中国是一个统一的多民族国家,各民族一律平等,为尊重和保障各少数民族自主管理本民族内部事务的权力,实现民族平等和民族团结,在少数民族聚居地区实行民族区域自治制度,设立自治机关,行使自治权。目前,我国共有155个民族区域自治地方,其中有自治区5个,自治州30个,自治县(旗)120个。此外,作为民族区域自治的补充,还有1173个民族乡。民族区域自治地方的总面积占到国土面积的64%,自治地方人口约占全国总人口的14%。民族自治区域土地辽阔,资源丰富,战略地位十分重要。

在中国政府体系中,民族区域自治地方政府既有一般地方政府的共性,又有其自身独具的特点。从1947年第一个民族自治地方政府建立到现在,民族自治地方政府在促进当地经济社会发展、维护社会稳定和民族团结方面,发挥了重要作用。在新的历史时期,民族自治地方政府也面临着进一步发展的机遇和挑战。因此,对民族区域自治地方行政管理进行系统深入的研究,对于丰富和发展马克思主义民族理论,进一步完善民族区域自治制度,拓展政治学、行政学和民族学的研究领域,科学合理地设置民族区域自治地方政府机构,实现政府管理的科学性和有效性,都有着十分重要的理论价值和现实指导意义。

一、民族自治地方行政管理研究的历程与成就

　　虽然中国的民族区域自治制度在1947年就已经正式确立,但对中国民族自治地方行政管理的研究,却是在20世纪90年代开始的。而且从研究的深度和广度来看,与民族理论及民族政策、民族法学、民族经济学等学科相比差距甚远。之所以出现这种情况,原因主要有两个方面:第一,中国行政管理学科恢复较晚,从而导致对特殊领域的行政管理问题的思考与研究也相应滞后。中国当代行政管理学科恢复于20世纪80年代中期,在学科恢复与重建的初期阶段,其任务是建构自己的学科体系,引进介绍国外前沿理论,尚未对这一学科的各个研究领域进行深入挖掘。第二,虽然中国民族区域自治制度实行得较早,但是《民族区域自治法》却直到1984年才出台。在此前,虽然中国存在大量民族自治地方,但民族区域自治制度的具体内涵、民族自治地方特别是民族自治地方行政机关的地位、作用、组织建设等问题都还缺乏基础性的法律规范,这导致对民族自治地方行政管理研究难以深入开展。

1·民族自治地方行政管理学创建的理论准备

20世纪80年代,在民族政策、民族理论、民族法学和民族经济学等学科的研究中,有不少内容涉及到民族自治地方的行政管理问题。而且此后的民族自治地方行政管理学的研究,也是在此基础上开展的。1994年之前这些属于其他学科范畴但却与民族自治地方行政管理问题密切相关的研究,主要围绕三大主题展开:(1)关于民族间发展不平等的讨论。在文革结束之后的很长一段时间里,关于民族间发展不平等问题的讨论非常热烈,这些讨论最终达成了这样的共识:第一,民族间发展的不平等是一个客观事实,需要认真对待、努力解决;[1]第二,民族间发展不平等的矛盾属于人民内部矛盾,可以通过政府与社会的努力解决;[2]第三,上级政府应当赋予民族自治地方更多自主发展的权利,并积极给予扶持和帮助,以缩小差距。[3]关于这一主题的研究成果,很多都成为1984年《民族区域自治法》关于自治权的设定、关于上级政府对民族自治地方职责规定的理论依据,对于民族自治地方行政管理实践以及后来的民族自治行政管理学研究都具有极为重要的意义。(2)关于民族干部培养的讨论。“文革”十年对民族干部的培养破坏严重,因此文革之后如何培养出大量的少数民族干部尤其是行政管理干部,并且让这些干部更好地服务于民族自治经济社会发展,一度成为理论界关注的一个热点。这方面的研究主要解决了两大方面的问题:第一,在民族自治地方以及没有建立自治地方的其他民族地区,应该确保少数民族干部在数量上占有相当比例,确保少数民族干部能真正代表少数民族治理本地方事务;[4]第二,应当建立国家与上级政府支持、渠道众多、形式多样、效率高而成本低的民族干部培养体系,促进民族干部队伍快速成长壮大。[5]这些讨论为后来的民族自治地方人事行政理论奠定了基础。(3)关于自治权的讨论。1984年5月《民族区域自治法》出台后,关于自治权的问题也成为理论界关注的热点,而这些讨论主要是要解决自治权的性质、归属、行使方式等问题,这些问题都是后来民族自治地方行政管理学的核心内容。“自治权是民族自治和地方自治的结合”[6],“自治权要得到完全的实行,必须有立法、行政、司法和党的活动制度等方面的保障措施,必须遵循法定性与特殊性结合的原则”[7]等观点逐渐成为共识,而这些讨论内容,很多都成为后来民族自治地方行政管理学研究中关于行政体制、行政权力、政府职能等理论的基础。

