发展行政研究是当代中国行政学的新视点。笔者以为,在完整架构发展行政学体系之前,我们应该先做一些基础性的工作,运用哲学的思维方法,对发展行政学的一些基本范畴作一番论证。

一、发展与行政发展

发展理论始于20世纪20年代,最初致力于从全球背景探讨经济发展和社会变迁的一般规律。“发展研究”作为一个跨学科的领域出现,去思考“发展”问题,去说明现代化进程的历史、现状和前景。这种探讨最初只限于经济学和史学界。二战以后,随着殖民体系的瓦解和民族国家的纷纷独立,为了适应二战后世界政治格局的变化及发展中国家的发展问题的需要,发展理论才逐步扩展并形成许多新的分支学科。发展研究的勃兴是20世纪60年代的现象,其特点是“它从一开始就冲破了‘纯学术’、‘纯理论’的藩篱,融理论研究、战略研究、对策研究为一体,既有浓烈的理论气息,又具有鲜明的实践特色。”[1] (P1)发展理论研究最初主要从社会价值体系和经济发展模式入手,并逐渐认识到发展与政治、行政制度的发展创新不可分离。但是,西方发展理论狭隘地认为发展主要是指非洲、亚洲、拉丁美洲、加勒比海与南太平洋各国经济、社会与政治变迁的发展。这显然带有明显的西方中心主义和意识形态的色彩。总体而言,人类对“发展”的认识,走过了从经济到社会再到人的逐步全面而又深入的过程,对发展的规定也经历了从经济化、非经济化再到人文化的演进,突出了发展的人文主义特征,突出了发展的全面、协调与可持续性。

行政发展理论是建立在发展理论基础之上的,而发展行政学发端于20世纪50年代中后期。所谓行政发展,是指行政主体(政府)在特定的环境中,通过一定的方法和途径,突破、重塑和优化原有的行政体系,不断完善行政功能,实现特定价值追求和政策目标,创造良好运行状态,达到价值和现实相统一,朝着更高一级形态发展的正向态势。

在内涵上,行政发展主要有四个方面的内容:首先,行政发展有一定的价值追求,即哲学思考和伦理考量,如效率、公平、公正等。其次,行政体系是在周围环境中不断互动并发生政策、信息和能量的交换、转换,作用与反作用于社会体系而又促进包括自身在内的整个社会体系的优化。再者,行政主体结构优化、功能改善与能力增强是相互联结、三位一体,即实现了功能、工具和价值的统一。最后,行政发展是一种向更高级形态发展的正向变化,作为现代化发展的增量,是全面、协调与可持续的发展。

发展作为人类面临的共同问题。经济学家道格拉斯·诺思曾说过:“国家的存在是经济增长的关键,然而国家又是人为的经济衰退的根源。”[2](P17)在这里,国家主要是指政府,即行政主体。由此可见,无论对于发展中国家还是发达国家而言,通过其行政的发展来增强政府自身的能力,从而促进经济与社会的全面发展是十分重要的。从这种意义上来说,行政发展早已突破了其原先局限于研究发展中国家行政管理的框架,已经成为包括发达国家在内的一个世界性课题。由此可见,行政发展显然是包括发展中国家和发达国家在内的行政主体的价值诉求和现实目标。发展行政学不仅研究发展中国家的行政发展,而且包括发达国家的行政发展,发展是世界上所有国家共同的问题。

二、行政发展与政治发展、经济发展、社会发展

发展行政学一直以来就十分关注行政发展与政治发展、经济发展、社会发展之间的关系。20世纪60年代至70年代,尽管发展中国家经济的普遍高速增长(年整体平均增长率达5·17%, 70年代达5·5% ),但其国内贫困、愚昧的扩大,城市贫民化和大部分农村居民境况的恶化等问题,使发展中国家开始怀疑发展行政学者所提出的“发展处方”的有效性。此外,西方发达国家援建的所谓的正统官僚制模式在发展中国家的移植,在亚、非、拉美等欠发达国家要么根本没有确立,或者只是一副空架子,现实中并未得到执行,反而带来腐败和官僚主义盛行等弊病。这些现实问题都要求发展行政学做出合理的解释。

