20世纪70年代后期,伴随着后工业化时代和知识经济时代的到来,理性官僚制开始受到学界的质疑与批评,产生于80年代初的新公共管理更是将矛头直指官僚制。西方学界对传统的理性官僚制进行的严厉而深刻的批判,严重动摇了资本工业化时期的核心组织原则———理性官僚制,并呈现出代替官僚制的趋势。进入21世纪以来,登哈特夫妇提出了新公共服务理论,对新公共管理的缺陷进行了揭露,将新公共管理的流行语“掌舵而非划桨”取代为新公共服务的“服务而非掌舵”。与此同时,我国的社会转型和行政改革步伐加快,学界始终对公共组织理论没有形成共识。

本文在审视官僚制的基础上,结合我国行政组织的现状与问题,试图讨论中国公共组织的理性问题:行政改革需要建立在比较完备的官僚制理性基础上,只有这样方能推进我国的行政体制改革,建立起适应我国现状的公共组织体系。

一、官僚制理性和审视官僚制

近代官僚制的出现是随着国家管理范围的扩大,政治和经济职能增强,国家为了实现对权力的有效运作与控制,出现了国家统治政治和官僚领域的社会职能分工,使得官僚成为一种职业化的趋势。韦伯的理性官僚制就是在这种趋势下的理论产物。

韦伯在对多种社会组织进行研究的基础上提出了自己关于组织现象的独特解释,发现人类社会的组织形式和管理方式大致有三种模式:一是建立在领导“超凡魅力”上的“神秘化的组织”;二是建立在世袭制、封建制基础上的“传统的组织”;三是建立在规则和程序基础上的“合理化-合法化组织”。①韦伯认为只有与合理合法权威相适应的组织形式才是“理想的官僚制”,这也是韦伯倍加推崇的组织形式,这是一种纯粹的、抽象的、标准的组织形态。[1]

在韦伯看来,“官僚制”是一种以分部-分层、集权-统一、指挥-服从等为特征的组织形态,也是现代社会实施合法统治的行政组织。理性官僚制具有合理的分工、层级节制的权力体系、依照规程办事的运作机制、形式正规的决策文书、组织管理的非人格化、适应工作需要的专业培训机构、合理合法的认识行政制度等特征。[2](P83-86)从纯技术的观点来看,“官僚制”是效率最高的组织形式,政府、军队、宗教团体以及早期的企业都采用的是这种组织形态,它是一种高度理性化的组织机构的“理想类型”,它遵循了法律的理性精神,既具有传统的职业化、等级化官僚制度所带来的命令统一、行动迅速、稳定性强和效率较高等优势;又摆脱了其重上级意志和血缘世袭所导致的主观随意性和人身依附关系等弊端,通过竞争性考试,录用具有专业知识的技术官僚进行政府管理,因而是最合理最有效的组织形式。

韦伯的理性官僚制为资本主义国家政府管理和企业管理提供了所需的高效率,满足了资本主义发展所需要的稳定、严格、精细、可靠的组织形式。然而,当资本主义社会由工业化时代进入知识经济时代和信息化时代以后,官僚制的弊病也就凸现了。由于理性官僚制是一种理想的和纯理论的组织制度,在实际操作中也有很多地方难以实现,而且理性官僚制与人性相违背,在强调理性化、制度化时却忽略了人性、自由与创造以及非正式组织的交流,这些弊端使得组织缺乏应有的弹性和应变能力。同时,官僚制采用集权、等级制的封闭结构,没有看到组织与外部的联系,导致了它的僵化、迟钝,难以适应信息化时代的要求。此外,它的终身雇佣制也使得行政组织丧失了终身激励制度,公务人员缺乏足够的工作热情和动力,导致组织的效率低下。

对理性官僚制的批判,产生了新公共管理(NPM)。新公共管理是以企业管理的理论、方法和技术,引入市场竞争机制,提高公共管理水平及公共服务质量为特征,往往被人们描述为一场追求“3E”(economy, efficiency and ef-fectiveness,即经济、效率和效益)目标的管理改革运动。[3](P2)具体地说,新公共管理主张在政府公共服务领域引入竞争机制,加大政府体制创新力度,在一定程度上改变政府垄断公共产品的局面;主张引入市场机制,强调政府的企业化管理,大力发展第三部门,以调整政府与社会关系;主张引入科学的企业管理方法和技术,减少繁文缛节,注重工作绩效,提升公务员的管理水平,提高政府效能。

