随着市场经济的发展，政府在各地经济和社会发展中的作用也越来越重要。政府不仅没有被市场的大潮淹没，反而越来越成为人们关注的中心。在全球化背景下和改革开放的历史进程中，我国地方政府的角色和职能发生了许多变化。对此，不仅需要清醒的现实体认，更要有深刻的理性反思。

一、地方政府竞争的缘起与态势

在一个主权国家范围内，地方政府往往要发挥双重作用———执行中央政府颁布的政策法规和自主处理本行政区域内的公共事务。可以说，同级地方政府之间利益的一致性是它们合作的前提，也是上级政府效力得以发挥和权威得以维系的基础；同级地方政府之间利益的差异性则在事实上促成了它们之间的竞争。我国改革开放之后，在各地区经济社会发展的竞争中，地方政府扮演着引人注目的角色。中央向地方和政府向企业两个层次的放权让利改革，使地方政府的经济权力不断扩张，从而使它们由中央集权体制下单纯的中央政府的派出机构和代理机构转变成为相对独立的行为主体。加之当地民众对经济发展和生活改善的迫切要求，固有的以经济指标来考察干部政绩的管理体制的影响，共同促成了在地方政府积极推动本地方经济和社会发展的过程中，地方政府之间激烈的经济竞争。地方间对人才、资金、资源和市场的激烈竞争，成为中国改革进程中一种主要的社会现象和主导地方政府行为的一种基本的社会要素。沿海地区的先行发展拉大了与内地的差距，这种差距又反过来激发了内地政府发展经济的热情和竞争精神。为了争夺经济发展所急需的人才、资金、技术和资源，保护本地工商企业的利益，省与省、市与市、县与县之间展开了激烈的市场竞争。

随着经济全球化时代的到来，各国之间在经济发展方面的相互依赖性日益提高，国家间的经济竞争也随之进入了空前激烈的阶段。从形式上看，经济全球化所带来的是各国企业之间的竞争，而实质上经济全球化也直接导致政府间的竞争，这一点从现实的角度看非常明显。对政府而言，全球化的最大含义是使每一个国家的政府都成为全球市场中的一个“企业”，面临竞争的考验。当然，它是个超级性的企业，但是在国际社会中、在国际市场上它开始有了“面对面”的竞争对手。各国政府也在一定意义上成为“竞争政府”（Competitive Governments）。由此，我们认为，所谓“竞争政府”是针对处于平等地位的政府主体（国与国、省与省、地区与地区）而言的，是指这些政府为了获得各种宝贵的资源、政治影响力和控制权，处在互相争取和竞争的状态。政府的竞争大体上是在国际和国内两个层次上展开的：一是世界上各个国家、各个地区间政府的竞争；二是一个国家内部同级地方政府相互之间的竞争。在本文中，我们着重考察第二个层次，这是政府竞争的最基本层次。

我国自2001年12月11日正式加入世界贸易组织，从而在更大范围和更深程度上参与了经济全球化。作为WTO的一员，中国市场将同时对外部竞争和内部竞争开放，这就把各级地方政府推向了国际竞争的舞台，使各地方将不得不在相同的起跑线上，在没有保护壁垒的情况下竞争。总之，经济全球化使得两个层次的竞争正呈现出逐渐趋同的发展态势。[1]一个典型的例子是随着进出口经营权从中央到地方的下放，一个地方的对外贸易与一个国家的对外贸易已经没有什么差别了。地方政府之间由单纯的国内竞争演变为国际国内的全方位竞争，此为政府竞争的发展态势之一。

