社科网首页|客户端|官方微博|报刊投稿|邮箱 中国社会科学网
阅读文章
论政府权能依存的社会基础变迁与政府权威建树
作者:崔浩    文章来源:  
一、政府权能依存的社会基础的变迁

自20世纪50年代中期之后,中国在社会资源高度集中的基础上形成了一种社会结构分化程度很低的“总体性社会”(total society)。①“在这种社会,国家对经济以及各种社会资源实行全面的垄断,政治、经济和意识形态三个中心高度重叠,国家政权对社会实行全面控制”。[1](p.31)这种总体性社会在农村依靠政社合一的“公社制”、在城市依靠政企合一的“单位制”等具体制度来维系,其基本特点是“国家统合社会,政府体系控制着所有的社会资源,实行单一式的行政管理,社会成员附属政府,缺乏社会自主性”。[2](p.97)这种总体性社会是一种高度一体化、整个社会生活几乎完全依靠国家机器驱动的社会。在这种总体性社会中,国家直接垄断大部分社会资源;社会政治结构横向分化程度低,政治、经济与意识形态三者高度重叠,泛意识形态化;纵向失去权力分层,国家直接面对民众,形成“国家—民众”的二层结构。同时,在“公社制”与“单位制”之间受职业身份制度和户籍制度的限制,公社的村民与单位的职工之间形成“天堑”阻隔,无法正常流动,在城市与农村之间形成了僵化的高度封闭的二元经济结构和社会结构。党组织渗透到每个单位、在每个生产大队建立党支部,党组织受各级党委的层层管理。由于党政不分,党的组织在行使政治上的组织领导权的同时,也在行使国家行政管理的权力,国家权力借助党组织直接作用于每个单位、每个生产队,甚至每个公民个人,因而,形成了一元化的权力体系及其运作模式,使形式上分散的社会组织在强大的政治动员过程中被政治化地整合在一起。

改革对中国社会产生了广泛而深远的影响,改革已经不是单纯的经济意义上的变革,而是一场深刻的广泛的社会革命运动。改革引起了社会经济结构的变化、社会主体和社会阶层的分化、社会权利结构的多元、社会利益需求的多样,形成了政府权能作用新的社会基础。

(一)改革引起了社会经济结构的变化

改革使僵化的二元经济结构开始向有弹性的二元经济结构过渡,高度封闭的二元社会结构在逐步拆除壁垒,社会成员循着社会资源分配的新规则在一定社会位置间自由流动,并重塑新的社会结构。①在农村,实行家庭联产承包责任制后,农户代替生产队而成了最基本的生产经营单位,成为农村社会组织的细胞,成为生产经营的主体,乡级人民政府作为基层政治权力组织因无法依靠政治权力与农户建立联系,而只能通过市场与农户建立联系。农户生产经营的自由、国家对农产品合同订购和市场收购的方式、城乡户籍制度的松动、乡镇企业的迅猛发展、城市发展对劳动力尤其是体力劳动者的大量需求等因素都为农村商品经济的发展和农村劳动力的自由流动提供了机会和空间。目前,农村劳动力结构明显变化,形成了以农业劳动者为一元、以乡镇企业职工和长期进城务工者为另一元的社会结构。在城市,随着所有制结构、产业结构以及个人收入分配制度等一系列制度的变化,从传统体制中分化出来的、新生的独立于旧体制之外的各种经济成分、社会成分不断成长壮大。随着市场经济的发展,市场中介组织、行业协会、商会等大量出现,成为社会经济生活不可缺少的组成部分。计划经济时代由制度造成的二元社会经济分割状况逐步被市场力量打破,使得型铸传统社会结构的单位、所有制、生活地区等因素正在逐步消失,而以财富为纽带、以市场机制为依托的型铸社会结构的新因素的作用正在逐步增强。