西方国家在这项持续20余年的政府再造运动中,与旧的模式相比,显示出更强的现实性与生命力。然而这种模式并非是完美的,在政府改革实践中它内在的缺陷和局限性日益暴露,学者们从新公共管理模式的改革取向、理论基础、意识形态倾向以及各种改革措施等方面对其作了深刻批评。例如政府再造导致了公共性、公平、责任、价值诉求等公共管理价值的缺失,价值观偏离公共管理本来的目标追求,管理方法上盲目崇拜私营部门和市场管理技术与经验,对公共行政伦理和公共管理实践造成不利影响等。贝伦等人揭示了“企业化政府”模式的四大价值冲突与价值矛盾。[3](P41)在进入21世纪后,登哈特夫妇针对新公共管理的价值缺陷,提出了以服务、公正、责任为价值理念的“新公共服务”理论体系,对公共服务型政府的特征进行了详细描述。用新公共服务的“服务而非掌舵”取代新公共管理的流行语“掌舵而非划桨”的呼声越来越强,从而全球又掀起了一场建设“服务型政府”的改革浪潮。

从近20年来新公共管理倡导的政府改革运动来看,新公共管理的企业化政府并不能替代理性官僚制,企业化的管理方式与理性官僚制是不相矛盾的。在政府改革中,引用企业家精神,并不是完全依照企业的管理模式和组织结构,只是借鉴,并没有完全照搬。理性官僚制仍然是现在社会组织普遍的组织形态。韦伯当时设计官僚制的目的,就是为迅速发展的资本主义而服务的,具体地说就是为工业化时期的大企业、国家、军队、政党等其他社会组织而设计的。

新公共管理的目的是改革官僚制而非彻底废除官僚制。新公共管理强调人性化和灵活性管理,并没有超越官僚制的“强制性协调”模式,讲求绩效是为了追求组织的管理效果。新公共管理中的分权是为了解决理性官僚制中出现的过度集权现象,是为了合理控制官僚制,使其避免权力无限扩大化,其本质却是与韦伯的初衷相一致。理性官僚制确实存在层级过多而导致的组织臃肿、僵化,但不能因此就否定了层级管理制度。组织层级的减少并非就是对组织管理制度的取消。即使在网络时代,理性官僚制仍然是网络化组织的基础。韦伯也曾说过,“官僚制本身纯粹是一种精密仪器”,“由于它内部的彻底理性化结构,使对它的革命愈来愈不可能。”[4](P311)理性官僚制在新公共管理运动中,仍然具有顽强的生命力,而且是学界日益讨论的热点话题,并没有被新公共管理完全替代。弗雷德里克森曾直言道:“重塑政府的鼓吹者似乎坚持他们提出的改革或解决方案确实不是官僚制的或组织化的。

事实上,重塑的改革将通过授权和减少内部规则而给官僚更大的自由。新公共行政学和重塑政府都要改革坏的官僚制而代之以好的官僚制。新公共行政直面这一矛盾,而重塑政府则没有。”[5]我国学者宁骚更是一针见血地指出:“当今西方发达国家的行政改革,只不过是要消除政府行政体系的官僚制过度发展带来的弊病,而根本谈不上废除或者准备废除官僚制。”[6]因此,将企业家精神和市场机制引进政府管理,是为了解决政府组织存在的官僚主义和效率低下问题,使其具有适应和革新精神;西方国家所倡导新公共管理运动与韦伯的理性官僚制并不矛盾,理性官僚制仍然没有过时。

二、我国公共组织的理性精神缺乏问题

韦伯在讨论理性官僚制时也分析了类似中国这样一些前资本主义社会里曾经存在的类似官僚制的组织形式。韦伯认为,中国古代的官僚组织并非“理想”类型标准上的官僚组织制度,只是在形式上与后者有些类似而已。

