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执行局:政务超市的渐进发展趋向
作者:李金龙、杜倩博、陈筱敏    文章来源:  
  当前,我国政务超市已发展为燎原之势,取得了一定的成绩,也面临着诸多困惑。政务超市的未来发展趋向,是一个迫切需要思考的问题。

一、政务超市建设取得的成绩与发展中的困惑政务超市,又称“政务服务中心”、“行政审批中心”、“行政服务中心”、“行政审批服务中心”等等,各地的称呼不一。由于当前的这一性质的机构都是在一个大厅或大楼内办公,集中了大部分行政审批项目,以提供优质服务为宗旨,与商业上超市很相似,故人们形象的称之为“政务超市”。本文采用了这一统一而形象的称呼。

作为我国政府管理创新的重要举措,政务超市由个别地区试点逐渐发展到全国范围的广泛建立,形成多级互动的局面。由此,政务超市在提高行政审批的执行效率、提高政府审批服务的质量、加强对政务服务人员的监督、改善各级政府的形象、优化各地社会经济发展环境等方面取得了不少成绩,发挥了积极作用。

然而,成绩并不能掩盖矛盾。政务超市肩负着“切实推进政务服务制度改革,加快转变政府职能,提高行政工作效率,优化经济发展环境,加速对外开放和招商引资的步伐”[1]的历史使命。相对于其使命而言,政务超市并不能满足不断变化的外部环境的要求,面临着诸多困境。

1·政务超市权力过小,严重制约其发挥应有的作用。当前的政务超市并无行政审批的最终决定权,这项权力最终仍然掌握在原有的政府部门手中,政务超市只是起一个“催促办理”的作用,实质上沦为原有机关的派出机关,成了“收发室”。

2·较为弱小的政务超市与原有体制形成冲突,甚至产生倒退的倾向。场地与财政的限制,起初建立的政务大厅无法容纳所有需要进入超市的审批事项,只能将部分审批事项迁入政务超市。在进入超市的服务项目中,各职能部门的首长,试图保住自己现有的权力,甚至利用自己的权力夺回自己失去的“阵地”。政务超市在扩建办公场地、增添办公设备受到财政限制。政务超市在传统行政体制下受到某些排挤,某些情况下其服务项目甚至不增反减。

3·一把手干预力度降低,政务超市的发展主导力量薄弱。政务超市起初建立的时候涉及的利益面较窄、难度较小,党政领导比较乐于出面干预。然而,随着政务超市建设的深入,改革难度与阻力不断加大。同时,政务超市的建设是自下而上进行的,高层并不多问,某些地区搞出成绩后在全国范围内推广,因此,政务超市在建立之初尚可自如应对,但需要深入发展的今天,就非一地的领导所能为,政务超市的发展没有了“主心骨”。

4·各方的观望态度明显,政务超市面临的信任危机尚存。政务超市的工作人员面对近似临时性的办公场所、更加严格的制度、晋升的困难等一系列问题,并不十分情愿入政务超市工作。公民与企业对政务超市权力较小、审批项目不全等现状也存在不满,有些企业可能感觉直接与较为熟悉的部门领导提出审批申请更易于获批,他们中的一些人便对政务超市的作用提出质疑。更有些人对政务超市的出台就抱有不信任的态度,认为这很可能流于形式。这些对政务超市的不信任,并没有随着政务超市的发展得到解决。

5·政府职能转变尚未实现,政务超市面对职能转变的任务显得力量过于薄弱。只有使政府从传统的政府管理主义转变为服务导向,政府的角色定位于为市场和企业提供必要的信息、公共产品、良好的市场秩序,政务超市才能真正具有实现“服务”使命的行政环境。然而,“在传统的管理方式与各自利益的多重因素的作用下,转变政府职能仍然停留在一般的宣传上,而在实际运作中则难以形成上下一致的共识和必要的合力。”“政务超市未能实现政府职能从‘管制’向‘服务’的根本转变”,[2]它只是在传统的体制基础上游离出的一小部分审批事项的集合。