改革引起了社会主体结构的变化和社会阶层的分化,彻底破除了一元化的社会权利结构,以政治身份、所有制身份为基础的社会分层已经消失。随着市场主体的多元化,由生产资料所有制不同而造成的身份差异正在消失,全民所有制企业的职工、集体所有制企业的职工以及其他所有制企业的职工在社会身份上已经没有多少差别。以地域区分的城市居民和农村居民、以职业区分的职工与农民,在政治、经济等方面已经没有多少实际意义了。

(二)改革引起了社会主体和社会阶层的分化

1.改革使社会主体产生了分化。在农村,除了传统意义上的农民之外,还出现了亦工亦农群体、亦商亦农群体、全职的乡镇企业职工以及常年在城市务工的农民。从经济组织来看,有个体工商户、乡镇企业、农村服务组织等。在城市,随着经济体制的转轨,社会成员快速分化。一部分人从原单位“跳槽”出来,形成了单位体制外的独立的社会力量,具有了新的社会身份,逐步摆脱了对单位组织的依赖。国有企业内部用工实行全员劳动合同制,职工不再有“铁饭碗”,同时进出企业更加自由。还有一些企业破产倒闭,职工流向社会。私有企业、个体工商户、民营企业、三资企业等都是在原有制度结构之外出现的新的权利组织体。随着利益主体的分化和新社会群体的出现,结社领域发生了很大变化,出现了许多非官方的社团组织。

2.改革使社会阶层产生了分化。中国社会科学院在《当代中国社会阶层研究报告》中,把中国社会划分为10个社会阶层:国家与社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务人员阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层和城乡无业失业半失业者阶层。这10个社会阶层分属五种社会地位等级:上层、中上、中层、中下、底层等。[3](p.44)各阶层之间的社会、经济、生活方式及利益认同的差异日益明晰化,因此阶层的分化、形成和认同不再依据政治身份、户口身份和行政身份,而是依据各个阶层对组织资源、政治资源、经济资源、文化资源的占有情况。与改革进程同步,中国社会主体结构经历了从一元到多元的变迁过程,当今中国已形成主体多元的社会结构,这既是改革目标的应有之义,也是人类社会发展的必然趋势。[4](p.53)

(三)改革带来了社会权利结构的多元和利益需求的多样

在高度集权的计划经济体制下,人们的权利是不全面的,利益需求是单一的、有限的,形成了“一种国家制造的社会权利结构”。[4](pp.91-92)在这种社会权利结构中,国家权力完全控制公民的社会权利,伸入到社会的每一个角落,控制了个人社会生活和经济生活的每一个方面。这不仅造成个人权利的不全面,而且使得国家权力通过分配生活资料直接决定了城市居民的生存权,通过单位制的形式直接限制了人们职业选择和职业流动的自由权。由于社会权利结构是由国家制造的,公民的利益也只能由国家权力决定,个人利益服从国家利益,个人利益的追逐被禁止,个人有限的物质利益需求只有通过国家权力对资源的分配才能得到满足。而改革对社会权利的影响突出地表现为:个人财产权的回归和人身权的扩大。随着改革逐步深入和法治的逐步健全,公民个人的财产权利得到了承认和保护,“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。国家依照法律保护公民的私有财产的继承权”。

家庭联产承包责任制首先是基于对承包经营所得财产权利的承认,基于对承包经营自主权利的承认。在城市,国有经济一统天下的局面被打破,出现了产权多元化的格局。公民的身份特权逐步被市场公平竞争的力量冲垮,人身权利不断扩大。公民的职业选择权、迁徙自由权以及与财产有关的人身权,日益受到人们的尊重和保护。权利产生的基础在于利益,当公民的物质权利和人身权利扩大的同时,公民的利益要求也不断提高,他们不仅要求实现自己的物质利益,而且要求切实保护个人的人身权利。

社会经济结构是政府权能作用依存的基础,政府权能作用必须与其依存的社会经济结构相一致。国家权力凌驾于社会之上、政治挂帅、政治左右一切、政治权力控制一切社会生活的时代是政治时代,这个时代的政府是“政治政府”。政治政府的历史使命是完成政治任务,建立政治制度,稳定政治统治和政治秩序。

