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我国地方政府绩效评话存在的问题及对策研究
作者:颜如春
文章来源:  《探索》2005年第2期
近年来,为积极应对加人WTO后对公共部门提出的挑战,在西方各国绩效管理热潮的带动下,我国许多地方政府
和部门学习和借鉴西方发达国家政府管理的经验,开展了政府部门绩效评估的探索和尝试,有以政府部门内部为评估主体的绩效评估形式,还有由外部评估主体对政府工作绩效进行评估的尝试。这.些探索和尝试,为我国地方政府开展绩效评估提供了新的经验。但从总体看来,我国政府绩效评估无论在理论还是在实践上都还不成熟,缺乏全国统一的做法和标准,在实践力度和效果上也很不平衡,存在的问题还很多,迫切需要进行深入的分析研究,探讨解决问题的对策,以促进我国政府绩效评估事业的健康发展。

一、我国地方政府绩效评估存在的问题

(一)缺乏系统理论指导—实践中带有盲目性在实践中不是把评估作为提高管理水平的正面措施,而是作为消极预防的手段,当某一方面问题成堆、社会反应强烈时,才采取诸如大检查、专项调查、大评比等方式谋求改进,因而总陷于被动。评估随意性大,其程序、内容和方法都不规范不科学,不能得出客观、公正、有权威的评估结论。许多评估,往往是凭经验、凭印象、凭感情或“跟着感觉走”,缺乏准确的数据支持和科学的分析测评;或只注重从宏观和总体上进行把握和审视,而忽视微观和具体的观点和诉求;或受上级和主观的意见所左右,强调规则为本的服从意一识,而忽视对组织目标的贡献、标准、向度和客观的现实等等。

《二)认识不到位—对评估孟视不够,投入不足不少政府官员观念转变滞后,对政府绩效评估缺乏足够认识,有的甚至有抵触情绪,从而直接影响了对绩效评估工作的投人。绩效评估是一个耗费资源的过程,需要投人相当
数量的人力、物力、财力和时间。由于评估工作及其价值尚未引起足够的重视和认同,国家没有单独的评估经费拨款,评估费用大都摊人具体的公共项目中,致使评估的资金投人不足。公共管理部门对例行公事的处理较绩效评估优先,往往不愿将有限的资源用于评估工作,以免影响其推行公共项目,这也造成评估工作的困难。

(三)基础不好—政府职能划分不清政府职能划分不清给公共部门绩效考评造成很大困难。从计划经济转向市场经济后,政府到底该管什么不该管什么的间题,虽然历经数次机构改革,目前仍然没有确定。特别是市县以下政府,仍面临部门职能不断调整的不确定环境,在实际考评中出现沿用计划经济时代的指标,将诸如创卫、综合治理、计划生育、精神文明建设等各种评估或考评,与对部门工作业绩的考评混合,以致出现无论考评结果如何好,一票否决的项目都可将其业绩通盘否定的情况。

(四)价值取向偏差—政府本位模式许多地方政府的绩效评估仍沿用计划经济体制下的“政府本位”模式,这种模式促使在绩效评估的指标中多涉及产值、税利指标等,而很少涉及人民的实际生活水平如实际收人、就业率、居住条件等。在这种绩效考评指标引导下,许多地方政府为了以大投资换得高增长的“政绩”,强行向群众集资、摊派,盲目搞大开发、大建设,争取多出“一目了然的政绩”。还有的地方政府,为达标、超标,编造假数字,蒙骗上级,以显“政绩”。

(五)内容上的偏差—缺乏科学的指标体系1.重定性指标,严格的定量指标很少。大多数地方政府主要是设立一些定性指标,很少严格的定量指标的要求,具有很大的伸缩性和随意性,评估的可操作性很难把握。

2.重近期产出,对长期效益关注不够。地方政府绩效评
价指标的设置往往存在着短视的行为,过分重视一些如税收收人等近期数据的测量,而忽视了能综合体现经济发展、人民生存状况、资源和生态环境的长期效益指标,无法确保区域经济社会发展的可持续性。3.重经济增长指标,对社会发展指标的重视不够。从结构上看,在现行地方政府绩效评估指标体系中,一方面设置了过多的经济发展指标,比如GDP增长率、地方财政增长率、经济效益等指标;另一方面公共服务和公共管理方面的指标比较少,对政府提供服务的数量和质量、公众满意程度等指标缺乏关注,结果造成有的地方经济发展和社会发展“一条腿长,一条腿短”,出现了种种社会问题,影响社会协调友展〕

