公共部门改革和治理是公共管理学研究的永恒主题。虽然致力于研究该主题的学者们采用的研究视角、方法和途径各有不同,但他们追求的目标却相同,就是期望构建一种理想、完美的政府治理模式。在这种模式下:政府能够持续、良性、有效地运作,不断提高自身管理社会和有效配置公共资源的能力;能够对社会公众日益分散和特殊的需求迅速作出反应,为社会和公众提供高质量、低成本的公共物品和服务,以便有效解决社会问题,避免形成潜在的执政危机。

20世纪80年代,随着公共部门管理所处政治与政策环境的变化,公共部门不得不对“某些相互关联的紧迫问题”①作出反应:以英国为代表的西方各国政府掀起了一场以追求“三E”(e-conomy, efficiency and effectivenes,即经济、效率和效益)为主旨的新公共管理浪潮。“为促进政府管理方式以及管理方法、技术与手段的创新”,各国在大规模的政府改革运动中,不断“引入市场化工具、工商管理技术和社会化手段”,逐渐形成了一种新的公共治理模式———“合约制政府”。本文将对合约制政府的理论与实践作出评述。

一、新公共管理的核心———合约制

新公共管理运动发端于英国撒切尔夫人的改革。撒切尔夫人于1979年上台担任英国首相,在她及其继任者梅杰首相执政的17年间,其所领导的保守党进行了大刀阔斧的行政改革,被称为“新公共管理”改革,英国则成为“新公共管理”运动的先驱。②同一时期,以美国、新西兰、澳大利亚、加拿大、荷兰和日本等国为主的西方各国也在本国开始了不同程度的“新公共管理”改革。在改革理念上,经济合作与发展组织(OECD)认为“在各个层级之间、在监督机构与执行机构之间、在公共或私人的各生产单位之间应当引进一种更为契约化、更具参与性、选择更为自由的关系”。③在实践中,公共部门把大量的理论和方法从私人部门移植过来,使公共选择理论、委托-代理理论、交易成本理论等主流理论与市场机制的结合,形成了“新合约主义”,并在改革中得到充分运用,取得了意想不到的成效。“在许多国家中,合约行为早已超出提供有限的商品和服务的范围,而覆盖了公共服务的所有设计和方式,政府在这些领域表现得越来越象个合同转包商”。④在政府人员雇佣及报酬支付方面,大部分国家采取了更具弹性的方式:“终身雇佣”、“永久性职业”观念被认为是过时的观念,根据短期合约雇佣人员和根据绩效合约实施奖惩的方式被普遍采用,“在防止出现任意解雇或政治性解雇的情况下,没有效率的雇员很快就会被解雇”。⑤胡德认为把所有事务都诉诸合约是新公共管理模式的一部分;戴维斯把新合约主义模式看作是新公共管理的进一步发展;欧文·休斯认为新合约主义“只不过是管理主义或新公共管理的比较极端化的表现而已”。⑥简·莱恩认为“新公共管理等同于在政府中使用‘合约主义’”。⑦笔者认为准确的说法应该是:合约制是新公共管理的核心。

随着在新公共管理运动中合约主义理论对传统的政治控制理论的替代,一种更为高超的管理和控制模式逐渐形成,即以委托代理关系为基本框架,以合约制为治理机制,以提高公共产品和服务供给效率为主要目标的合约制政府模式。简·莱恩所构建的新公共管理的基本框架体现了合约制政府模式的基本框架。

在传统公共治理过程中,政府往往同时承担着公共物品和服务的安排者、生产者和提供者多重角色,政府既要完成掌舵的任务又要完成划桨的工作。然而,随着社会和经济发展的日益复杂,政府面临着越来越多的诸如技术革命、全球范围的经济竞争、市场的日益分化等不易解决的问题,政府的“掌舵”任务日趋繁重;与此同时,公众对公共产品和服务的种类需求日益增多和细化,对公共产品和服务品质需求不断提高。但是,由于政府能力的有限性,以及交易成本的现实存在,致使政治家们陷入只能将有限的精力集中在“掌舵”任务上,而无法集中在既不容忽视又无法包揽的“划桨”工作上的困境之中。因此,政府必须建立一个有效的协调和运作机制使自身摆脱此种困境。