在我国市场经济发展初期，地方政府竞争主要是围绕“经济增长”展开的，体现为人才、产业和资本的竞争。待经济发展至一定阶段以后，政府竞争的范围逐渐拓展为“综合发展”，体现在产业环境、自然环境、社会和人文环境的综合比较方面。经济较为发达地区的政府已经认识到，致力于改善和创造一个优良的自然、社会和产业环境，要比仅仅提供优惠政策更有利于提高本地区的竞争力，是一种更为艰巨但也更为长远的竞争策略。这种发展趋势表明，人们对政府竞争内容的认识和对政府竞争力的理解在不断深化。对政府竞争力较早的理解是“一个区域为其自身发展在其从属的大区域中进行资源优化配置的能力。更通俗一点说，它是一个区域为其自身的经济发展对大区域中资源的吸引力和市场的争夺力”[2]。其后，人们越来越认识到，政府竞争力应该表现在更高、更广、更全面的层次上，不仅指狭义的生产要素吸引能力，还包括多种经济与非经济因素，如公共建设、行政效率、生活品质等。一个地区中某一产业的生产力可能高，但如果治安不良、投资障碍重重，就会使该地区的竞争力降低。对于政府竞争与企业竞争之间的区别，人们的认识也越来越明确：如果说企业与企业之间的竞争，主要是产品和服务之间的竞争，那么，政府与政府之间的竞争，则主要是制度的竞争。哪一个国家的政府能够提供更好的投资环境、更清晰的法律环境，更符合市场需要的政策，它就能更好地生存和发展。有学者把政府竞争的内容概括为四个方面：

公共服务质量与投资环境竞争、依法行政能力与法律制度竞争、政府管理质量与政府工作效率的竞争、政府治理能力与经济管理水平的竞争。[3]各地方政府之间从单一的经济发展要素竞争发展为综合竞争，从有形的资金、人才和资源的竞争发展为无形的制度、服务和管理水平的竞争，此为政府竞争发展的态势之二。

从上世纪80年代初到90年代中期，各地方政府间的竞争模式是一种封闭的、追求自我服务的诸侯割据式大战。行政区划的空间限制成为商品、生产要素资源流动的藩篱。在90年代中后期，随着国内市场体系的发育完善，国内经济一体化及国际经济一体化趋势增强，各级政府为吸引流动的人力、物力资源，演绎着激烈的人才争夺大战、招商引资大战、环境建设大战。以各地区之间的资本竞争为例，20世纪90年代以前，国有银行及其分支机构与政府之间具有一定程度的服从关系，外来投资少的地方政府热衷于用指令或协商的办法从银行获得尽可能多的贷款，以此为地方发展补充资金。但这种贷款给各大银行带来了大量呆账、坏账，增大了金融风险。1999年，中央政府禁止了这种行为。

为此，地方政府开始将精力主要集中于鼓励本地区企业投资和争取外来投资上面。外商投资是竞争的首选对象，其次是境内外投资和证券市场融资。地方政府之间竞争外来投资的政策手段在初期主要是承诺给投资者以税费优惠、地价优惠和其他特殊待遇。随着竞争向纵深发展，领先地区逐渐开始将竞争引向创造良好的投资环境、提供有效的法制保障、给外商以国民待遇、向投资者提供高效政府服务等方面。竞争内容不断深化，带来了竞争方式的变革，从不规范竞争向规范竞争发展，从短期竞争向长期竞争发展，从恶性竞争向良性竞争（竞合）发展，此为地方政府竞争发展的态势之三。

二、竞争政府：经济发展中的一柄双刃剑

对“竞争政府”在经济发展中的作用如何评价，是一个至关重要的问题，它直接关系到我们如何来定位政府的角色和职能。国际经验证明，竞争既是提高服务水平和服务质量的最有效的动力，也是提高政府在竞争市场中地位的内在动力。立法机关可以命令政府改进，政府领导人可以敦促政府改进，杰出的部门首长可以促使政府改进。但是，只有竞争才能促使所有的政府改进，因为只有在争夺“顾客”中，才能使政府切实感受到外在的要求并产生要求变革的真正压力；只有竞争才能迫使政府官员和工作人员不断做出满足公众需要所必需的艰巨变革。但在我国，各级地方政府作为利益主体参与竞争，是我国特殊国情背景下渐进式经济改革的产物。与全球化背景下以国家为主体的“竞争政府”和法治约束下的地方政府竞争不可同日而语。