二、执行局:政务超市走出困境与发扬成绩必要且可行的选择

政务超市陷入种种困境之中,很难发挥出理想的作用,只有继续推进它的发展,才能使其摆脱困境的基础上发扬成绩。从政务超市发展到执行局,是实现这个目标的可行性选择。

目前的政务超市大致可以分为两类:一类是综合性的政务超市,一类是部门性的政务超市。前者的服务项目涵盖了大部分的政府职能局,其中设有各个职能局的窗口,如“某某市政务服务中心”。后者为单个部门的政务超市,其中只办理该部门的行政服务项目,如“某某局政务服务中心”。执行局建设也可以在这个基础上进行,将综合性的政务超市发展为综合性的执行局,专门负责涉及多个政府职能部门的综合性执行项目的执行工作;将部门性的政务超市发展为部门性的执行局,专门负责属于单个职能部门的执行性项目的执行工作。

(一)走向执行局的必要性:摆脱困境与发扬成绩

首先,建设执行局的努力可以摆脱当前政务超市面临的困境。(1)将政务超市的权力扩展为执行权,从根本上解决政务超市权力过小的问题。当然,这种执行权确立的过程不是一蹴而就的,是建设执行局成功之后的状态。即使在执行局建设过程中,体制性的变革会使政务超市的权力不至于被架空。(2)新体制的力量会超过旧体制的力量。当前的政务超市面临的局面是,新体制的力量在旧体制面前显得比较弱小。如果能够确立执行局的建设目标,新体制的因素会在新一轮的改革中逐渐发展,最好确立执行高效、服务优质的新体制。(3)如果建设执行局的目标得以确立,一把手会看到新的发展前途和成绩而乐于支持改革,政务超市的发展会继续得到主心骨。(4)这样,也会重新获得公民、企业以及政府工作人员对政务超市的信心,以积极的态度对待改革措施。

其次,执行局可以根本上发挥政务超市的作用。由于执行局自身的特点,以及建设执行局的过程中能够摆脱政务超市困境的可能性,执行局能够继续发挥政务超市取得的成绩,并且从根本上实现政务超市的使命。具体表现在: (1)执行局能够从根本上实现建设服务型政府的目标。政务超市的本质是服务型政府建设,其宗旨就是要为公民和企业提供方便快捷的服务。执行机构则具有更加明显的执行性和服务性。另外,执行局会集合几乎一切可以包容的服务性项目,制定详细而完备的服务标准,进行各项服务的标准化绩效考核。因此,它能够从根本上推动服务型政府的建设。(2)执行局能够从根本上提高执行的效率与质量。

政务超市的目的之一就在于以“一站式”服务提高行政审批这种重要的执行项目的效率与质量。而决策与执行分离、建立执行局的做法,目的在于:一是“可以使掌舵组织集中精力设定组织方向并赋予划桨组织自由以集中精力完成明确的使命”;[3]二是通过下放权力使执行机构富有灵活性、自主性,使其在保证政治责任的前提下提高执行的效率与质量,并且以切实到位的绩效评估保证执行效果的实现。(3)执行局能够发挥更好的制约与监督作用。政务超市通过政务公开制约和监督行政审批行为,防止审批中的腐败。决策与执行分离的组织中,执行机构“与决策机构之间可以形成有效的内在的监督机制”,“这种决策机构对法定机构的制约不排除其他监督机制的作用,相反,它的这种监督可以起到催化剂一样的作用,可以强化其他监督机制的力量。”[4](4)执行局能够从根本上推动政府职能的转变。政务超市试图改变政府职能越位、错位、缺位的现状,是推动行政审批改革以转变政府职能的产物。而建设执行局,进而推进决策与执行分离,试图通过政府的服务提供职能下移、外移,将政府职能转变推向更深层次发展,是建设掌舵型政府的重要举措。(5)执行局能够更好地优化经济环境。由于执行局的以上优点,它能够以最为快捷、优质的服务方便企业办事,满足企业对政府提出的各项要求,从而它能够从根本上优化经济环境,根本上成为适合并促进市场经济发展的政府管理体制。

(二)可行性:政务超市为执行局建设创造的文化条件

我国政务超市建设与西方执行局建设相似的创建过程。英国职能分离的成功得益于从原有部门中抽离执行性职能组建执行机构的过程。我国政务超市的建立,是从原职能部门中选择那些与公民与企业密切相关的行政审批和其他服务项目,单独成立“超市窗口”,并组建政务超市。正是在这种相似的创建过程中,政务超市的建设就为执行局的建设创造出来诸多文化条件,有利于分步骤地建成执行局,实现决策与执行分离的政府管理结构。