20世纪80年代民族理论、民族经济、民族法学的研究者对于民族自治地方行政管理问题的关注,对民族自治地方行政管理学的诞生起到了催化作用。进入90年代,一些学者开始了从行政学角度研究民族自治地方政府行为的尝试,提出了民族自治地方行政管理的特点、应遵循的原则以及如何规范民族自治地方政府行为等问题,民族自治地方行政管理学开始进入萌芽阶段。[8]此后,这些问题引起了更多学者的关注,开始逐步探索民族自治地方行政管理学科体系的构建。

从1990年到1994年,学术界主要在这样几个方面为民族自治地方行政管理学做了理论准备: (1)研究民族自治地方行政管理的必要性。中国民族众多,民族自治地方辖区辽阔、具有重要的战略地位,但由于历史、地理等原因,经济社会发展相对滞后,民族自治地方政府承担着非常繁重的行政管理任务,因此研究民族自治地方行政管理非常必要。[9](2)民族自治地方行政管理研究应该关注的主要问题。民族自治地方行政环境及行政机关的特殊性,民族自治地方政府职能行使及其阻滞,民族自治地方行政机构的改革与发展成为学者突出关注的问题。[10](3)对民族自治地方行政管理一些专门问题的探讨,包括民族自治地方行政管理的特殊性、民族自治地方行政组织特点、民族自治地方行政沿革、民族自治地方行政改革等。例如关于民族自治地方行政管理的特殊性,学者们认为民族自治地方行政管理在行政环境、政府职能、行政职权、机构设置和行政过程等方面与其他地方相比都具有特殊性,而这些特殊性又使得民族自治地方行政改革需要有与其他地方不同的方法和手段。[11]

理论准备时期的这一系列研究成果,使得人们对民族自治地方行政管理研究的重视程度大大提高,对民族自治地方行政管理研究的方向和主要问题也有了一定的认识,从而为民族自治地方行政管理学的建立提供了良好的条件。

2·民族自治地方行政管理学的构建

1993年10月,中国行政管理学会、国家民委民族问题研究中心和新疆维吾尔自治区行政管理学会在乌鲁木齐共同举办了“全国首次民族地区行政管理研讨会”。这次会议的一项重要任务,就是总结此前民族自治地方行政管理问题研究的成果,探讨建立独立的民族自治地方行政管理学学科的途径。会议认为,“民族区域自治是我国的重要国情和重要特色之一,民族地区行政管理学是我国行政管理学的重要组成部分,它的建立和发展将丰富和完善具有中国特色的行政管理科学体系。”[12]与会学者对民族自治地方的自治权的内涵、特点,自治权的落实,行使自治权需要处理好的各种关系进行了比较深入的讨论,总结了民族自治地方行政组织结构的特点,预测了民族自治地方行政发展的趋势及存在的问题,并对民族地区行政干部的培养和干部人事制度的设计提出了建议。在深入讨论的基础上,会议认为,应当建立“中国民族自治地方行政管理学”学科,其研究内容包括“自治地方行政领导机关、自治地方的行政组织体制和权限、自治地方行政管理职能的配置、行政管理体制改革、自治地方政府与上级行政机关的关系、自治地方的经济发展战略、自治地方的精神文明建设、自治地方的发展关系等”,并提议为加强学术交流、促进学科发展,应成立“全国民族地区行政管理研究会”。[13]会后,相关成果不断增多。1994年,段尔煜、刘宝明所著《中国民族自治地方行政管理学》一书正式出版。本书对民族自治地方行政管理研究的体系和方法做了系统论述,并在构建学科的理论框架方面作了重要的探索。