(六)主体不足—缺乏健全的主体体系1.政府绩效评估主体的单一化。现阶段我国的政府绩效评估以官方为主,评估主体在多数地区比较单一,多是上级行政机关对下级的绩效进行评估,缺乏社会组织和社会公众的参与,致使在绩效评估过程中,政府往往重视自身评价,忽视作为政府行为相对人的社会组织和社会公众的评价,导
致进行意愿表达以及利益诉求的绩效评估主体单一。

2.政府绩效评估主体缺乏独立性。当前我国政府绩效
评估主体构成参差不齐,能够起到多大作用,在相当程度上全凭领导的素质和重视程度。由于缺乏建立在科学基础上的专门独立绩效评估组织,而现成的评估主体往往与评估对象有着千丝万缕的联系,甚至有着“一荣俱荣,一损俱损”的利害关系,这就使得评估主体在政府绩效评估过程中带有很强的本位、主观色彩,难以保持立场、态度的科学性和客观性_,

(七】制度不健全—没有专门的立法我国关于政府绩效评估没有形成健全的法规制度。发达国家已将绩效评估作为政府机构的法定要求,并建立、健全了相应的评估机构。而我国对政府绩效评估,既没有专门的立法和明确的制度要求,也没有建立键全专门的评估机构,政府绩效评估尚处于自发、半自发状态。

《八》手段、方法相对落后—若本还处于原始的“手工业”阶段与西方国家相比,我国政府绩效评估方法和手段相对落后,没有充分运用现代评估手段和方法。虽然在评估中已经开始运用计算机手段,但从总的情况看,目前仍然是手工操作较多,人为评估计分情况较多。由于对现代评估方法如平衡计分卡、360度评分法等缺乏了解和运用,导致评估工作量大,出错率较高,人为因素对评估的干扰较大,影响评估结果的科学性和客观性。

(九)信息不畅—收集资料困难政府绩效评估的过程,也就是信息的收集、筛选、加工、输出、反馈的过程。评估的有效性,在很大程度上直接取决于信息本身及传输的数量和质量。然而,我国政府绩效评估往往缺乏常规的政府产出信息。在我国政府机关中,经常会遇到这样一些情况:要么没有管理信息系统;要么有管理信息系统但不能提供评价工作绩效的信息或不能提供准确、可靠的信息。至于资料丢失或不完整、可获得的资料高度综合、资料含义随时间而改变、资料无法与特定的事件或对象相联系、资料不精确、资料属于机密等现象,也屡见不鲜。这就从客观上大大增加了政府绩效评估的难度。

【十)评估者素质不高—缺乏专门人才我国绩效评估事业起步较晚,相应的评估人才培养工作也比较薄弱,至今没有一套完善的评估人才培养计划、制度,全国性的评估人才培养体系尚未形成,各部门、各单位只是根据本行业的具体特点和需要开展一些临时的、分散的培训工作。评估人员队伍整体素质不高,缺乏专业理论和专业技术知识,严重影响了政府绩效评估质量。

二、完善我国地方政府绩效评估的对策

(一】加强研究,用科学的理论指导绩效评估,改变我国
政府级效评估的,目状况政府绩效评估是一项有着很强的理论创新性和实践操作性的课题。理论创新性要求有占有大量相关研究资料和掌握先进评估理论的科研人员参与项目研究,实践操作性又要求有有着丰富实践经验的机构和一线工作者对研究成果进行在实际情况中的有效性验证,使研究成果转化成为可操作的评估规范。可以考虑组成有多学科人才与实践工作者参与的项目研究小组,汇集管理学、经济学、数学、统计学、系统工程学和计算机软件开发等多学科人才,运用相关领域知识,相互协调配合,采用科研与实践相结合的项目研究途径_同时,组织力量对有关部门、行业及各地的绩效评估实践和理论研究成果进行科学的评审,对那些科学化、公正化、操作性强的方案和举措,通过试点的方式,逐步推广运用。

《二)加强宜传,提高对绩效评估工作意义的认识通过加强绩效评估的宜传,让全社会尤其是政府部门充分认识绩效评估的重要意义和作用,在思想上达成共识,改变对绩效评估的消极、抵触态度,正确对待评估工作,在各方面对评估工作予以配合和支持,形成合力,共同推动评估事业的发展。