一方面，竞争政府在我国建设社会主义市场经济体制和实现现代化的过程中发挥了积极的作用，这体现在如下几个方面：首先，在我国从计划经济向市场经济转轨的特殊历史时期，各级地方政府代表辖区集体的经济利益直接参与竞争，成为地方经济增长的重要推动力量。地方政府运用所掌握的多种手段，调动资源，发展经济，保证了我国在十几年间始终保持着GDP的高速增长和社会稳定，大幅度地提高了人民群众的生活水平。其次，各地地方政府间的竞争也是制度变迁的一个重要因素。一个良好的体制从某种意义上讲是竞争出来的，这一点从中国改革开放的20多年的发展经验中已经得到了证实，而且将会在加入WTO后有重大表现。新制度经济学认为，政府竞争能够导致国家对产权的主动保护，从而形成明确的产权结构。在政府面临着其他国家或其他地区政府竞争的强大压力时，国家间或地区间为吸引资本、人才与技术之间的竞争，必然导致政府主动保护财产权利，主动克服政府干预产权的冲动。政府竞争促使一个国家和政府形成保护产权的各种法律制度和政府制度，从而有效地促进长期经济增长。最后，政府竞争也有利于政府转变管理模式，改变行政指令式和特殊优惠式的管理方式，为增强公共权力合法性提供了保障。在经济权力下放和市场化的过程中，地方政府的合法性基础发生了相应变化。地方政府逐渐转向通过发展地方经济来为本地居民提供广泛的社会福利，以此获得他们的支持和认可。地方政府的合法性基础发生了变化，形成了所谓“政绩型合法性”（performance legitimacy）。地方官员获取政绩的动机与百姓对经济增长的要求在政府竞争中达成了一致，使得政府与当地群众的关系极大改善。同时，竞争增加了对政府的压力，使政府的执政方式更加透明，也使政府在为公众提供服务时效率更高。

另一方面，各级地方政府作为辖区经济利益的代表直接参与竞争，虽然对于确保经济转型平稳推进起了不可替代的作用，但地方政府对辖区本位经济利益以及部门利益的片面追求，加之根深蒂固的计划经济思维和行政垄断意识影响，又往往在现实中包含着大量取代或妨碍市场的行为，严重阻碍了经济市场化的进程。具体表现为：一是频繁招商引资的行为。争上新项目是地方获取经济利益的重要途径，各级政府几乎全力调动一切要素争项目、争贷款。二是直接干预企业的行为。地方政府是地方公有经济的直接主管，地方政府的可支配财力很大程度上取决于本地区企业的收入。这种休戚相关的利益关系促使地方政府运用手中权力保护本地企业，帮助本地企业与地区外企业竞争。三是大量的前置审批行为。主要表现为部门垄断或行业垄断，以政府文件形式或其他合法渠道排斥和阻挠公平竞争，造成服务质量低下，交易成本提高。四是地方保护主义行为。一些地方政府不惜采取不规范的竞争手段，以损害相邻地区经济发展的方式取得本地暂时的眼前利益，或者排斥外地优质商品在本地销售；或者严格限制本地原材料外流；或者让本地法院对一些企业实行挂牌保护；甚至纵容本地不法厂商生产假冒伪劣产品、走私贩私，最终将竞争变成具有破坏性的行为。五是急功近利的短期行为。主要表现是一些地方政府赶时髦，不顾本地实际盲目开发，建设低水平重复的开发区，或者大量投资发展见效快的中小企业和加工工业，忽视规模经济和基础产业的发展以及产业结构的转变。