3·民族自治地方行政管理学的发展

20世纪90年代中期以来,民族自治地方行政管理学研究有了快速的发展,每年关于民族自治地方行政管理的论文、著作、调研报告、硕博论文,以及课题项目日益增多,学科研究的深度和广度不断扩展。中央民族大学和云南大学先后设立了民族地区行政管理博士点和硕士点,使得这一学科有了专门的人才培养和学术研究基地。截止2006年底,共发表相关论文近300篇,涉及民族自治地方行政环境、行政组织、政府职能、公共财政、公共政策、危机管理、电子政务等等,基本覆盖了民族地区行政管理的各个层面。这些成果对推动学科发展的贡献主要体现在以下几个方面。

第一,初步构建了民族自治地方行政管理学科的框架体系。通过长时期的探索、争鸣、归纳和总结,学界认为民族自治地方行政管理学应“由逻辑起点──法律依据,主导要素──行政组织,关键环节──特殊权限和职能,环境因素──行政环境,立足基点──管理实践,逻辑归宿──促进各项事业持续快速健康发展这六个方面,构成一个崭新、完整、周密的学科体系结构。”[14]学科体系的构建为进一步深入研究提供了基础和起点。

第二,对民族自治地方行政环境的特殊性有了更加深入的了解。民族自治地方大多分布于边远山区、沙漠、草原地带,有18000多公里的边境线,经济社会发展滞后,民族宗教构成复杂,语言文化风俗习惯差异性很大。特殊的行政环境,“使得民族自治地方行政管理具有特定的行政管理目标和任务,从而具有特殊的行政职能”。[15]

第三,对民族自治地方政府权力的构成及其特点阐释更加全面。从权力来源和法律地位来看,民族区域自治地方政府作为中华人民共和国的地方政府,根据“议行合一”的原则和单一制国家结构形式,它既是同级人民代表大会的执行机关,又是中央人民政府统一领导下的地方行政机关,同时也是民族区域自治机关,依法拥有执行权、行政权和自治权。近年来关于自治权的设定及其构成、自治权的行使及相关的制度保障、以及自治权行使过程中涉及到的不同层级间政府关系等问题,日益成为学术界关注的重点。

第四,研究领域不断拓展。在学科发展的早期阶段,研究重点主要集中在体制改革和职能转变几个方面。近年来,随着公共行政学在中国的快速发展,构建服务型政府、政府绩效评估、公共产品的生产与提供、行政成本控制、电子政务、危机管理等新的理念与方法被逐步引入民族自治地方行政管理研究之中,使其传统研究主题逐步深化,新的研究领域不断拓展。