《三)进一步理清政府职能,创造良好的级效评估甚础政府职能是确定政府组织目标和任务的重要标准。政府职能反映着政府管理活动的基本方向和实质内容,规定着国家和社会事务究竟管多少、管多大范围和多大程度,指明了政府管理活动中基本的主要的工作。任何政府活动的内容、目标和任务都要在政府职能范围内,根据政府职能来确定。因此,必须正确确定政府职能,以此为前提和依据,确定各个时期的政府管理的目标和任务,为政府部门绩效评估创造良好的前提条件。

《四)正确把握评估价值取向.保证有效地实施地方政府
绩效评估

1.正确把握评估价值取向变化的方向。在经济全球化的时代背景下,世界文化、价值观念相互激荡、相互冲突和相互融合日益加剧,政府的发展战略、职能定位、管理方式法等已经或正在发生重大的变化,地方政府绩效评估的价值取向也正在或将要发生重大变化,其基本方向就是:从单纯注重经济增长转向经济社会全面、协调和可持续发展;从政府本位转向民众本位;从无限政府转向有限政府;从效率标准转、向效益标准;从要素评估转向系统评估等。这几方面,是我国社会转型时期地方政府绩效评估价值取向系统的核心部分、特征所在和变化方向。

2·科学整合评估价值取向。只有把评估欲J直取向进行
科学整合,才能防止和克服各评估价值取向之间的相互冲突和矛盾,才能形成有效的合力,发挥评估价、值取向最大的整体功能。具体来讲,整合评估价值取向,是以经济社会全面、协调和可持续发展取向为轴心,以民众本位取向为根本,以有限政府取向为基础,以效益标准取向和系统评估取向为保证。

(五)建立一套行之有效的评估指标体系,提供正确的绩
效评估前提

建立一套行之有效的评估指标体系是正确评估政府绩效的前提。评估指标体系的设计要以科学发展观为指导,符合正确政绩观的要求。一要体现系统性,要符合“三个文明建设”和“五个统筹”的要求,全面反映经济、社会和人的发展状况;二要体现公共性,评估指标必须针对公共领域,具有公共价值观的内涵,是公正、公平和正义这些公共价值观的具体体现;三要体现科学性,评估指标能定量的定量.难于定量的,可进行定性分析比较,最大限度地减少主观随意性;四要体现可操作性,评估指标的设置,要突出重点,便于操作,不要过于繁琐。

按照上述要求,公共服务型政府绩效评估指标体系的设计思路可考虑参考“三层三级”模式(见本页右栏表格—编者注)。按这个模式,指标体系构建共分3层,由职能指标、影响指标和潜力指标这3个一级指标,]1个二级指标以及33个三级指标构成。

1.职能指标一一主体评价工具。职能指标所检验的是
政府管理的基本职能,它是绩效指标体系的主体。一般来说,一级政府基本完成了其职能指标的任务,应算合格。所谓职能绩效,是公共服务型政府在其职能范围内所表现出的绩效水平,它有直接性和主体性,如社会保障问题、社会稳定问题等是政府应解决的基本问题,这方面出了问题,政府部门要负直接责任。根据党的十五大以来,尤其是十六大和十六届三中全会对政府职能的定位,政府的职能指标可分解为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和国有资产管理五项内容。

2.影响指标—体现效果为本。影响指标,是用来测量公共服务型政府管理活动对整个社会经济发展成效的影响
和贡献,它具有间接性和根本性。这一指标直接考察的是政府的所有作为,反映在人民生活中的实实在在的效果。影响指标反映的是社会经济发展的最终成果,按照全面发展的思路,应包括经济、社会和人口与环境等内容。

3.潜力指标—测量潜在发展动力。潜力指标,反映的是公共服务型政府内部的管理水平,它是履行职能的基础,也是公共服务型政府绩效持续发展的保证,同时也体现政府管理廉洁公正高效的政治要求,因此潜力指标在整个体系中占有相当地位,与影响指标一样是职能指标的重要补充和提高。潜力指标实际上就是在测量政府在自身建设和内部管理方面的工作效果。公共服务型政府管理的绩效既体现在外部社会经济环境的变化上,同时也体现在内部的管理和素质上,潜力指标包括人力资源状况、廉洁状况和行政效率三个方面。

上述评估指标体系框架设想,应当基本适用于全面系统
地评估我国地方各级政府的绩效和业绩状况,但在具体运用中,还应根据具体地方政府的实际情况,反复论证来决定具体的评估指标。