政治政府最主要的权能是政治权能,其权能实现主要依靠国家强制力和政治动员。改革在以市场经济体制取代计划经济的同时,以新的社会结构代替了旧的社会结构。社会经济结构的复杂、社会主体和社会阶层的分化、社会权利结构的多元以及社会利益需求的多样是新社会结构的突出表现。国家的历史任务由以政治为中心转移到在经济建设的基础上以推动社会发展和社会和谐进步为中心,国家的主要任务下移到社会层面,政府成为以推动社会发展为目标的为社会服务的社会政府。在政府的性质构成中,社会性成为政府的最主要性质,政府的阶级性、人民性内在地蕴含于政府的社会性之中。政府选择内生稳定型的发展路径,以为人民谋利益为宗旨,在经济发展的基础上,“在社会生活中公正地维护一种对大多数人有利的利益增长格局”,“把社会公正作为政府的目标定向或核心价值,而不是以统治者的利益或政府利益为目标”。[5](p.48)在现时期,中国政府权能的中心任务是构建和谐社会、解决社会问题,以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点,着力发展社会事业、促进社会公平正义、建设和谐文化、完善社会管理、增强社会创造活力,走共同富裕道路,推动社会发展与经济建设、政治建设、文化建设的协调发展,核心是通过加强制度建设和落实具体措施,保障实现社会公平正义。

二、社会基础变迁过程中的政府权能特点

社会变革对政府权能及其作用都产生了深刻影响,社会变革首先引起了政府权能社会基础的变化,进而引起政府权能内容、手段与途径的变化。由政府主导的这场社会变革带来的不仅是经济运行方式的变革,更重要的是引起了所有制结构和个人收入分配制度的深刻变化,在此基础上产生了社会结构多元和社会阶层的分化,引起了社会的全面变革。经过20多年的改革,政府权能依存的经济基础和社会基础发生了革命性变化,政府权能与其依存的社会基础之间呈现出复杂多样的耦合关系,政府权能与变化的社会基础之间存在着不同步性和不一致性,政府权能重心的转移落后于社会基础的变化且内容繁杂,政府权能的作用影响更具直接性,作用的手段与途径更具多样性。

(一)政府权能变化滞后于权能作用所依存的社会基础的变化

中国社会处于急剧转型期,社会变化迅速,尤其是政府权能依存的经济基础和社会基础的变化更是急速。从20世纪80年代中期确立市场化目标为改革的取向,到2002年党的十六大宣布中国已经初步建立社会主义市场经济体制的基本框架,用了不到20年的时间即完成了由计划经济体制向市场经济体制的转轨。从社会结构分化来看,经过20多年的改革,中国社会结构的分化程度、社会财富的集中程度以及阶层差别远远超过西方发达国家,贫富差距逐步扩大。由于社会发展的不平衡甚至在社会生活的很多方面出现了断裂,政府社会治理的难度加大。“断裂社会中的政府和领导人,必须对来自不同群体的互相矛盾而又各有其正当性的要求,有一种明智的态度,并对其进行妥善的协调。”[6](p.7)然而,政府权能的重心依然在经济领域,政府还没有完成从经济型政府到社会型政府的角色转换。政府解决社会问题的政策、措施等远远滞后于社会基础变化的需要,政府解决经济和社会问题的速效迟缓、反应缓慢。政府体系庞大、反应迟钝、行动缓慢等主观原因,使得政府权能重心转变滞后于社会基础的变化。面对贫富悬殊和社会阶层的过度分化,政府必须切实发挥社会管理的权能,切实履行社会治理者的职责,制定具体政策,采取切实可行的措施来保护不同阶层尤其是弱势群体的利益,向他们提供利益表达的机会,实现利益均衡和社会的公平公正。