把“以经济建设为中心”片面理解为“政府主导经济建设”，希望依靠政府这双“看得见的脚”去弥补和纠正市场这双“看不见的手”，这必然导致大量政府直接参与企业竞争，干预经济活动的行为，造成政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系扭曲。特别是地方政府的市场培育和市场替代行为，并不是在完全市场化的取向上行使的，其行为的偏差和负面影响就更为突出，这种不规范行为带来了一系列负面影响：（1）政府的不规范干预行为延缓了市场主体的成熟。如：地方政府的行政保护伞销蚀了企业通过自身改革和发展以适应市场竞争的动力，使企业难以形成强大竞争力；用行政手段搞“拉郎配”，组建企业集团，限制了企业的自主经营行为；动员银行向缺乏还贷能力的企业贷款，造成企业对政府的严重依赖心理。（2）政府直接干预经济与社会活动，对经济社会活动进行过多、过细、过滥和过度的管制，必然导致市场运行机制不畅，难以形成公平竞争的市场环境。在经济管理中，我国政府计划经济的思维方式还没有完全转变过来，对市场解决经济问题能力的信心仍然不足，因此总是有人动辄要利用政府的权威来纠正市场的“盲目性”。（3）政府领导人干预银行经营活动，直接干预贷款，造成银行信用危机，累积金融风险。（4）政府掌握过多的经济管理权和资源分配权必然导致寻租和腐败行为的发生。在我国市场化改革过程中，各个经济部门成为具有相对独立利益的主体，于是，有些人利用自身的指挥部门经济的行政权力和资源主动“设租”，有些人利用部门管理权力实行各种摊派，这种腐败现象进一步恶化了正在形成中的市场交易关系。（5）各地方政府为追求短期效益纷纷建设小而全的封闭体系，造成地区产业结构趋同的现象，在全国范围内造成了重复建设和重复投资。这不仅是国家资源和资金的巨大损失，也削弱了地区经济的互补性，限制了地区间的贸易往来，从而加剧了地区间的矛盾和冲突。（6）由于中央与地方政府的传统政治运行模式发生了变化，导致中央政府的宏观调控能力下降，宏观调控政策难以落实，调控目标难以实现，市场发育的宏观环境恶化。地方政府为了保护和扩展本地方的利益，在越来越多的政策领域与中央讨价还价，使传统的公共政策制定模式发生了基本的变化。“上有政策，下有对策”成为地方政府对待中央的一种典型态度。

正如新制度经济学在对经济发展史的研究中所发现的，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”[4]。我国改革开放以来的地方政府正是这样一种矛盾的复合体，是经济发展中的一柄双刃剑。它们既在一定程度上推动了经济发展和市场发育，同时又为市场的进一步发展和成熟设置了诸多障碍。为此，各级政府必须进一步明确市场经济条件下的政府角色定位，才能逐渐实现从消极保护向积极开放、从短期行为向长期行为、从不规范竞争向规范竞争的转变。当然，这一转变过程是一个艰难的“阵痛”时期，但长痛不如短痛，只有那些更早明确改革方向的政府，才能不断切实增强本地竞争实力，才能在激烈的“政府竞争”中占得先机。

三、加强制度创新提高核心竞争力

历史经验已经表明，政府是否应该参与竞争并不是问题的关键，关键的问题是政府应该如何面对竞争、促进竞争和引入竞争。政府部门对于促进经济发展到底有什么独特的优势？政府如何能够以最小的成本利用其自身优势并发挥其效能？经济活动的最终目的是为了使社会成员的福利得以提高，而政府参与或不参与经济活动都只是实现目的的手段。当政府某种程度的参与和介入有助于增进社会福利，政府就应以这样的程度参与；当另外的参与程度更有助于福利的提高，政府就应以那样的程度参与和介入。当代新制度经济学和产权经济学理论认为，国家是一种在某个特定地区内对合法使用强制手段具有垄断权的制度安排，它不仅能凭借其强制力和权威以更低的成本在全社会确立和保护所有权，而且能够作为第三种当事人，通过建立非人格化的立法和执行机构来降低产权界定和转让中的交易费用，因此，其主要功能是提供法律和秩序。

一个特定区域经济的发展并不是生产要素的简单叠加，土地、劳动力和资本、技术这些要素，只有在适宜的制度条件下才能最大限度地发挥功能。国家只有通过提供法律和制度以保护产权才能最大限度地降低经济运行中的交易费用，从而保证持续的经济增长。这对于发展中国家颇有启示作用。因为在发展中国家中，许多制度规范都是由上至下强制决定的，如垄断、特许权制度、许可证制度、计划分配制度等，都是限制人们行动自由的。政府的管制常常阻碍了市场的发展，所以在社会转型时期，政府政策的首要任务是清除既有的制度障碍，为更为公平、充分的市场竞争创造条件。