合约制政府模式是现代公共部门治理的最新理论范式,它能够使政府有效地摆脱“掌舵”与“划桨”所产生的职责困境。合约制政府模式引入委托—代理理论,构建了一个包含了多重委托代理关系在内的框架。在这个框架中,政府、国家和部门不是作为公共产品和服务的直接生产者和提供者出现,而是作为委托人,把公共产品和服务的供给等微观管理工作委托给代理人—执行代理机构、购买机构或管制机构来完成。执行代理机构等代理人又可以通过招标或竞标的方式把公共产品和服务的具体供给委托给企业家、公共企业或私人企业完成。在这些委托代理关系互动运行过程中,合约制作为有效的协调和运作机制,在作为主人的政府和他的代理人—作为购买者和管制者的政府行政官员之间的互动关系,以及政府代理人与经济中的公共和私人赛局参与者之间的互动关系之中起着核心作用,各级委托人和代理人通过各种形式的合约来约束双方的职责和行为结果。

二、合约与合约制政府

(一)合约的概念

合约(Contract)又称合同、契约,源于罗马法的合同概念,其英文本意是“众多人共同从事交易”的契约概念。18—19世纪,霍布斯、洛克、卢梭、孟德斯鸠等人创立了社会契约论,奠定了古典契约理论的基础,合约的内涵远远超出了交易性契约的范畴。到了现代,世界上不同的国家、不同的法律领域以及不同时期对合约的定义不同。一般的,在大陆法系国家,合约被认为是当事人之间的一种合意。如《法国民法典》第1101条规定:所谓合同实际上就是一种协议,当事人一方根据此种协议对另一方承担给予某物、从事或不从事某种行为的债务;而在英美法系国家,合约被认为是一种允诺、协议或法定债务。⑨

新公共管理中的合约与上述一般意义上的合约内涵大致相同。大部分由指导公共产品和服务提供的各种“协议”构成,但也有一些允诺性和意向性合约。一般的合约内容包括签约双方的工作目标、工作任务、应达到的工作质量和所付出的工作成本,以及双方商定的报酬等。允诺性合约则“只是陈述某种承诺,至于这些承诺是否实现,则取决于事态的进展,这种合约不需要严格地执行”。⑩意向性合约的内容更加灵活,仅表达签约双方的意图和希望,不具有具体约束力。

(二)合约的特征、性质

虽然在合约制国家中,公共部门的产生仍然是建立在公法的基础之上,行政法也仍然存在的,但是,合约所具有的基本特征却表明,政府在协调公共产品和服务配置时所运用的合约是属于私法层面上的合约。我们可以从合约的一般概念中抽象出其如下三个基本特征: (1)一种承诺或协议; (2)不违反合同的义务; (3)产品或服务的一种补偿。○11这3个特征明确了合约作为一种调整民事权利义务关系的法律行为,是属于私法范畴,而不是属于公法范畴。因此,在新公共管理中,不仅诸如委托人和代理人之间的雇佣合约,代理人和提供公共产品和服务的赛局参与者之间的合约,以及为了安排各种产品和服务的供应,委托人或代理人之间签订的合约是真正的私法合约,而且包含公法因素的绩效合约,以及“当事人之间达成的那些不属于真正私法意义上的合约”等都接近私法合约的范畴,或者“即使不属于私法范畴,但合约的所有重要特征都与私法合约类似”,以便于在具体实践和操作中,使合约能够通过普通法院的诉讼程序加以执行。总之,在新公共管理中的合约是一种真正的私法合约或者说是“作为一种代替传统的政府指挥权力管理工具”的准合约。○12