(二)政府权能内容具有综合变化的时代特征

政府在不同时期面临的历史任务是不同的,政府工作的重心也随着社会主要矛盾的变化而转移,政府在不同时期的权能内容、权能重心明显不同。新中国刚刚成立时,政府的首要任务是稳定政权,建立政治制度和政治秩序,这一历史时期政府可以说是“政治政府”,完成政治任务是政府这个时期的主要权能内容。党的十一届三中全会后,党和国家的工作重心转移到经济建设上来,经济改革是政府的主要任务,经济活动成为政府最主要的权能内容,这一时期的政府可以说是“经济政府”。当非均衡经济发展战略实施到一定时期之后,经济问题和社会深层次问题都暴露出来了,政府如果再单纯依靠经济力量就无法解决复杂的社会问题,解决社会阶层利益分化、社会矛盾冲突必须依靠综合性的社会政策、健全的社会保障制度以及完善的社会服务措施,政府在这个时期必须成为“社会政府”,为社会服务、解决各种社会问题是这个时期政府的最主要权能。这个时期的政府权能内容更综合、更复杂,政府不仅要继续强调经济发展问题,而且要推进经济社会协调发展,做到物质文明、精神文明、政治文明和社会文明同步发展。

(三)政府权能作用具有直接性,权能效果明显

政府作为公共权力的行使者,必须与微观经济活动保持一定的距离,微观经济活动属于私人领域的事情,公共权力不能直接介入。目前,由于中国社会的自组织性还很弱,社会自律和社会自我控制缺少必要的组织形式和手段,尽管国家与社会有相对的界限,但是,当社会本身对解决自身问题无能为力时,还需要政府承担解决社会问题的责任。政府作为社会管理者,应该承担制定社会规则、维护社会秩序、促进社会发展的任务;政府作为社会公平者应该为社会全体公民服务。在社会转型期,不同群体的合法权益都应当受到切实的保护,政府应当为不同群体提供相同的利益表达途径和场所。在现阶段,由于社会刚从国家的襁褓中挣脱出来,市民社会刚刚发育,没有相应的社会组织来保护弱势群体的利益,因此,弱者的合法权益很难保障,政府应当切实保护他们的合法权益不受侵犯。政府权能在保护弱势群体利益、实现利益均衡、建立社会保障制度和保障体系、解决贫富差距等问题上的作用具有直接性,权能效果明显。

(四)政府权能作用的手段与途径具有多样性

政府体制、政府权能的内容决定着权能作用实现的手段与途径。在高度集权的计划经济体制下,权力和社会经济资源的高度集中为政府利用政治力量和行政强制手段实现权能目的提供了现实基础,政府完成政治任务和指令性计划主要依靠行政命令、经济计划、思想动员等手段,依赖政府体制和由政治权力延伸而成的一个个“单位”作为传达行政命令的体制与组织载体,通过具体“单位”完成政府指令性计划。在市场经济条件下,公权力与私权力的领域和界限相对清楚,政府直接控制的社会经济资源逐步减少,政府难以利用强制性权力来直接干涉私人领域的事务,市场成为资源配置的基础性手段和途径,政府意图和政策的实现无法依靠行政命令和计划,只有根据市场状况和市场规律,运用经济手段和法律手段来引导和规范市场主体的行为。因而,各种经济手段成为政府权能作用的主要手段,法律成为政府规范市场秩序和规范市场主体行为的有力保障。政府只能通过市场中介组织、行业协会和商会等,在政府与企业、政府与社会之间建立联系,形成由社会各阶层参与的利益均衡和利益表达的权能运行机制。

三、适应社会基础变化,建树政府权威

政府权能作用依存的社会基础的变化使政府与变化着的社会基础之间产生了深层的矛盾与冲突。这些矛盾与冲突具体表现为:现代化对传统政府权威和政府体系的挑战与后发现代化国家在现代化过程中离不开政府主导作用的矛盾;社会转型期政府权能基础的变化与政府合法性基础建构的矛盾;市场化改革过程中,政府行政调节机制与市场调节机制之间的矛盾。这些矛盾能否妥善解决直接影响政府权威的建树,影响政府权能作用的实现。

