政府发展基本规律和趋势的基础上,创立新观念、新制度、新技术、新方法,以改善政府管理水平和绩效水平的活动。谢庆奎认为,〔7〕政府创新就是在不断积累的基础上,探索适应新环境变化和新现实挑战的政府体制的新模式与政府运行的新方式。他还结合国内外理论与实践研究,把政府创新从内涵与外延两个方面进行了区分。外延方面,区分为绝对性政府创新和相对性政府创新,历时性政府创新和共时性政府创新,狭义政府创新和广义政府创新,以及政府元创新和政府组合创新。在内涵上,主要区分了政府创新的以下几个层面,包括理论层面上,体制层面上,人员层面上,操作层面上以及政府管理实践上的创新。乔耀章则认为,〔8〕政府创新是辩证的“综合创新”,而不能搞“单一创新”,它指政府理论、制度、技术、实践的综合创新。

从这些学者的定义看,政府创新一般包括了四个要素:政府创新的主体、原因、目标和内容;且其间一致性程度较高,只存在些许分歧。具体而言,关于政府创新的原因和目标,有两种相异的认识:一为应景之举;另一则是政府自我认知与革新,属于自我完善之举。这两种理解是对政府创新不同层次的反映。前者,相对而言,属于低层次的政府创新;后者则相对高级。因为后者体现出政府更强的自主性和自适性,对政府能力的要求也更高,前者则只能表明应适性能力相对不差。政府创新的两种动力源实则丰富了对政府创新的理解,只是更应统一起来加以认识。

我们认为,政府创新是一项系统工程,这一系统可大可小,可以是自成一体,亦可因其他制度或机制的结合而成为一个系统。同时,政府创新是一个行为过程,它包括了从诱因到成文再到推广的全部历程,其中的每一个环节都决定着政府创新的成败。另一方面,从行政发展的角度看,政府创新是政府行政行为的必要组成部分。行政发展建立在行政自我革新的基础之上,这种自我革新囊括的内容较为广泛,涉及政府运转各层面,如行政职能、机构改革、人事制度、行政程序以及行政方式等。在这些领域进行的革新或者说创新,部分可能出于应对行政环境要求的适应性调整,部分可能是行政主体自我认知基础上的自觉行动,但这些创新并不完全按照学者的普遍界定———“提高工作效率”而产生和运转。

现实中的政府创新行为亦有其伪善的一面。也就是说,所谓的政府创新不是为了公共利益,不是为了提高行政效率和绩效,而是部分人谋利的幌子,是腐败的傀儡。研究政府创新自然不应对政府“伪创新”〔9〕视而不见,或言之,应注意辨明政府创新的真伪。但问题在于,政府伪创新并不是自我标明的,只要是政府创新几乎都以“善”的名义在推行。要深刻辨别“真善”与“伪善”有时并非易事。真善,也即为了提高工作效率和增进公共福利,乃政府创新的本质目标,是正确理解政府创新的关键。政府创新也只能以此为唯一的终极目标。

二、政府能力与政府创新能力

依据能力主体的不同,能力可以区分为国家能力、地区能力、政府能力、部门能力、团队能力和个人能力等不同层次,不同的能力层次所包含的能力内容不同,评价的侧重点也有所区别。比如国家能力就分为两大部分:对内的治理能力和对外的外交能力,主要以中央政府为代表的国家整体为评价对象,而地区能力则不仅仅包括了区域地方政府能力,同时也包括地方企业、社会团体和公民的生存与发展能力,整体表现为区域社会、经济、政治和文化的发展能力。