(三)合约的实现

合约制政府实践的重点是如何实现合约,即如何谈判、签订和执行合约。在现实中,由于政治家在知识上的限度以及在可用信息的限度决定了其能力在完整性上的限度,使之无法对合约中所涉及的真正复杂的问题采取完全理性的分析方法作出决策;同时,由于谈判和签订经常性合约,存在着大量的交易成本,所以,政治家无法亲自处理大量的各种形式的合约,而必需选择专业代理人代表自己谈判、签订和执行合约中的相关事务,这些专业代理人被称为首席执行官。○13因而,在合约制政府模式下,受雇于政府的专业代理人———首席执行官作为管理者和正式的“订约人”管理合约的相关事务,而政治家们只需负责监督首席执行官签订有效和可执行的合约,并作为“合约担保人”,○14在合约纠纷中承担相应的法律责任。

(四)合约制政府

在合约制政府模式下,合约制“不仅仅是民营化过程中的签约外包制,而是签约外包制和政府内部合约制的综合”。○1520世纪80年代以来,世界各国在现代公共治理过程中,大力推行民营化工具,采取合约外包等制度安排提供公共物品和服务,如美国在道路、学校和政府的办公设施等物质产品的采购通过合约的安排由私人提供,在垃圾收集、救护车服务、路灯维修和其他多样化的社会服务方面以签约外包的形式承包给私人组织来完成。但是,合约制政府模式“不仅极大地扩展了签约外包的领域,在教育、医疗卫生以及许多基础性行业等新的领域中运用这一手段,并且在国家治理中运用了内部合约制这一管理手段,也就是说,政府主要是通过竞争性的合约制度安排,来决定一项公共物品和服务是由政府体系内还是体系外的组织来提供”,○16具有很强的操作性。

三、合约制政府的理论来源

合约制政府理论是在批判反应迟钝、效率低下的传统官僚制体制的理论过程中,通过分析导致公共部门低效率的成因而逐渐形成的。1922年,马克斯·韦伯在《官僚制》一文中对官僚制进行了界定,认为官僚制至少具有以下六个特征:一是官僚权力法定;二是严格的等级制与按等级授权;三是以公文作为开展管理工作的基础;四是以行政命令维护管理的稳定;五是担任公职的官僚由上级委派;六是官僚任期终生制。○17马克斯·韦伯的官僚制理论成为传统公共行政学派理论的最基本的内容,并形成了传统公共行政的一些基本原理,在相当长的时期内占据着主流的理论地位,并在实践中创造了“韦伯式的神话”。而在这一时期内,官僚体制被认为是公共部门治理的最佳范式,官僚制组织是政府提供公共产品和服务的有效、唯一方式。

但是到20世纪四五十年代,随着西方各国由工业社会向后工业社会发展,传统公共行政学派的基本理论在实践过程中受到了普遍怀疑和挑战,官僚体制开始被人们认为是一种“过时的、僵化的和无效率的政府体制模式”○18。1948年,德怀特·沃尔多在《行政国家》一书中宣告传统公共行政学派开始衰落。之后又进一步指出:官僚制理论中的效率概念缺乏可靠的基础:“随着思维层次上升,目标的分歧变得重要,‘科学’和‘客观’就更困难,‘效率’的判断更缺乏精确性,更容易引起争论”。○19沃尔多的批评虽然推动了古典理论的瓦解,但他仅仅是对传统的公共行政理论的概念和方法提出了批评,没有提出新的替代理论。也许正因为如此,社会学、政治学和经济学领域对“韦伯神话”的挑战和对官僚制组织的批评越来越激烈,在社会学家们的眼中,官僚制组织甚至成了“形式主义和官样文章的代名词”。○20

随后,在对传统官僚制理论批评的人物中,最激烈和最有代表性的是威廉姆·A·尼斯坎南。1971年,他在《官僚制与代议制》一书中运用公共选择理论和经济学分析途径构建了尼斯坎南模型,用于分析官僚体制的效率问题。尼斯坎南假定:如果官僚组织中的成员都是自我利益的追求者,在工作中以追逐个人利益最大化为主要目的,那么,在传统的财政预算体制下,由于信息的不对称,官僚组织成员就会一味地制造社会需求以追求供给预算的最大化,使自身获得更多的准租金的机会,如扩展职能、增加雇员以及享受更优越的办公条件等,而无视社会对公共产品和服务的真实需求。最终导致的结果是:官僚机构规模的需求和供给的互动平衡,而不是社会公共产品和服务的需求和供给的互动平衡,人们所期望的“帕累托最优”根本无法实现,反而会因为官僚制组织总是倾向于过度供给(从事比实际需要多两倍的活动)而导致“配置无效率”,造成社会效率的全部损失。○21尼斯坎南模型对韦伯关于传统官僚体制的论断进行了全盘否定,它不仅仅如布莱斯和迪奥所说的:“尼斯坎南的模型的伟大意义在于,它能够考虑官僚寻求更大预算的固有习性。它确实假定,官僚企图使其预算最大化,并且使这个假定成为官僚行为理论的核心命题。”○22在理论上实现了新的突破,而且在随后而来的西方资本主义各国的“新公共管理”运动实践中被加以运用。