当前,我国通过一段时期的政务超市建设实践,已为执行局的建设创造了必不可少的文化条件。(1)政务超市将“提供优质服务”确立为宗旨,使政府工作人员树立了服务观念,初步淡化了公民将政府视作管理性与统治性组织的观念,刺激了公民和企业对政府服务高质量的需求心理。(2)政务超市一般都确立了绩效评估制度,确立了政务超市工作人员的绩效意识,形成以绩效衡量工作成果的行政文化。(3)政务超市快捷便利的“一站式”服务深得人心,树立了政府工作人员的效率意识,并为其他服务项目的程序简化提供了经验。(4)政务超市行政审批的执行,使得人们客观上认识到了行政权力下放的必要性,有助于一线的工作人员获得更大自主性。(5)透明化、现代化的管理,如指纹签到、闭路电视监测、办公自动化等,增强了办公人员的纪律意识。(6)政务超市作为政府管理创新的成果在全国范围内的推广,鼓舞了政府创新精神,有利于形成创新型的行政文化。(7)政务超市为创造良好的投资环境起到了积极作用,使人们切实感受到了良好的政府运做模式对经济发展的促进作用。(8)政务超市本质上是将行政审批的执行任务从原有部门中分离出来。它收到了一系列的良好效果,使人们切身体会到了将某些执行性、服务性的任务从原有结构中分离出来、提高其效率与质量的“甜头”,增强了人们将更多的执行性与服务性项目纳入政务超市的愿望,这也使人们更加容易接受成立执行局的改革策略。总之,这些都在组织的基本信念、价值观体系、基本行为规范、全体成员的态度体系、传统的社会文化等方面,为决策与执行分离的政府结构改革创造了一定的外部环境,政务超市也因此具有了执行机构的基因。

三、渐进性:从政务超市向执行局发展的三个阶段

尽管当前政务超市为执行局建设的努力创造了一定的基础性条件,但我们不能马上建立执行局,仍然需要进一步创造执行局所应具备的各种条件。从政务超市向执行局的发展,必须是分阶段进行的,只有渐进的改革战略才能稳步推进政务超市的发展。我们可以大致将其划分为三个阶段,

(一)初创阶段

这一阶段的主要特点为:一是初步奠定了政务超市的基本格局,形成了综合性政务超市与部门性政务超市并存的局面。二是将部分行政审批、收费项目划归了政务超市,原职能部门享有审批的最终决定权,政务超市规模小、权力小。三是建立了考核制度、考勤制度等各项政务超市发展的制度雏形。四是服务方式实现了较大程度的转变,使人们初步树立了服务观念,提高了行政效率。五是归附于“行政公开”的大旗之下,公开办事流程、服务内容、申报材料、承诺时限、收费标准等。当前,政务超市的初始阶段基本上已经在全国推广。

(二)过渡阶段

当前,我国的政务超市基本上正在这个阶段上徘徊不前,因而这是由政务超市向执行局过渡的关键阶段。该阶段的基本特点为:一是在审批项目上,应当将所有应当进入政务超市的审批项目纳入政务超市,同时要积极拓宽服务范围,增加服务项目。二是这些项目中,需要多个部门相互协调才能完成的项目,应当进入综合性的政务超市,那些只需要单个部门便可执行的服务或审批项目,应当进入部门性的政务超市。三是政务超市的规模逐步扩大,突破了“一厅”的局限,原有部门的工作人员随项目的转移而大量迁入政务超市。四是原有部门由于人员与服务项目的大量转移,需要在不触动现有部门结构框架的前提下调整某些机构布局。五是政务超市的各项管理制度更加完备,绩效管理深入开展。六是各种配套改革的同时需要强调的是,这一阶段任务的完成应是逐步推进的,政务超市项目的增加也应视需要逐步展开。由于该阶段处于关键时期,它能否取得进展,直接关系到能否实现建设执行局的目标。因此,在这一阶段,我们应着力解决好五个问题:

1·政务超市审批权力不宜急于扩大。第二阶段政务超市的发展,主要不是赋予其权力,而是增加它的服务项目。政务超市的审批权力和项目之间存在着矛盾,不能同属于政务超市。主要原因有以下几点:首先,当前扩大政务超市的权力,必然招致原有部门领导的强烈抵制,同时会阻止其它项目进入政务超市。其次,当前我国政府绩效管理经验不足、行政监督力量薄弱,盲目地将权力下放到政务超市,很可能导致政策执行的政治责任丧失。最后,从权力结构来看,当前的审批、服务性项目背后的利益颇丰,政务超市又集中了几乎所有部门的某些审批项目,如果盲目进行权力下放,会使政务超市的权力过分庞大。

2·进入政务超市的项目选择应综合考虑。对服务性项目是否进入政务超市,应当考虑如下问题:第一,该服务与执行项目是否可以和政策制定分离开来,能够分离的才具备进入政务超市的条件。第二,原单位主管领导是否需要介入这项执行或服务的日常工作中来,如果必须介入,则不宜进入政务超市。第三,这一服务是否与公民和企业密切相关,进入政务超市后,其服务质量是否明显改观。只有以上条件具备,才能将这项执行或服务纳入政务超市。否则,盲目扩大项目范围,或者放过应当进入政务超市的项目,都会招致不必要的麻烦。另外,在项目选择的过程中,一些政府部门的领导抵制改革,采取“存肥去瘦”的方法,将那些得利较少的服务与执行项目移交到政务超市,而将得利较多的项目紧紧的握在自己手中。这种做法会严重阻碍政务超市的发展,必须避免。

3·应合理解决政务超市的办公场地问题。建设政务超市场地、“一厅式”的政务超市,很容易成为一种形象工程,更甚者可能使政务超市陷入财政危机而不能自拔,会使政务超市节约的行政成本不足以支付政务超市大厅的建设。政务超市的建立虽然增加了一个单位,但是并没有增加政府的规模,它是一种结构的变动。因此,不须在现有的办公场所之外另行开辟空间。应当减少原有职能部门的办公场地,腾出适当的办公大楼归政务超市所有。

4·应积极稳妥地推进与组建执行机构相适应的各种配套改革。西方国家组建执行机构的改革措施,得益于他们所具备的一些体制和环境的条件,如,较为完善的决策咨询系统和信息系统,行政监督的力度较大,政府与公民具有服务意识,市场经济体制完备等等。这就需要当前阶段实施各项配套改革,创造政务超市无法创造或无法单独创造的条件。这些配套改革主要包括以下制度:一是决策咨询制度。因为决策与执行的分离中,建设执行局的另一方面就是提高决策质量。二是健全政府部门间的联席会议制度,提高行政决策和执行效率。三是强化政府行政监督机制,为建立完善的执行局监督机制创造条件。四是绩效评估制度,是保证执行机构与扩大了的政务超市履行其政治责任的主要手段。

5·避免改革“一刀切”。“单一模式改革只能是一种纲领性的东西,如果要付诸实施,必须与公共事务的性质以及各个部(部门)的实际情况相结合,充分考虑到各个部(部门)以及各类公共事务的多样性问题。”[5]政务超市向执行局的发展过程中,也应当尽量避免“一刀切”的倾向。

(三)执行局阶段

政务超市发展的终极目标应当是发展成为执行局,实现决策与执行分离的政府管理结构。它的主要目标就是: (1)由原来的综合性政务超市发展为综合性的执行局,各职能部门的政务超市发展为部门性的执行局。(2)原有政府部门首长主要通过绩效管理监督执行局履行政治责任,确保执行质量与要求的实现。(3)综合性执行局内成立执行机构联席委员会,对需要多个机构联合办理的事项进行协调。(4)这种执行性机构中的工作人员可以保留公务员资格,但要采用企业式的人力资源管理方法。将来的执行局建设不必过于强调其削减政府规模的作用,因为我国行政改革的动因最主要来自于转变政府职能、培育市场、创造良好的投资环境、推动经济发展,而非缩减政府开支。(5)完善行政监督制度,对执行机构实施依法监督。(6)执行局拥有大多数审批服务,执行、执法等项目和执行职能,与原职能部门形成“决策———执行”关系。(7)原职能局以决策职能为主,其机构发生彻底变化。



[参考文献]
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(2010-10-08 09:47:00 点击684)
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