现代化是社会各个方面综合变迁的过程,一些社会因素在现代化过程中被直接改变了,[7](p.4)有些因素的改变直接影响历史发展的趋势。在后发现代化国家,政府是现代化的发起者和推动者,同时,现代化不仅成为政府拓宽权能空间和建树权威的动力,更是涤除不适应现代化政府权能内容的有力工具。中国的现代化首先要求对政治和社会结构做出相当幅度的调整以容纳和推进现代化的发展,核心问题是在现代化的过程中“如何改造传统的政治结构和权威形态,使其在新的基础上重新获致合法性并转换成具有现代化导向的政治核心”。[8](p.14)中国是一个后发应激型的现代化国家,在现代化进程中,国家政权起着重要作用,政府是现代化的发起者、推动者和执行者。现代化既需要原有结构中政治权威对秩序的维持能力和社会动员与组织能力以保证现代化的成功,又要确保政府权威的作用具有“现代化导向”,不至于因缺少外部约束或社会失序而使政府“回归”至集权专制。因而,政府在推进现代化的时候,应当确立政府的适当权威和合适作用,避免出现“政治变革导致传统权威的合法性危机,进而引发社会结构的解体和普遍失范”,也要避免出现“作为对这种失序状态的回应,政治结构往往向传统回归,而这又使政治结构的转型胎死腹中”。[8](p.14)同时,政府在动员物质资源和社会资源推动现代化的时候,必须向社会各个阶层和群体说明现代化的合法性,并且证明现代化将为他们带来巨大的利益,从而获得社会成员的广泛支持。

中国正在进行的社会变革使政府权能运行的社会基础不再是单一的社会权力关系结构,而是在复杂多元的社会权力关系结构上运行。政治体制和政治结构中与原来计划经济基础相适应、相一致的部分日益失去其存在的合理性和必要性,由于新政治主体的政治参与,国家权力高度控制的政治权力关系及其畸形稳定状态正逐步被打破,政府原有的合法性基础部分地消失了。正如法国学者让-马克·夸克在对中国考察之后所强调的,“中国社会下一步变化程度之深足以使我们把反思目前的政治制度及政治合法性当做当务之急”。[9](p.8)政府必须避免由于社会转型带来的合法性危机,必须在市场经济的基础上主动塑造与多元政治主体和多元权力关系相适应的新的合法性基础,为不同政治主体提供更广泛的政治参与机会,让他们进入政治系统,形成广泛的政治认同。政府应当全面审视正在实施的塑造合法性认同的具体做法,发展经济并让人们获得实惠是中国政府获得合法性认同的有力之举,“经济增长以及它对中国社会产生的深远影响是中国政权政治合法性的源泉”。[9](p.7)“用发展的办法解决发展中出现的问题”是改革开放以来中国政府塑造合法性基础富有智慧的做法,但是,毕竟有些社会问题仅仅依靠经济发展是无法解决的。政府必须走出“政绩困局”,在推进经济发展的同时,塑造政府的法治基础,树立法理型政府的权威。“从长远来看,中国政治合法性的构造还需要政治体制的改革,在政绩合法性基础上建设程序的合法性基础,从而在制度上保证中国政治的长治久安”。[10](p.92)