20世纪70年代末、80年代初,由于凯恩斯理论在市场干预作用的失败,西方资本主义各国陷入了通货膨胀和失业交织的经济“滞胀”危机,巨大的财政压力使政府产生了合法性危机。○23于是,一场以追求“三E”为主旨的“新公共管理(政府再造)”运动全面展开。公共选择理论关于官僚作为“理性经济人”行为的分析,使改革家们深信由于官僚们追求预算最大化而使政府规模和支出不断增长是造成政府财政拮据的主要原因;并且绝大多数的公共选择的论点都倾向于依赖市场机制来替代原有的官僚机制。于是倡导“小政府意识形态”,通过民营化等市场手段缩减政府规模、控制财政预算以达到节约成本、提高效率成为政府改革和治理的主要手段。根据西方各国公共管理改革“国家档案”显示:推行“新公共管理”运动的主要的10个国家中,绝大多数国家都进行了不同程度的政府裁员或机构重组。○24美国著名公共管理学者詹姆斯·W·费斯勒和唐纳德·F·凯特尔在《行政过程的政治》一书中,总结了“新公共管理”改革运动所具有的三个典型特征,就是精简、重建和不断改进。其中,精简就是缩小公共部门、减少政府机构数量。然而,缩减官僚机构规模带来的仅仅是理论上所谓的新的高效率,“而实践中,节约几乎完全独立于行政改革”。E·S·萨瓦斯甚至在探讨政府增长的原因时认为:“官僚采取预算最大化行动,并不仅仅是处于个人物质利益的动机,同样出于与公共利益相关的高尚的目的。如果一个公共官员力图提高机构效能,借助机构膨胀要容易得多,便捷得多,痛苦也少得多……。简言之,即使最大公无私的公共官员也虔诚地认为扩大预算有助于自己更好地为公共利益服务,其最终结果只能是追求预算最大化”。○25官僚们发现只要通过提高公共产品和服务的单位成本就能轻而易举地俘获“租金”,而不必承受扩大组织规模的压力。官僚组织中存在的普遍怠工现象和有意惰性更无法用尼斯坎南模型和假定来解释。

对尼斯坎南模型和假定的质疑,引发了简·莱恩对官僚制组织中“效率”概念的重新诠释。他认为,事实上“官僚制组织的供给的基本问题,不是预算的最大化或所提供的服务数量过大而导致的配置无效率,而是X—无效率(X-inefficiency)的发生”。X—效率理论是莱布斯太因在1966年发表的《一般X-效率理论与经济发展》一文中提出的。他认为公共组织的效率损失源于过高的单位成本(X—无效率)而不是尼斯坎南模型中过度供给所导致的过高配置成本。而缺乏竞争的长期合同是导致X-无效率出现的原因。由于缺乏竞争,公共组织及其雇员可以免受其他各种组织极其雇员在市场中所遭遇的压力,长期稳定的合同和轻松、富足的工作待遇使他们倾向于追求干得更少而生活得更安逸。同时,政府不仅仅为公共组织提供丰富的资源以维持其长期存续,怠工甚至成为组织赋予个人的附加福利。当怠工造成产出减少时,公共组织就会通过提高公共产品和服务的单位价格来达到组织利益的最大化。○26