政府能力作为能力研究的一个重要方面,同时又作为国家能力、地区能力等能力层级研究的重要组成部分受到学者的日益关注。从辛向阳研究以来,有关政府能力的研究已逐渐从主要集中于定义、内涵、结构、要素等方面的研究向其评估与比较等实证研究发展,但发展仍不充分。目前,对政府能力的评估研究主要散见于若干论文中,如杜钢建〔10〕对政府规制能力的评估;周平〔11〕评估县级政府能力的5个维度, 25个等级的指标体系;张纲等〔12〕运用地方政府能力评估指标体系对长三角16个城市政府能力进行的比较研究;张纲等〔13〕对浙江省11个城市的地方政府能力的评价与规划;孙洁〔14〕以满意原则和结果导向建立的政府能力评价指标体系;程萍〔15〕对创新型政府测度指标体系的构想等。应当指出的是,对政府能力的评估研究必须以科学的政府能力内涵与结构为基础,它应是政府能力基础理论研究的拓展和深化。当前对于政府能力的概念与要素,正如一些学者所言,如果不是说带有很强的随意性的话,至少可以说,目前的研究仍未形成学界共识。正因为此,有关政府能力的评价指标体系,也仍旧处于一种探索时期和混沌状态。

研究政府能力实际上也就是要关注政府的活动及其效果。关注政府的活动,本质上在于了解政府的现实作为是否符合政府职能设计的要求,政府是否缺位、越位或者错位;〔16〕关注政府活动的效果,主要在于评价政府活动是否达到了预期目标,同时评价政府行为的外部性。

但通过关注政府活动及其效果来研究政府能力似乎还应存在一个理论前提假定,也即政府为自身设定的政府职能完全是科学合理的,政府的自我规定完全符合社会历史与现实。可只要稍微考察一下各国政府发展的历史与现实就不难发现完全符合以上两点的政府几乎是不存在的。政府职能的设计,虽然必须为政府活动留下应变的空间,但政府职能的完善,由于主客观的种种原因总是不可避免地落后于社会发展。因而从这个角度来讲,考察政府能力的基础和前提实际上总是不完善的。那么是否可以据此认为,基于政府职能之上的关注政府活动及其结果的政府能力评价就是虚幻的呢?实则不然。

一方面,研究世界各国政府职能的演变,我们可以发现,尽管从历时角度看,政府职能经历了较大程度的变迁,但从共时角度看,虽然各国风情各异,国情千差万别,可“好政府的获得”大多仍遵循共同的原则,行使相似的职能,这些政府职能中的共通点,就构成了研究政府能力的基础;另一方面,正如前述所言,政府职能设计并非如此严密以致完全无法突破与变通。事实上,不管哪个国家的政府,也不管哪一层级的政府,它总为政府职能的变通预留了充分活动空间,甚而言之,在某种程度上,在政府职能设定,同时包括机构设置方面,政府拥有完全的自主权。这是因为,虽然外在于政府的公民个人与组织可以通过体制内外的沟通渠道,给政府职能的转变施加压力,也可通过制度化的结构性方式提出要求,比如我国的人民代表大会制度,但这一切仍然只是外部影响因素,或许这些压力和要求本身极为合理、正确且及时,但它仍必须经由政府内部决定机制的转换来起作用。创设新职能是政府能力的内涵之一,表现为政府突破既定职能框架,创造新职能、机制、方式与技术的活动及结果。它不同于既定的职能结构,却又内生于此;它不同于一般的政府能力,而是政府创新能力。

因而,概言之,我们认为,对政府能力的研究应包括两大方面,一为对政府常规能力的研究,另一为对政府创新能力的研究。前者是以既定政府职能为研究基础,后者则以创设新职能为研究基础。目前国内外学者直接以政府能力为研究对象的研究基本都属于对政府常规能力的研究,前述之政府能力定义、涵义、要素、结构及评估均属此列。对后者的相关研究,目前学者大多从政府创新的角度谈及,缺乏对政府创新能力的专门性研究,而缺少了政府创新能力研究的政府能力系统考察就不全面。本文的目的即在于通过关注和研究政府创新能力来拓展对政府能力的系统理论研究。