“发展”往往是指人类社会以及它的某一个方面的演进过程。“发展”不是一个封闭的系统,而是一个包括行政发展、政治发展、经济发展、社会发展在内的全面发展。塞缪尔·亨廷顿认为发展应该至少包含五大目标:增长、公平、民主、稳定、自主。落后社会是贫穷的、不公平的、压制性的、粗暴的、依附于人的。发展就是从落后转变为先进的过程。[3] (P333)“发展应该被看成是复杂的多元化的:政治的、经济的、社会的、科学的、文化的……它必须具有一种综合的特点,即包括社会生活的多种表现形式,并符合根植于各国人民的历史财富和道德的文化的目的”。[4] (P29)

行政发展与政治发展是紧密结合而又有自己独特的内容。一方面,行政发展受到政治发展的制约,行政体系作为政治体系的一个子系统,是随着政治发展而发展。国家各项政治制度的改革和完善直接或间接地推动行政发展。另一方面,行政发展有相对独立性和能动性,并作为政治发展的先导[5]。由于政治体系的复杂性,政治改革与变迁涉及诸多利益,充满许多变数。而且,由于市场体系不完善,缺少相应的社会资本、信任和宽容的政治文化等,政治发展是在一种不完全条件满足的情况下进行,难免遇到很大障碍。这时,行政发展可以先行,并成为政治发展的必要先导。纵观20多年中国的政治发展基本上是依靠行政发展的战略促进。行政体系可以有效地吸收社会各种要求,形成一定的规范政治程序,推进政治社会化,促进政治发展。

经济发展理论按照经济组织、体制和实力等方面的发达程度可以把世界上的国家划分为“发达国家”、“发展中国家”或“欠发达国家”等类型。要达到发达国家程度不是不可能的,实现经济发展的途径有:引进产品、技术、工艺,开辟新市场、原料来源地和大力发展经济管理组织。经济决定政治,政治反作用于经济。行政发展是衡量社会进步的基本尺度之一,一方面,它受制于经济发展,另一方面,它又能动地影响着经济发展的进程。[6](P307)首先,经济发展需要行政主体适时、正确、有效地制定和执行公共政策,促进经济增长的同时关注经济增长的质量、财富分配、社会公平以及其他因素。而这同时就为行政发展带来了动力,要求行政体系不断优化组织结构,转变政府角色,强化市场调节、市场监管、社会管理和公共服务等基本职能,提高公共产品和公共服务的品质,健全行政管理体制,实现行政管理的科学化。其次,行政发展的价值追求,则要求在促进经济发展的过程中更好的考量效率、公平、公正等关系。政府行政体系是发展中国家“最稀缺的资源”,虽不能增加既定的物质性资源总量,但可以提供非物质性资源,并保证资源更好的配置和使用。行政发展有利于建立和加强经济发展所需的先决条件,如法律、秩序、安全、经济管理机构等,而且它能利用各种行政的、经济的、法律的手段成为推动经济发展的有力杠杆。在社会主义市场经济条件下,行政发展是经济发展的结果,行政发展反过来为下一步经济发展提供保障。二者相辅相成,相互促进,联合并进。

行政发展是人类社会发展史中的一个重要组成部分,在很大程度上可以说,人类文明史的整个时期的社会发展都是在行政发展的推动下展开的。其实,打开任何一本历史书籍,我们都可以看到两个方面的叙述:一方面是社会自身的发展,另一方面,则是行政的发展。而且更多的文字被用来描述行政与社会之间的关系,即行政是怎样推动社会的发展,以及社会的发展对行政提出了什么样的要求。[7]这也就形成了行政生态学基本原理之一:行政体系是在周围环境中不断互动并发生政策、信息和能量的交换、转换,作用与反作用于社会体系而又促进包括自身在内的整个社会体系的优化。由此可见,行政发展是在行政体系与外界环境通过作用与反作用于社会发展二者之间“不平衡———平衡———不平衡”的运动过程[8] (P9-10)。行政体系是社会体系的调控器和平衡机制。行政发展是社会发展的要求,行政发展促进社会发展,反过来,又不断为行政发展提供新的能量,使行政发展朝着一种更高级形态转变。总之,行政发展是指一国政府为促进本国政治、经济、文化等朝着有利于社会的方向发展而采用科学方法以完善行政体系,调整行政行为,提高行政效能的活动过程。它是与社会发展保持同一方向的、连续的过程。只有当行政发展随着社会发展的每一进步而前进,而且能够处在社会发展的前沿,才能更好地引领中国的社会主义现代化蓬勃向前,有力地推进社会主义“和谐社会”的构建。