20世纪末,经合组织各国的新公共管理运动实践对公共部门改革和治理理论提出了真正的挑战,并推动了公共管理范式的转变。为了提高公共组织的X-效率,在实践中,人们开始试图建立一种超越韦伯官僚制的公共组织治理机制,“确保政府变得越来越强大,而不再成为自己的雇员的牺牲品”。○27此时,在私人部门,现代契约理论成为主流经济学最前沿的研究领域,与之密切相关的交易费用经济学理论(科斯)和委托—代理理论(詹森和麦克林)等被成功地运用于现代企业管理实践中,成为解决市场制度弊端,保证经济市场高效率最佳选择。而公共部门随着政府再造运动的深入,越来越多地将私人部门的现代契约理论引入公共部门改革中,公私部门的制度界限被打破,市场和官僚制的融合成为趋势,大量的交易合约和雇佣合约被运用,于是一种全新的综合委托—代理关系理论、契约经济理论和投标/招标及合同外包理论在内的合约制政府理论在新公共管理运动中逐渐形成了。

四、新公共管理运动中的合约制实践

事实上,在西方新公共管理运动实践中,合约制政府模式所涵盖的两种主要合约类型:交易型合约(现货市场合约)和代理型合约(关系合约)已被普遍成功地加以运用。

首先,在公共物品和服务的供给中,合同外包等典型的交易合约形式被普遍运用。政府抛弃了传统的产品和服务“自给自足”模式,除了从私人部门购买所需的产品和服务外,为了消除官僚机构和公共企业要价过高行为,还在供给方面打破公共企业的垄断地位,引入竞争机制,更多地采取合同外包的形式通过招标把公共产品和服务发包出去,由参与的公共企业或是私人企业甚至其他组织进行公平竞标,胜出者获得产品和服务的生产和供给权。20世纪80年代至90年代,撒切尔夫人时期的英国行政改革运动成为西方行政改革的典范和先驱。为了加强中央集权,撒切尔夫人代表的保守党进行了强有力的地方政府改革,除在建筑、道路、垃圾收集、环卫、学校和福利等公共设施和服务的供给方面推行强制性招标外,还把强制性竞争投标延伸到白领服务、法律、财政金融、住房管理、安全和道路管理等领域,在地方政府中广泛建立一种合同文化。一些地方政府还在某些工程领域试行了志愿竞争投标。由于合约限制,中标组织在提供产品和服务过程中为了自身利益,不得不采取有效措施提高生产效率,降低成本,结果是竞争招标节约了大量的资金。例如,根据报道:南部岛区议会在垃圾收集行业实行竞争招标后,中标的BET属下的“独占清洁”每年可节约49万英镑。美国的里根政府在推行公共部门民营化改革过程中,利用合同承包把能够承包出去的公共服务全部外包出去,根据1987年对所有人口超过5000的市政和人口超过25000人的县调查表明: 99%的地方政府实施过合同外包,在全美,至少有200种服务是由承包商向政府提供的。据1997年统计数据显示,就461家州政府机构而言,平均每个机构有7. 5项服务实施了民营化,其中合同外包占民营化总数的80%。○28合同外包降低了成本、提高了效率。有关研究表明:在美国,由承包商提供的服务,成本和费用降低了35% -95%。○29

其次,短期合约替代长期合约不仅在签订交易合约中运用,并且广泛运用于签订代理关系合约(雇佣合约)。在传统的公共治理中,政府在很大程度上是依赖拥有长期合同的公共企业,采用内部生产的方式来提供产品和服务。而合约制政府模式中的合约外包制则在市场体制中的招标/投标过程中运用大量的短期交易合约,使公共企业置身于外部市场与私营企业或其他组织公平地参与获取公共产品和服务的生产权竞争。此外,在新公共管理运动中,由于“文官终生制”观念遭受强烈批评,使短期雇佣和临时雇佣成为公共部门用人的主要方式;由于政府掌舵与划浆职能的分离,使执行机构从决策部门中分离出来,走向职业化和专门化,使得短期合约在不同层面的代理关系中应用推广。最典型的一种短期代理关系合约是政府与首席执行官之间的雇佣合约,如在美国,首席执行官的雇佣合约期限通常是2-5年;另一种是政府与执行代理机构签订的短期合约,如在新西兰,所有的高级行政部门都必须在5年后重新申请自身的职能;在英国,每个执行机构与各自部长签署的“框架性文件”期限为3年。短期合约的运用使政府能够更加中立地看待赛局参与者、代理人(代理机构),并在他们之间形成现实或潜在的竞争,促使他们在相互竞争和博弈的过程中不断提高生产效率。○30

