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论合理政府规模与政府行政成本
作者:谭桔华
文章来源:  《湖湘论坛》2005年第2期(总第101期)
  随着政府机构改革的不断深入,政府规模与政府行政成本问题日益受到人们广泛的关注。积极探讨合理的政府规模为降低政府行政成本提供有效途径,这是政府管理理论研究者和实际工作者所面临的重大课题。

  一、我国政府规模现状

政府规模是以职能和权力配置为基础,按一定组织原则建构的政府各具体组成部分的总和。政府规模通常可以从三个方面考察,它是指政府机构设置、人员配置的数量以及行政经费支配和消费的数量,即行政机构规模、行政人员规模、行政费用规模。

1·行政机构规模。从国务院组成部门来看,1949年新中国成立时,政务院由35个工作部门组成,1955年——1956年第一次机构改革后,国务院共有81个工作单位,1964年底,国务院进行第二次机构大调整时,设77个工作部门。改革开放后经过三次大的机构改革,国务院工作部门从1981年历史最高峰的100个减少到1998年的29个。但是金字塔型的行政组织体制,决定了我国政府规模庞大的基础在基层,我国目前地级区划数332个、县级区划数2860个、乡(镇)政府39199个。全国省级党政机关厅局级机构
多达2100多个常设机构。在地级政府和县级政府乃至乡
(镇)政府,其政府机构也严格按照上下对口原则设置,我
国政府机构的庞大是惊人的。

2·行政人员规模。1978年,我国国家机关、党政机关和社会团体工作人员467万,2000年增加到1104万,2000年同1978年相比,行政人员净增637万人,2000年是1978年的2·36倍,平均每年增长4·0%。我国行政人员与其他国家相比,其增长速度也太快。以公务员对本国经济发展贡
献率最高(达到60%)的日本为例,1950年至1986年的36
年时间内,日本的政府规模仅扩大了59·8%,每年平均增
长1·27%。我国行政人员增长幅度大大超过了这一水平。

3·行政费用规模。我国行政管理费随着政府管理社会
事务的增加、随着社会经济的发展而不断提高,特别是进入20世纪90年代以后,行政管理费增长更快,1991年我国行政管理费支出为414·01亿元,2000年达到2768·22亿元,净增2354·21亿元,2000年是1991年的6·7倍。根据1978年至2000年行政管理费有关资料计算得到:行政管理费占财政收入的比重由1978年的4·67%上升到2000年的
20·67%;行政管理费占财政支出的比重由1978年的4·71%上升到2000年的17·42%;行政管理费占GDP的比重也由1978年的1·46%上升到2000年的3·10%。行政管理费占财政收入比重的上升,表示行政管理费随着财政收入水涨船高,而且增长速度更快;行政管理费占财政支出比重的上升,意味着在财政支出总额中用于维系政府机构运行的份额在增大,也就是政府行政成本在增加。在财政支出总额一定的情况下,行政管理费所占比重的增加,必将挤占其他的支出项目,影响政府对其他领域的投资;而行政管理费占GDP比重的上升,表明尽管人民创造的财富———国内生产总值(GDP)随着经济的发展在不断的提高,但是维持政府机构正常运转的费用增加得更快。

我国人口多、国家和社会公共事务多的国情,特别是几千年“官本位”思想的影响,以及政事不分、政社不分、政
企不分的计划经济体制,造成了我国政府规模的庞大是其他国家政府组织所不及的事实。

  二、政府规模对政府行政成本的影响

管理学中一个基本原理是:管理的难度和成本与其管理对象的规模成正比。就像机械学上的动力机与工作机的关系一样:动力机的自重愈重,它要维持其自身运转所消耗的功也就愈大,从而它所传到工作机上的动力也就愈小。同样道理,政府规模与政府行政成本也成正比关系:政府规模愈大,政府消费量愈多,政府行政成本就愈高。具体地说,政府规模对政府行政成本的影响主要有以下几个方面。