三、行政发展与发展行政

发展行政学创始人里格斯(FredW Riggs)认为,发展行政学有两个主题,一是发展行政(即“发展计划的行政”,特指大规模的组织尤其是政府所使用的方法以及为达到其初始设定的发展目标而设计的政策和计划),二是行政发展(即“行政的发展”,被重点用来描述“加强行政能力”这一层含义,也就是说“行政发展”既成为执行发展计划时实现成功愿景的手段,也成为优先计划的副产品) [9]。基于此,国内对于行政发展和发展行政关系也一直存有争论,辨析主要集中在二者先后,孰因孰果的争论上。一种观点认为,行政发展主要是指这样一种以自身为诉求对象的行政现象,即政府随着社会大环境的变化而相应地调改和完善行政体制、领导制度、行政行为方式、行政管理技术等等,以适应社会发展变化的需要。而发展行政则是指一种以社会为诉求对象的行政现象,即政府在良好行政发展的基础上审时度势、主动进取、打破旧习,通过向社会和公众提供优质的公共产品即公共政策及其执行,来引导、推动、促进社会的快速、均衡、稳定、持续的发展进步。[10] (P572)另一种观点认为,发展行政强调为使整个社会的发展达到某种高级状态而实施的行为,其基调是推动社会发展,核心是积极主动的行政施为;行政发展则强调行政体系达到一种高级状态。发展行政可理解为一种动态的过程,行政发展则是这种动态过程的结果。[8] (P8-10)

我们认为,行政发展和发展行政之间的关系还可以,或者说应该这样理解:行政发展指的是政府自身的改革创新行为,发展行政则是对行政发展的途径、模式和过程等问题的理论研究,研究着眼于如何促进行政发展。这样一种关系至少可以从三个方面来理解和把握。首先,从语义学研究和学科角度来看,行政发展的英文是Administrative Develop-men,t而DevelopmentAdministration既可以译成发展行政也可译成发展行政学。说明发展行政主要可以从发展行政学的角度,从理论研究的角度来理解。其次,从学科间的相互联系来看,正如发展经济学是对经济发展的研究,发展社会学是对社会发展的研究一样,行政发展主要研究在改革过程中行政自身的发展。再者,从理论与实践的相互关系来看,行政学是一门应用性和操作性很强的学科,发展行政侧重于将行政发展的实践上升为理论,用来指导行政发展,可以促进理论在实践上的拓展与深入。如, 20世纪80年代以来蓬勃发展的“新公共管理”运动作为当代西方发展行政的实践大有从传统公共行政范式向新公共管理范式演变之势。奥斯本和盖布勒的“企业化政府”理论正是从广泛的改革实践中总结的,萨瓦斯的“民营化”与“公私伙伴关系”等大量理论都是从行政发展实践上升到理论的典范。

四、行政发展与行政改革、治理、创新

行政发展与行政改革紧密联系在一起。首先,行政改革极大地推动了行政发展。20世纪80年代以来,西方国家普遍推行行政改革,改革的共同趋势是引进私人部门的管理方法、技术以提高行政质量和工作效率,即加强行政能力。比如,英、美、澳大利亚、新西兰等国政府相继推出一系列的改革举措,包括政府民营化、企业家政府、政府服务的顾客导向以及在公共部门中引入竞争机制等,旨在加强政府的行政能力改革推动了行政发展研究的兴盛。其次,行政发展本身就包含行政改革。行政改革是由行政主体的政府自觉地改变行政组织结构,调整行政职能,改善行政行为方式,理顺行政关系,更新行政文化,增强行政功能,建立科学的行政管理体制的活动。行政发展的实现形式就是通过行政改革的初始行为设计、改革过程的正确引导来促进改革与行政发展。最后,行政发展与行政改革各有侧重,相辅相成。行政发展侧重于未来的趋向,而行政改革则重在对旧的不良体制的改变。[8] (P9-10)因此,行政改革是行政发展的手段和途径,行政发展是行政改革的目标与方向。