最后,绩效合约作为交易合约和代理合约的补充,激励和约束着代理人(代理机构)的行动。由于短期雇佣合约会造成代理人过于关注降低成本和提高效率而逃避责任,政府通常会以一个包含公法因素在内的绩效合约作为补充来激励代理人更加负责任地工作,包括高薪聘请首席执行官、支付高额的绩效奖金以及其它与代理人权利和义务相关的绩效合约。如在英国,雷纳的“效率小组”在题为《改善政府管理:下一步行动》的1998年度报告中指出:要解决政府管理问题,就必须通过与这些执行机构签订绩效合同使其对服务结果负责,倡导政策制定部门与服务提供机构之间要建立密切的绩效合约关系。○31在美国,政府在环境保护、公园管理及维护公共安全等部门实行以绩效合约为基础的“有序竞争”。

五、合约制政府的启示

任何事物都有其优劣,合约制政府机制作为一种全新的公共部门治理模式,相对于传统的公共部门治理模式既有强大的优势也有其劣势。优势集中体现在:一是能够降低成本,提高效率。公共选择学派所揭示的所有悖论—单位成本过高(X-无效率)、官僚机构过于庞大,都得到了减弱。二是透明性。合约的透明性“使政府对于自己所做的事情、自己所要为之支付和所要获得的东西有了更清楚的认识”。○32劣势主要是:在合约制实践过程中,所产生的信任、民主、公共意识、交易成本衡量等问题正遭受强烈抨击;签约者的理性策略和签约前后的机会主义造成的帕累托次优合同选择结果,以及在软部门中,合同制并不总是能够提高效率等问题还没有有效的解决途径。但是,在目前的市场经济体制下,政府在实现公共产品和服务的供给过程中,将不可避免地介入经济市场,而现代契约理论在经济学领域的主流地位以及在私营部门的成功实践为公共部门运用合约机制提供了可靠的理论基础和实践经验,并且合约制在不同国家的实践都显示了其优势要大于劣势。更重要的是,合约制能够避免传统的公共部门治理所遭遇的困难,为现代公共部门治理提供了一种可供选择并且能够替代传统的行政权威的途径,它不仅仅会体现公共服务的成本内容,更有助于展示他们所具有的价值,使政府能够迅速了解社会对公共产品和服务的需求,有针对性地调整供给,以达到社会资源配置的有效和平衡。同时,合约制政府模式作为一种理想的政府治理形态具有巨大的潜力,并将在今后的政府改革和治理中产生富有价值的成效。

西方各国政府在新公共管理运动过程中已经“开始注意到行政能力是一种非常重要的竞争性资源,互相借鉴改革的思路的事例正在迅速增多”○33。我国正处于改革发展的关键时期,“加强执政能力建设已成为关系中国社会主义事业兴衰成败的重大战略课题”;随着市场经济的不断成熟和加入WTO,社会要求转变政府职能,建立起一个灵活、高效、廉洁的政府○34。因此,我国在不断借鉴西方政府已有改革的先进理论和成功实践经验的基础上,针对传统官僚体制的机构臃肿、效率低下等弊端,结合我国国情逐步进行了政府改革,如政府机构改革、国有企业改革、事业单位改革等。在改革过程中,我国还对合约制的运用进行了部分尝试,如推广政府采购和工程招标办法,政府招聘年薪制高级雇员等。但是,目前我国还未真正形成一种有效的、系统的、完整的政府治理模式来提高自身的执政能力。而合约制政府理论是在西方“新公共管理”运动走向成功的实践中总结出来的,是目前现代公共部门治理的最新理论范式,对我国今后的政府改革和治理具有一定的借鉴意义。因此,只要我们结合我国国情智慧地加以运用,将会从中受益,获得成效。