以市场化取向为基本内容的经济改革承载并满足着人们的物质欲望,它与利己主义的利益动机和利益追求形成正相关,“利益最大化”是市场经济活力的源头所在。中国的市场化改革是由政府主导的,政府是改革的发动者和组织者。中国市场经济的前提不是自给自足的小农经济,更不是自由的商品经济,而是高度集中的计划经济,在这种体制下,社会资源和社会财富的最大拥有者是政府,同时政府还是社会资源和社会财富的分配者和处置者。市场化取向的每一步改革都意味着政府既得利益与权利的缩减,以及社会权利和企业权利的扩大。“改革将那种(官员行政调节)一统天下打破了,硬是把市场嵌了进来,于是便出现了前所未有的不和谐。中国目前的‘社会主义市场经济’正是‘官员行政调节机制’和‘市场调节机制’这两套机制都同时发挥作用的‘双轨制’”。[11](p.263)尽管市场经济体制的框架已经初步建立,并已形成多种经济成分并存的格局,企业与个人利益刚化,党政官员一统天下的局面被打破,但是,由于受计划经济时代旧观念的影响,以及政府官员为了维护自身既得利益,在不情愿地把权力和“地盘”让给市场后又时不时地干预市场,常常出现“市场无奈”现象。政府权力寻租以及腐败现象的蔓延,与转型期公共权力与市场权力界限不清、政府超越权力界限的行为难以真正受到制约等因素有着直接关系。政府能否有效遏止腐败蔓延是能否让老百姓重新树立对政府信任的基础,“对于现任的政治机构来说,制止腐败是在转型期维护信誉最保险的办法”。[9](p.7)因此,政府承担起社会责任,解决由于市场放任而产生的社会经济不平等,缩小贫富差距,避免社会极度分化,形成稳定的社会环境,对政府建树权威和发挥权能作用具有基础性意义。

市场经济的发展产生了多元权力关系和多元权利主体,不同权利主体有不同的利益诉求,在不同主体和不同阶层成员之间出现了利益差异和利益不一致现象。从整个社会来看,利益不一致的现象表现在两个方面:一是政府利益与社会利益、民众利益的冲突;二是社会不同阶层成员之间的利益冲突。从理论上讲,政府是社会公共利益的代表,应当代表社会和全体公民正当行使权力,维护公共利益。然而,在社会转型期,政府自身利益、党政官员群体的利益往往与社会公共利益产生冲突。政府是各种社会经济政策的制定者和执行者,而且这些政策与人们的利益密切相关。政府在制定政策时,只有首先考虑社会公共利益和广大民众的利益,放弃政府及其官员的私利,制定的政策才具有公信力和完全的执行力。针对社会不同阶层成员之间的利益冲突,政府在制定社会经济政策时应当考虑公平性、公正性,应当倾听各个阶层的声音,以满足最大多数人的根本利益为出发点。政府应当从直接的经济事务中摆脱出来,把更多时间和精力放在社会治理上,提升公共治理能力,解决突出社会问题,解决各种利益冲突和矛盾。政府要充当公平利益协调者的角色,在宪政秩序的框架内,建立公民与国家利益冲突的解决机制,建立不同阶层成员之间利益冲突的解决机制,实现其利益的充分表达,最终实现政府权能资源的有效整合,实现政府与社会、政府与公民在利益和目标上的一致。




[参考文献]
[1]孙立平.转型与断裂:改革以来中国社会结构的变迁[M].北京:清华大学出版社,2004.
[2]徐勇.乡村治理与中国政治[M].北京:中国社会科学出
版社,2003.
[3]陆学艺.如何认识新型社会阶层[J].前进,2002,(5).
[4]张树义.中国社会结构变迁的法学透视[M].北京:中国政法大学出版社,2002.
[5]乔耀章.政府理论[M].苏州:苏州大学出版社,2000.
[6]孙立平.失衡:断裂社会的运作逻辑[M].北京:社会科学文献出版社,2004.
[7][美]吉尔伯特·罗兹曼主编.中国的现代化[M].陶骅等译.上海:上海人民出版社,1989.
[8][英]J.C.亚历山大.国家与市民社会[A].邓正来译.北京:中央编译出版社,1998.
[9][法]让-马克·夸克.合法性与政治[M].佟心平,王远飞译.北京:中央编译出版社,2002.
[10]毛寿龙.政治社会学[M].北京:中国社会科学出版社,2001.
[11][澳]冯崇义.市场、政府与“东亚模式”[A].王浦劬,徐湘林编.经济体制转型中的政府作用[C].北京:新华出版社,2000.
(2010-09-27 10:08:00 点击832)
关闭窗口