行政发展是不断走向“善治”的现代化过程。1989年世界银行在概括当时非洲的情形时,首次使用了“治理危机”(crisis in governance),此后“治理”一词便广泛地被用于政治发展与行政发展研究中,特别是被用来描述后殖民地和发展中国家的政治与公共行政管理状况。治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序,满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益[11] (P5)。治理意味着一系列来自政府,但又不限于府的社会公共机构和行为者;意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力,不限于政府发号施令或运用权威。因此,行政发展意味着行政行为的合法化、透明化、参与扩大化,走向“善治”,实现行政管理的现代化。

创新理论和治理理论一样都是西方国家在探讨行政发展的模式与实现途径过程中提出来的。行政发展至少需要具备两种能力,一是变革能力,二是创新能力。“创新是一个民族进步的灵魂,是一个国家兴旺发达的不竭动力,也是一个政党永葆生机的源泉。”在美国政府行政改革与发展行政的实践中,随即产生了作为一种理论形态的政府创新理论。盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》一书中,较为系统地提出了政府创新的四种模式:市场化政府、参与式政府、弹性化政府和解制型政府。政府创新,是指政府组织在变革社会中,不断适应变化和动荡的外在环境,通过形成新的结构、流程、机制和行为方式,探寻和建立较为合理的政府体制运转模式,从而确保社会资源能够得到最优化配置,确保最大程度的实现公共利益。创新是现代政府增强自身生命、能力和活力的特性、过程和方法。[12]政府通过创新,可以更快地转变政府职能、改进观念以及进行体制、机制、管理和服务方式的设计与再造,全面提高行政效能,实现行政发展。

行政发展寓改革、治理与创新于一体。行政发展是在行政改革过程中,不断推进制度变迁和政府创新,实现行政体系的优化,实现网络合作治理,向更高级状态的演变。

五、行政发展与行政现代化

行政发展与行政现代化二者紧密关联。行政发展的根本内涵体现在行政体系的权力配置结构的实质性变化,在于行政能力的广泛增强,在于行政管理架构与体制的根本性变化。行政发展,是每个国家在其现代化进程中所必然面临的重要任务。在现代社会中,行政发展主要表现为“行政体系”、“结构”的“分化”,“功能”的“专化”以及“能力”的“强化”。在发展中国家,它是“发展”的标志;在发达国家,它是“现代化”的“符号”。[13]

行政现代化是行政发展的必然趋势,即由传统行政向现代行政发展的演进。它一般包括如下三方面的特征:一是相对性,即相对历史上的、既往的行政发展状态;二是全面性,即不仅指相对于自身发展的历史,还相对于其它各种类型的行政体系同等条件下的发展历史;三是统一性,即它是统一了行政发展的政治意义和效用价值两个方面的现代化。

行政现代化内容十分丰富,从不同阶段来看,可以有不同发展模式,一般而言,行政现代化的模式主要有以下内容。其一,行政体系的优化。行政发展的目标是要建立廉洁、高效、公正、民主、法治的行政体系。因此,政府机构要进行改革、调整,适应社会主义市场经济发展的客观需要,科学地设置政府机构,分化政府职权,使政府各个机构各就其位,各司其职,促使行政体系适应外部环境变化,提高内部发展能力。其二,行政体系功能的改善。主要表现为行政体系能较好地适应行政生态环境的变化,并从中汲取能量和信息,通过促进行政决策科学化、行政执行高效化、行政法制化等方式来实现功能的改善,促进行政发展。其三,行政能力的提高。在全球化、信息社会等背景下,政府职能不断转变,管理方式和治理手段等不断革新,不断提高公共产品和公共服务的品质,政府与社会之间形成良好关系,引导和增强社会资本治理的功效,提升行政能力,建设一个廉洁、高效、开放的公共服务型政府。其四,行政管理人员的专业化和知识化。“新公共管理”理论提倡让管理者来管理,在行政现代化建设过程中,提高行政管理人员的专业化和知识化是不可或缺的。在一定程度上说,如果没有行政管理人员的知识化,也无从谈论行政现代化问题。

行政现代化是一个相对概念,行政发展则是一个绝对概念。行政发展是行政体系实现更高级形态的演变,必将成为现代化发展过程的增量。行政发展的本质是促使、推动本国的政治、经济、文化、社会不断协调、全面、可持续发展,从而加速本国现代化的进程。一言以蔽之,行政现代化是行政发展的必然,行政发展必将成为现代化发展过程的一个增量,带动政治发展、经济发展、文化发展与社会发展,促进整个国家和社会的现代化。



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