三、概念间区别与联系

上述几组基本概念虽然各有其内涵与外延,但相互间也有密切的联系。

1.政府创新与政府能力。这两个概念表征的内容完全不同。前者是对政府活动的一种描述,后者则是政府活动的内质性,但两者又存在着某种关联。政府创新的次数越多,成功率和质量越高,表明政府在这方面的能力越强,政府活动的效率与效力可能就越高,但它并不能表示政府整体能力就一定很强,因为政府能力是一个系统的结构性变量,较高的政府能力不仅需要政府能力结构中各分能力较为突出,而且这些分(子)能力间结构关系必须顺畅且协调,它们相互促进而非相互牵制。相应地,政府能力越高并不表明政府就越能创新,因为政府能力结构中只有某些因素能促进政府创新。但一般而言,政府能力较高,也能为政府创新提供良好的基础。

2.政府创新与政府创新能力。这是一组紧密相关的概念。政府创新能力是影响政府创新的内部因素,甚至是决定性的,而政府创新则是政府创新能力的外在表现和说明。

依据政府创新的内容与形式的不同,我们认为,政府创新能力应包括政府理论创新能力、政府组织创新能力、政府制度创新能力、政府机制创新能力以及政府体制创新能力等。这些内涵不同却又紧密关联的政府创新能力本身体现了能力的差异,比如政府机制创新要求的能力要强于政府制度创新要求的能力,但又相对弱于政府体制创新要求的能力。政府组织创新能力依附于政府理论创新能力。政府创新能力的这种结构化、层次性为进一步对之进行深入理论和实证研究奠定了基本的理论结构框架。政府创新与政府创新能力的关系,为深入研究政府创新能力提供了有益的思路:我们可以通过研究政府创新的大量案例,据此分析政府创新能力的基本层面,进而获悉影响政府创新能力的主要因素,为提升政府创新能力提供借鉴。

基于对基本概念的梳理,我们认为,政府创新能力是研究政府创新和政府能力不可或缺的关键变量,它为政府以不断创新提高治理能力提供了一条可资借鉴的发展路径,也为深入的理论研究提供了一条颇有助益的切入点。关注政府创新能力,提高政府创新能力,必将能充分激发政府潜能,改善政府行为,提高政府治理水平。



注释:
〔1〕〔3〕乔耀章、芮国强:《政府创新与政府自觉》,《学术界》, 2002年第4期。
〔2〕〔美〕伊莱恩·丹敦:《创新的种子》,知识产权出版社, 2005年版,第5页。
〔4〕俞可平:《论政府创新的主要趋势》,《学习与探索》, 2005年第4期。
〔5〕陈祥荣:《构建政府创新机制的思考》,《云南行政学院学报》, 2004年第1期。
〔6〕方盛举:《政府创新的基本策略》,《云南师范大学学报》(哲学社会科学版) , 2005年第2期。
〔7〕谢庆奎:《论政府创新》,《吉林大学社会科学学报》, 2005年第1期。
〔8〕乔耀章:《政府创新与政府自觉》,《学术界》, 2002年第4期。
〔9〕金太军、袁建军:《地方政府创新博弈分析》,《江海学刊》, 2005年第5期。
〔10〕杜钢建:《政府能力建设与规制能力》,《政治学研究》, 2000年第2期。
〔11〕周平:《县级政府能力的构成和评估》,《云南行政学院学报》, 2002年第5期。
〔12〕张纲等:《长江三角洲16个城市政府能力的比较研究》,《管理世界》, 2004年第8期。
〔13〕张纲、徐春贤:《地方政府能力的评价与规划》,《政治学研究》, 2005年第2期。
〔14〕孙洁:《试论构建地方政府能力评价的改善与指标体系》,《山东行政学院山东省经济管理干部
学院学报》, 2006年第6期。
〔15〕程萍:《建立创新型政府测度指标体系构想》,《南京市行政学院学报》, 2006年第5期。
〔16〕金太军:《政府职能与政府能力》,《中国行政管理》, 1998年第12期。