二、深化民族自治地方行政管理研究应该关注的几个重点

进一步深化民族自治地方行政管理研究,必须对以下几个方面认真探索。

1·研究对象需进一步明晰。在民族自治地方行政管理的现有研究成果中,绝大多数都把自治权及其行使作为本学科的研究核心,一切内容都围绕着自治权的行使来展开。这种研究对象的界定,并不符合民族自治地方的实际情况。民族自治地方行政管理研究,自治权当然是不可回避的内容,甚至是关键的内容,但却并不是全部。《民族区域自治法》第三条规定:“民族自治地方设立自治机关,自治机关是国家的一级地方政权机关。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第三条规定:“自治区、自治州、自治县的自治机关除行使本法规定的职权外,同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权。”从这些规定可以看出,民族自治地方的自治机关,首先是作为国家的一般地方政权机关存在,行使一般地方政权机关的职权,在此基础上才依照《民族区域自治法》规定行使民族区域自治权。同时,在民族自治地方具体的行政管理实践中,更多的活动是依据一般地方政权的规范来进行,如果仅仅把自治权的行使作为主要的研究对象,这无疑使民族自治地方行政管理研究的视域受到了极大的限制,相关研究也难以深入。

2·研究视角应进一步拓宽。受传统行政管理学科整体发展状况的影响,政府地位、政府权力、政府组织、政府运行,是民族自治地方行政管理学研究中最为集中的主题,而政府之外的其他社会治理主体则尚未引起学界足够的关注。要完善民族区域自治制度、建立适合民族自治地方需要的公共事务治理机制、推进民族自治地方社会和谐,仅仅依靠政府是远远不够的。在治理理论的视阈中,政府只是民族自治地方治理的一个相对重要的主体,并且在市场经济体制日益完善、社会力量不断崛起的当代社会,政府的权力和活动将受到越来越多的限制,市场主体、社会主体在社会治理中的地位将日益突出。在这种情况下,围绕着政府这一唯一主体来研究民族自治地方公共事务的治理机制,就表现出了明显的缺憾。

3·应进一步深入挖掘民族自治地方行政管理的特点。民族自治地方行政管理与一般地方行政管理有着重要的差别,这是该学科得以建立并不断发展的起点。但在现有成果中,除了行政环境的差异性挖掘较深以外,其他对行政组织、政府职能、行政程序、政府过程等方面的差异性和特殊性则挖掘不足,有些研究仅停留在用行政管理一般理论分析民族自治地方的相关问题,而不是基于民族自治地方的特殊性,发掘民族自治地方行政管理的特殊规律。研究深度不够和针对性不强的问题也相当明显。如关于民族自治地方政府职能的问题,许多论著都只是依据一般的政府职能理论来分析民族自治地方政府职能设置是否合理,以及如何合理化等等。其实更重要的问题是当前民族自治地方的经济与社会发展需要政府做什么?怎样做?这些问题都需要从对民族自治地方社会生态的研究中去寻找答案,但遗憾的是相关研究尚未充分展开。

三、民族自治地方行政管理研究的发展

深入研究民族自治地方行政管理学,提升民族自治地方公共管理能力,是促进民族地区发展的关键。时代的发展呼唤着理论的创新,而民族自治地方行政管理学科的发展,也必须实现以下三个方面的跨越:

1·从行政管理向公共管理的跨越。民族自治地方行政管理需要实现向民族自治地方公共管理的跨越,这不但要求扩大研究的对象,重新构建研究体系,同时也需要对民族自治地方公共事务治理研究的思维方式和具体研究方法的转变。

2·从以自治权为研究中心向以民族自治地方公共事务治理为研究中心的跨越。在研究对象上,不应再局限于自治权及其行使,而应从民族自治地方公共事务治理的高度来重新审视研究对象。就对政府的研究而言,不仅要重视民族自治地方政府作为自治政府的特殊性,也需要注意到它们作为一般地方政府的共同属性。在政府之外,要投入更多的关注,研究民族自治地方非营利组织、社会团体以及市场主体在公共事务管理中的作用及其实现途径。

3·从一般公共管理向立足于民族自治地方社会生态研究的范式跨越。民族自治地方公共管理不能仅停留在用一般公共管理的理论来解释民族自治地方的社会实践,而应当在深入研究民族自治地方社会生态环境的基础上,积极寻找和创建适合民族自治地方社会需求、促进民族自治地方和谐发展的理论体系和制度规范。


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