1·政府规模越大,行政管理费用越多。随着政府规模
的不断扩张,行政管理费用呈快速增长趋势。我国行政人员从1978年的467万人增加到2002年的1075万人,相应地,
我国财政支出按功能性质划分的行政管理费也从1978年的52·9亿元增加到2002年的4101·32亿元,2002年是1978年的77倍多,从1978年至2002年的24年中,年平均增长19·87%。另据有关资料显示,目前全国为数不少的省份,省级财政收入的65%以上用于行政事业费开支,大多数县的行政事业费占财政收入的80—90%,有的贫困县的自身收入加上国家财政补贴还不够开支“人头费”,县级财政成为典型的“吃饭财政”。超大的政府机构和行政人员,给财政带来了沉重的负担。

2·政府规模越大,政府协调成本越大。政府规模越大,部门就越多,而部门林立,职能交叉问题就很难解决,就会
出现一项职能由多个机构来承担的现象,如新闻、出版、文化、广播电视部门对于音像的管理,电力、水利部门对于小水电的管理,公安、交通部门对于道路交通的管理,工商、税务、市容部门对于市场的管理等。机构重复设置、职能交叉,不仅使政府用于维持自身运转的开支增加,而且极易造成推诿扯皮,增加政府的协调成本。

我国政府机构的设置,一般要求上下对口,而政府机构的重复,必然导致行政效率低下,政府成本增加。例如,一
个乡(镇)政府农口机构设置6—7个,有农机、农技、水
利、农业经营站等等,这样,农业生产的各个环节由不同的行政管理部门负责,各管一块,无法将农业生产与服务、加工、销售等环节结合起来,管理效率低。

3·政府规模越大,寻租现象发生越多。所谓寻租也就是“较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。”公共选择学派的代表人物布坎南认为:“政府的特许、配额、许可证、批准、同意、特许权分配———这些密切相关的词每一个都意味着由政府造成的任意的或人为的稀缺。”一些单位或个人,为了获得这种稀缺的资源,就会想方设法去争取,这样就可能会产生寻租腐败。而政府规模越大,政府在经济活动中的范围和区域越大,寻租现象发生的可能性也就越大,掌握某种稀缺资源的部门和个人,为了追求租金,有可能使国家遭受损失,或使国家某种资源不能取得更大的效益,从而导致政府行政成本的增加。

  三、确定合理政府规模,降低政府行政成本

一个庞大的政府固然不好,但是,政府规模的选择也不能简单地以“小政府”作为唯一的标准。因为,如果政府规
模太小,不能履行其应当承担的职能,社会的要求和期望得不到满足,就会让公众对政府失去信任。所以,如何确定一个合理的政府规模已经成为世界各国政府管理面临的一大难题。

1·确定合理政府规模的基本原则

虽然我们不能在数量上找到绝对合理的政府规模,但是,事实证明:政府规模与政府能力成正比,与市场能力成反比。在确定合理政府规模时,我们应注重以下几条原则:第一,一致性原则。政府规模必须与政府能力一致、与
政府财政承受力相一致。政府要合理确定政府行政成本占整个财政收入的比重及占财政支出的比重,这个比重是衡量政府规模是否合理的重要参数。要严格控制行政管理费用在本级政府财政支出中所占比例,使政府行政管理费用与财政承受能力相一致,彻底改变“吃饭财政”的状况。第二,精干高效原则。合理的政府规模既是精干的政
府,也是高效的政府。如果通过精简,政府规模缩小了,但
行政效能降低了,不能有效地实现对国家和社会公共事务进行管理,这是对政府规模的误解。因此,要根据市场能力的大小,适时调整政府规模的大小,达到对国家、社会公共事务的有效管理。