中国古代的官僚组织管理缺乏理性的法律、资本主义文化与专门的管理技能。虽然在选拔官员方面存在科举选拔考试,但内容仅限于儒学经典而非管理的专业知识与行政技巧。此外,在组织运行方面,中国古代的行政官员缺乏必要的管理分工,行政与司法权力往往集于一人之身;具体管理过程中,极少具备正当的程序规则,官员通常根据伦理原则及主观经验进行管理。中国历代王朝颁布的大量“律”、“令”主要是贯彻统治者意志的工具,内容多限于公法尤其是刑法方面,私法功能相当薄弱,且在司法实践中往往因人废法,以权压法,从而使法律丧失了在一般意义上平等适用的普遍性。因此,建立在儒家传统基础上的古代官僚组织制度无法产生现代官僚组织的理性因素。[7](P212-213)

韦伯的论断也许与中国古代官僚制的实际有些偏差,但中国官僚制缺乏现代理性精神的论点则是有道理的。近年来学者们对我国公共组织存在的问题论述很多。我国公共组织的理性精神缺乏问题,概括起来主要有以下几个方面:

1.行政组织中严重缺乏理性传统

行政人员在工作中看重人情关系,而不能严格依据契约和规则办事。中国长达两千多年的封建王朝统治,采用了“世袭官僚体制”(patrimonial bureaucracy)和科举官僚制(KE-JU bureaucracy),在这套严密的组织机构和治理制度中,中国传统官僚体制中固有的专断独裁特征以及历代官制上的弊端,再加上盘根错节的宗法势力的影响,因而并未真正建立起理性的非人格化的政府权力和法律秩序。

2.家长制作风盛行

中国封建社会的家长制思维方式与作风依然贯穿着中国社会。在组织决策与管理的过程中,领导说了算的家长制风气盛行。一些领导者揽权独尊,利用权力压制下属、排斥异己,甚至假公济私、贪污腐化。在当代公共组织中,集中有余而民主不足,民主集中制原则没有被正确理解,行政工作者往往过于强调权力与决策的集中,却忽视了分权管理与民主参与。

3.人格化倾向严重而法治观念淡漠

在公共组织中,人治高于法治,组织中存在的裙带关系、利益关系、感情关系影响了政策制定与政策执行的公正性。我们排斥竞争的原则,赋予了行政管理者巨大的权力,造成了政府权力的人格化趋势。“弱社会、强政府”的集权式体制和“能上不能下”、“能进不能出”的干部人事制度,从制度上维护了政府权力的人格化。因此,在实际的运作中,政府权力呈现的人格化倾向成为了一种必然,这与现代官僚制的非人格化倾向是相悖的。

4.缺乏有效的权力监督体系
我国公共组织的监督体系不健全,各级组织人事任免、工作经费、干部工资等均由领导部门提供和控制。各级纪检监察和审计部门不能顺利开展工作,也就不能对行政组织进行有效监督了。

5.行政组织的效率不足,行政成本过高由于行政机构臃肿,机构设置随意性大,导致行政组织中人浮于事,行政工作中不考虑成本与收益,成本过高,资源浪费、效率低下。臃肿的组织机构带来“吃饭”财政局面;公共资源使用缺乏严格的计算与控制,效益低下,寻租频频;管理中的许多不确定因素导致选择范围的模糊和管理成本的增加。

以上问题,说明中国公共组织的理性不足、官僚体制不完善。因此,我们更不能否认官僚制理论。中国的官僚制理性精神也并非过度,这不同于西方的官僚制理性泛滥到需要用新公共管理来解构的程度。相反在中国公共组织的改革中,需要强化和完善现代官僚制的理性基础。

三、理性精神的重建与我国公共组织的改革

中国公共组织体制改革已经进入了攻坚时期,更需要连续性的政策方能持续推进各项改革,保证社会的和谐。在各项社会改革中,政府体制的改革至关重要,它能够影响并带动经济、文化、卫生、教育等多方面的改革。公共行政学者罗伯特·达尔在《公共行政学的三个问题》中曾说道:“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论,不能够立刻予以普遍化,或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合,必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。”因此,在建立中国的行政理论体系时,不能完全照抄西方的行政理论,吸收而不完全照搬,借鉴而不完全模仿。这就需要我们探索具有中国特色的公共管理体制和管理模式。