(六)畅通信息梁道,性全信息系统

完备的评估资料和数据,是开展公共部门绩效评估的基础。公共部门绩效评估所需要的信息量大,涉及的部门多,信息来源渠道广泛,不但包括直接来源于公共部门、社会公众及评估者的原始资料和数据,而且还需要其他来源的间接材料。为使公共部门绩效评估有准确、完整的评估材料以及有效的反馈、扩散机制,建立高效的评估信息系统是很有必要的。应把开展政府绩效评估和建立全国性的政府评估信息系统结合起来。利用现代信息技术设计适合我国国情的政府绩效评估软件系统,并通过计算机网络将政府绩效评估同实时的公共信息收集、分析结合起来,建立电子化的政府效率管理网络和自动监控系统。

(七)健全绩效评估制度,制定相关法律法规

立法保障是开展政府绩效评估的前提和基础,制度化也是当前国际上评估活动的趋势之一。对于我国,当务之急是借鉴先进国家的经验和做法,通过完善政策和立法使我国政府绩效评估走上制度化、规范化和经常化的道路。一是要从立法上确立绩效评估的地位,保证绩效评估成为公共部门公共管理的基本环节,促使公共管理部门开展评估工作,以提高公共管理水平。二是从法律上树立绩效评估的权威性,绩效评估机构在公共部门中应具有相应的地位,享有调查、评估有关公共部门活动的权力,不受任何行政、公共组织或个人的干扰;评估结论能够得到有效传递和反馈,切实用于改进公共部门公共管理;评估活动能引起公众的关注,有充分的可信度和透明度。三是通过立法确定绩效评估制度和规范,对公共管理过程哪些项目应该进行评估、开展什么形式的评估、评估应注意的事项等间题作出详细规定,使评估工作有法可依、有章可循,把绩效评估纳人正常发展的轨道。

《八)运用先进的评估手段和方法

政府绩效评估体系的一个特点是多层次的评估指标体系和多重指标标准值。多层次评估层层递进,逐级修正,评估指标较多,计算复杂,指标标准值随时间和工作环境而变化,如果用手工计算,需要花费很大的工作量,而且出错率较高。人为评估计分不能完全排除主观性影响,造成评估结果的科学性和客观性下降。根据前述评估体系特点和评估需要,首先应开发政府绩效评估体系软件,充分利用计算机手段协助评估人员完成比较繁重的评估计算,以提高工作效率,减轻工作量,同时在最大限度上排除人为因素在绩效评估中的千扰。同时,积极运用现代评估方法,如平衡计分卡、54360度评分法等,不断提高评估的科学性和客观性,更好地发挥绩效评估的功能。

(九)建立健全政府绩效评估的组织体系和主体体系

1.建立专门的绩效评估机构。为确保客观、公正地开展
绩效评估工作,树立评估的权威性和严肃性,需要建立专门的评估机构。可考虑成立由中央政府垂直领导的各级政府绩效评估委员会,负责组织各级政府绩效评估工作,提高评估的客观性和公正性。

2.政府绩效评估主体体系。政府绩效评估主体体系可由两部分构成:外部评估主体体系和内部评估主体体系。外部评估主体体系是指政府机关以外的评估主体所构成的评估主体体系,包括中国共产党、人大、政协等法定主体的评估和社会评估。内部评估主体体系,是指政府机关自身作为评估主体所构成的评估主体体系,主要包括政府机关内部的自我评估和专门评估两部分。各部分主体都站在自己的立场上,从各自不同的角度根据衡量同一评估对象的绩效评估指标模型中不同维度指标进行评估,得出各自的评估结果,再经由评估机构综合处理后得到最终的评估结论。这样,在最大限度上保证评估过程的公正性,也在最大限度上保证评估结果的全面性和客观性。

(十)加快人才培养

公共部门绩效评估是一项严肃、严谨的工作,同时,需要相关行业的专业经验和技术知识,因而对组织实施评估人员的素质要求较高。总体而言,评估人员必须具备以下基本条件:一是具有较高的政治素质,熟悉国家和相关部门的方针、政策;二是具有基本的公共管理、财务会计、数学统计及法律等方面的专业知识;三是熟悉公共部门绩效评估指标模型,有较强的综合分析能力和组织协调能力;四是坚持原则,清正廉洁,秉公办事,公道正派;五是具备基本的计算机专业知识,使之符合评估的信息化发展趋势。为保证评估人员达到以上资格要求,需对评估人员进行培训,使之攀握所需的评估技术;培训合格.发给资格证书,以此确保评估质量。
(2010-11-15 14:35:00 点击1149)
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