第三,协调整合原则。合理规模的政府其基本特征是职
能齐备、分工合理、结构优化、运作协调、功能高效。合理规模的政府各层次、各部门间协调配合、共同构成一个有机整体。

2·确定合理政府规模,降低政府行政成本的对策

要确定合理的政府规模,降低政府行政成本,在遵守以上基本原则的基础上,还要做好以下几方面的工作。第一,合理界定政府职能。政府规模增长的核心在于政府权力与职能的扩张,所以,只有合理界定政府的职能和权力,才能从根本上防止政府规模的无限增长,从而降低政府行政成本。经济调节、市场监管、社会管理、公共服务,这是对政府职能的宏观规定。而全国2860个县、39199个乡(镇),更是庞大的政府规模的重要组成部分,所以,更应该合理界定县、乡政府职能。县级政府要以发展农村经济,加强农业和农村工作,加强和完善农业社会化服务体系为其职能。县、乡基层政府更应该突出服务型政府的特点,走“小政府,大社会”的路子。只有县、乡基层政府职能合理界定,规模得到有效控制,才能使整个政府规模合理化,从而达到降低政府行政成本的目的。

第二,科学设置机构。目前普遍存在党政职能不分的问题,党委在管政府的事,党政两套人员分管同样的工作,相
互扯皮;县乡级政府机构遵循着对口的模式设置。因此,必须明确党政职能,解决党政机构在行政事务管理方面职能重复的问题,乡一级应实行党政合一的领导方式;乡级政府应按照“精干、高效、综合”原则,设立若干综合性机构,改变目前县乡政府机构设置上下对口的状况;同时,针对有的县乡人口、地域规模较小,但其行政机构一个也不缺的事实,有必要撤并这些县乡政府机构,适当扩大县乡政府管理幅度,减少行政工作人员,减少行政管理费用。机构设置科学、人员精简,是确定合理政府规模,降低政府行政成本的有效措施。如2002年8月,山东省莱州市在地方政府机构改革中,将原来的31个乡镇撤销、合并为16个,每个乡镇由原来的19个部门合并为4个综合办公室,通过撤并机构,减少人员,每年节约行政管理费用397万元。整个山东省共撤并172个乡镇,减少128万人,每年节约办公经费3亿元。

第三,机构编制法治化。纵观我国政府机构改革史,不难发现始终很难走出精简———膨胀———再精简———再膨胀的怪圈,究其原因,固然有政府职能转变不到位的因素,但也有机构编制没有法治化的问题。为了使机构改革成果得以巩固,必须促进机构编制法治化建设。一方面要对机构的设立条件、机构编制的增加减少的程序等,以法律的形式作出明确的规定;另一方面,要对各个机构的规格、职能、职责范围、人员编制等分别予以立法,作为各行政机关依法行政的部门法律。同时,对不经司法程序、随意扩张、擅自建立的机构,除勒令限期撤销外,还要追究主管者和当事人的法律责任,逐步实现政府机构编制的法治化,以防止机构反弹带来的政府规模扩张。

第四,有效控制相关比例。通过对国内外有关资料的统计分析,对于行政人员规模,根据我国人口多、基数大的基
本国情,我国国家机关、党政机关和社会团体工作人员人数占全国总人数的比例必须严格控制在0·75%以内。从行政费用规模来看,在社会主义市场经济体制不断完善的条件下,我国地方政府行政管理费占本级政府财政支出的比重若能保持在14%左右是一个比较合理的比例;行政管理费占财政收入的比重保持在15%左右比较合适;行政管理费占GDP的比重则应尽量控制在2%以内。行政管理费是影响政府规模大小的物质基础之一,有效控制这些相关比例,不仅有利于保证国家机器的正常运转,促进国民经济快速发展;而且,更有利于合理政府规模的确立,从而建立精干、高效的政府,降低政府行政成本。

第五,提高公务员素质。不管政府职能如何界定,不管政府规模的大与小,一切行政管理活动归根到底都是人去做的,每一项职能都是由公务员具体地去承担执行的。公务员素质高,完成单位公务量所需的人数就少,机构和编制就会减少,行政效率高,相应的行政管理费所占比重就会小,政府行政成本就低。因此,必须继续深化干部人事制度改革,建立优胜劣汰的竞争激励机制,加强公务员培训教育,不断提高公务员素质,从而为确定合理的政府规模,降低政府行政成本提供人才保障。


参考文献:
[1]中国统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,2003.
[2]中国财政年鉴[M].北京:中国财政经济出版社,2001.
(2010-11-12 15:10:00 点击1022)
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