在我国，尽管在改革开放前期，各级地方政府在经济和社会发展中发挥了“主导性”作用，但并不意味着这种管理职能和治理方式是恰当的，是符合时代发展要求的。尤其是在实施世界贸易通行规则和国家统一政策的环境下，政府更要改变传统的竞争性角色和竞争方式。当然，政府在促进当地企业参与国内外市场竞争方面依然可以有所作为，但这种作为是通过地方政府的政策导向和制度创新去影响市场而实现，而不是通过政府直接介入企业之间的竞争实现的。在社会转型时期，主要的社会矛盾是落后的生产力水平与人们日益增长的物质文化需求之间的矛盾，要真正解决这一矛盾，必须通过制度创新来减少交易成本，减少个人收益与社会效益之间的差异，激励个人和组织从事生产性活动，最终导致经济增长。从一定意义上说，制度的创新也就是要建立一种合理的、有利于社会稳定和经济持续发展的社会择优机制，通过更有利于社会公平的重大改革来促进经济的迅速增长。历史经验证明，这种择优机制体现在三个方面：平等的竞争机会、竞争规则得到公平执行、通过国民收入再分配使收入差距保持在一定限度。因此，为了继续发育和完善市场经济，政府应以维护市场公平为中心，以保护产权为中心，以制度建设为中心。这就是未来一段时期政府的基本职能。

首先，政府必须切实维护公民权利，创造平等的竞争机会。这包括两个方面的内容：一是在政治领域，必须始终坚持公平（无差别）对待的原则，保证每个公民都享有平等自由的政治权利。二是在社会经济领域，要实现市场交换面前的人格和权利的平等。每个经济主体都应具有独立的自由的决定权和参与竞争权，任何人不得强行干涉或侵犯，不得以出身、背景、民族、能力、性别等方面的差异来剥夺其参与市场自由交换的平等权利。交易者可以自由地进入或退出市场，他们在人格和权利上是完全平等的。这种自由进入的平等权利正是市场经济带来效率的基本原因之一，它最大限度地调动了每个人的积极性，使有关身份、地位、荣誉、血缘、宗法和人身依附关系等传统的非市场标准全部瓦解。今后必须要立足于权利的平等保护，放松市场准入限制，拓展市场机制的作用空间。一是缩减各级政府的审批权限，清理不合理和过时的审批事项。二是要进一步推进政企分开，让国有资本逐渐退出竞争性行业，以利于实现充分竞争；对于涉及国家安全的行业，自然垄断行业、提供重要公共产品和服务的行业，在保证国有经济控制力的前提下，也应尽可能引入竞争机制，并加强监督和检查，以限制其垄断地位和市场权力。三是逐渐取消对不同所有制企业的各种倾斜性和歧视性政策，放松对非国有企业的市场准入限制。四是改革现行城乡二元的户籍管理制度，取消对农民工的就业歧视政策。五是积极培育非官方的民间协会、商会等社团组织，大力发展社会中介组织，提高社会自组织能力，为实现公共管理主体的多元化夯实基础。

其次，政府要创造公平的竞争环境，维护竞争规则。所谓公平的竞争环境，不仅体现在政府与市场的关系方面，更重要的是政府间关系方面。从政府与市场的关系来看，市场经济离不开法制的规范和保障，公民的权利要靠法律来保障，市场的公平交易规则要靠法律来确定，市场的管理活动要求制度化和法律化，违反公平竞争规则的社会现象要靠法律去消除。简而言之，“市场经济就是法制经济”。但在现实中，无论是沿海与内地的经济发展水平差距，城市居民与农村居民的收入差别，还是不同行业或不同部门之间收入水平的差距都不完全是公平竞争的体现。事实上，巨大的贫富差距在很大程度上是由于不公平的竞争造成的。如果不能坚持从有利于公平竞争的角度出发制定和实施公共政策，现有的贫富差距就不会逐渐缩小，共同富裕就无法实现。我国已经确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，当务之急是要从依法行政入手，切实放松对企业和市场的不当管制，以营造一个公平竞争的市场环境。从政府间关系来看，目前我国地方政府行为可以在竞争层面上大致分为三类：一是进取型地方政府，主要特征是依靠制度创新和技术创新，通过地方软环境建设来吸引资源；二是保护型地方政府，虽有创新但程度有限，常常要依靠政府保护来创造当地企业的产品市场；三是掠夺型地方政府，只追求本位利益，通过行政性收费掠夺当地企业和居民剩余。[5]构建地方政府良性竞争秩序的关键是要避免赶超型思维的局限，立足当地实际，通过制度创新来提高地区间的分工和专业化水平，通过增强地方的经济竞争力来进一步规范政府行为，从而不断拆除地方政府之间的贸易壁垒，减少地区间的交易成本。一句话，只有在良性竞争的基础上才能真正实现各地区之间的平衡发展。