纵观公共行政学的发展历史,亦可发现每一种理论在提出和建立时都夸大了自身的优点,但却不可避免地或多或少存在着缺陷。每种行政理论能够长久地在历史上存在,并且影响持续至今,必然有其合理性和适应性;况且新理论的产生也是建立在对旧理论进行批判与继承的基础上。因此,在行政改革中,应以某种经典理论为基础,在此基础上广泛汲取其他理论的优点,在时机成熟时再进行某种理论上的创新。

依据里格斯提出的行政生态理论,可以分析出我国目前处于由农业社会向工业社会转变的过渡社会,过渡社会的行政管理具有异质性、重叠性和形式主义的特点。我们的公共组织也具有过渡社会的所有特点:1.计划经济的制度、规则与市场经济的制度、规则共存;2.组织中有了比较明确的分工,但是仍然是相互扯皮、彼此排斥,有了利益好处一块上;3.许多政策、法令不能有效实施,执行到基层组织时往往被歪曲,有些政策甚至形同虚设。中国的行政环境的复杂性决定了公共组织改革不能像某些学者所说的,简单地超越官僚制或者超越新公共管理,甚至采用以德行政的道德化建设就能建立起中国特色的社会主义公共行政体系。

从以上的分析和我国的公共管理实践不难看出,公共组织改革仍然要以理性官僚制为基础重建我国公共组织管理的理性精神。我国现阶段的政府在改革中采用了较多的新公共管理的技术与工具,比如:民营化、招标投标、合同外包、委托代理、产权交易与变更等。

进入新世纪后,民众对民主、公平、正义、服务等价值追求的欲望愈来愈强烈。因而,在公共组织改革中,需要坚持并完善理性官僚制的主体地位,使我国公共组织尽快走向规范化和法制化。具体地说,就是要倡导民主、法治、规范、效能、普遍主义的精神和工作方式,倡导实事求是的客观化工作作风,倡导非人情重契约的价值取向,倡导功绩主义的分配原则;要按照管理层次与控制幅度、权力与责任相一致的组织原则,理顺各级政府的组织关系,实现政府组织部门化和层级化的合理分工;要健全法制,依法行政,把各级行政组织及其各级人员(包括领导者)的职、责、权,以及工作内容、程序、方法,通过立法的手段确定下来,以降低行政管理中的随意性和主观性;要完善行政组织内部的各项日常工作制度,在法律的基础上进一步规范行政人员的行为。此外,还需要结合公平、正义、服务、民主、公民参与等理念,同时继承并发扬中国传统文化中的和谐、整体、团结、仁爱、忠义、诚信等价值追求和道德理念。

总之,在认真分析我国行政环境与行政实践的基础上,坚持并完善理性官僚制的主体地位,吸取西方国家的各种行政理论与行政改革经验,就能避免我们的公共组织改革走向误区,就能建立一种适应社会主义市场经济体制的、办事高效、运行协调、行为规范的公共组织体制。坚持这种改革路径,就能够完善我国的公共管理理论体系,有效促进行政实践,提高行政效率,改进政府的服务质量,推进以政府改革为主导的各项社会改革取得最终成功。

①韦伯提出理性官僚制的原形是普鲁士(德国)的专制国家官僚体系,而韦伯的理性官僚制是指一种有效率的组织形态,这一点已是学术界的共识。英国著名思想家密尔(John Stuart Mill)曾说过,行政专家所组成的政府,无法为一个国家完成自由(代议)政府所能完成的事,但是,专家政府可以达成一些自由政府独自所无法完成的事。转引自:Waldo,D.The Enterprise of Public Administration.Chandler &Sharp Publish-ers.Inc.1981.81.而关于官僚制与民主政治的关系问题,笔者将用另外的专文讨论。



参考文献:
[1]　丁煌.西方行政学说史[M].武汉:武汉大学出版社, 1999.78-82.唐兴霖.公共行政学:历史与思想[M].广州:中山大学出版社, 2000.202-213.
[2]丁煌.西方行政学说史[M].武汉:武汉大学出版社, 1999.
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[4] [美]马克斯·韦伯.经济与社会(下卷)[M].北京:商务印书馆, 1997.
[5] [美]乔治·弗雷德里克森.重塑政府运动于新公共行政学之比较[J].国家行政学院学报, 2001,(6):88-92.
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[7]唐兴霖.公共行政学:历史与思想[M].广州:中山大学出版社, 2000.
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