再次，政府必须调整经济发展战略，制定适宜的社会政策，调节竞争结果。在世界范围内，不仅存在“先增长，后分配”的例子，也不乏经济增长与收入分配同步的事例。例如，较早进入发达国家的瑞典，稍后进入发达国家行列的亚洲四小龙，都可以被看作是这种“边增长，边分配”模式的典范。这就提示我们应协调经济与社会政策：一方面承认市场在财富公平分配中无可替代的基础性作用，另一方面也要看到市场分配财富的局限性，由政府通过再分配手段调节社会财富分配。政府的作用在于：在合理的限度内缩小各阶层之间以及地区之间的收入差距，调节各阶层的利益关系；为贫困阶层的基本生存提供足够的保障，从而防止社会出现过于严重的两极分化，缓和各阶层之间的矛盾。当然，这绝不是要回复到计划经济时代绝对平均主义的老路上，而是要在不断试图维持起点平等的限度之内发挥调节作用。“只要在平等的起点上寻求环境的平等化，对平等的追求和对自由的需求就可以达成一种平衡，并且能够相互再平衡”[6]。与效率要求相适应的社会政策应该立足于人的生存权保护、基本能力的培养和创造起点的平等，这方面的政策必须及时制定并相互配套，才能增进社会公平，并为经济的进一步增长提供深层动力。具体的办法有：减少和消除不合理收入，促进机会均等，包括就业机会、受教育机会、信息共享机会的平等，限制某些行业、某些个人的垄断性收入，增加基础教育和基础科学研究经费，扩大社会保障基金收缴的覆盖面，开征社会保障税等。

最后，就政府自身建设来讲，要进一步引入竞争机制，提高政府效能和竞争力。对许多发展中国家而言，政权软弱是一个普遍特征，政治腐败现象便是“软政权”的一种表现形式。遏制政治腐败行为，构建廉洁、公正、高效的政府，既是维护公平的市场竞争环境的需要，也是政治发展的一个基本目标。为提高政府效能和竞争力，政府需要沿着法治化和市场化两个方向做出努力，前者着眼于负面防范，强调对行政行为的法制约束；后者着眼于正面激励，强调行政效能的提高和服务质量的改善。法治化建设对于明确政府职责、理顺权力关系、规范政府行为、防止腐败现象具有重要意义，但也内含着重过程轻结果、行动迟缓、效率低下、压抑基层部门和工作人员积极性等弊端。为此，法治化改革必须与市场化改革相配合。所谓市场化改革，是在公共管理领域引入竞争机制，将政府的管理权威与市场的配置功能有机结合起来，在双方的优势互补当中增进公共管理效能。从西方各国行政改革来看，实践中的竞争机制主要包括几种形式：部门的非垄断化，运营的非垄断化，分权化，合同出租制和建立内部市场机制等。[7]有鉴于此，我国应该深入抓好公用事业和政府内部机制的改革。对公用事业进行改革，应继续开放公用事业领域，引入多元竞争主体，采取多种融资方式，以促进公用事业效益性、竞争性和持久性发展。就政府内部管理机制改革来说，也应多管齐下：改革现行财政制度，构建公共财政体制；推行政府采购制度，降低行政成本；适当分离决策与执行职能，提高决策科学化水平和执行力度；强化组织和公务人员绩效评估，将评估结果与部门预算和个人奖惩挂钩；改革现行的干部任命制和干部考核晋升制度，充分开发和利用政府人力资源。




参考文献:
[1]吉永生.论政府的服务竞争[J].云南行政学院学报，2001（5）.
[2]王秉安.区域竞争力理论与实证[M].北京：航空工业出版社，2000：76.
[3]李军鹏.入世后政府竞争与中国管理方式转变[J].中共天津市委党校学报，2002（2）.
[4]道格拉斯·C·诺思.经济史中的结构与变迁[M].上海：上海三联书店，1991：20.
[5]周业安，赵晓男.地方政府竞争模式研究———构建地方政府间良性竞争秩序的理论和政策分析[J].管理世界，2002（12）.
[6]乔·萨托利.民主新论[M].北京：东方出版社，1998：406.
[7]周志忍.公共悖论及其理论阐释[J].政治学研究，1999（2）.