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和谐社会与政府责任
作者:张秀兰、徐月宾
文章来源:  《中国特色社会主义研究》2005年1月
和谐社会是一种积极的生产力要素,而要建成一个和谐的社会,必须加强对社会风险的管理。这两点都需要政府的强有力的主导地位。

一、国际社会对这一问题的思考

关于社会和谐对于社会经济发展的重要作用,在我们这个有着儒学传统的文明古国,人们会有许多朴素的认识,“家和万事兴”就是这种认识的反映。应当说,和谐社会的理想不仅属于中国,它也是全人类对于美好社会的期盼。

简而言之,在这方面,学者要论证的是社会和谐对经济发展的贡献。学者是从两条路径进行论证的。一条是提供数据,一条是基于经验的理论概括。先说第一个,提供数据。

世界银行北京经济部主任Deepak Bhattasali曾做过一个研究,很多的经济学家在研究经济增长时,总是要收集很多的经济发展指标,重要的有生产要素,如劳动力、资本、技术等等。但是Deepak采取的一个研究就是先不去管很多的多变量分析,不去考虑复杂的经济模型,单看看社会稳定状态对经济的发展的作用和贡献。显然研究这个问题,非洲的情况最具有解释意义了。他所采取的研究是将非洲50多个国家的国内生产总值的增长率都拿来,算一下平均增长率,-4.3%,然后他将那些社会动乱的和不稳定的国家去除,重新算了一下国内生产总值的增长率,1.4%,然后他又将那些独裁的,不按照市场经济原则运行的国家去除,再重新算了一下国内生产总值的增长率,5.4%。这个简单的研究的结论很明显,社会稳定和社会和谐对经济增长的贡献率是5.7%,而其他社会经济要素的贡献率是4.0%[1]。

在2004年英国剑桥大学出版社的《Growing Public》一书中,美国的著名经济学家林德特(Peter Lindert),通过对实际发达国家和发展中国家过去几十年的公共支出与经济增长的关系的实证分析,证明政府公共支出对经济增长有着积极的推动作用,而不像很多新保守主义经济学家所说的公共投入对经济有负面影响。而且他的研究不仅证明了公共支出对经济激励的作用,也分析了对长期经济发展的正面效果[2]。

再说第二条论证的路径,基于经验的理论概括。很多学者都阐述了一个稳定和谐的社会对投资的吸引力,以及给经济发展提供一个良好的稳定的社会环境有多么重要。也就是说,和谐社会既是我们发展的目标,也是发展的保证。可以简单明了地说,社会和谐是有经济效益的,它是一种积极的生产力要素,可以成为发展的加速器。20世纪90年代以来,国际上许多新的研究结果都从不同角度阐述了和谐包容的社会对经济正面影响的道理,同时也有学者从负面,即通过研究社会动荡和社会风险的社会成本,来阐述社会不和谐的社会代价。在过去的10多年中,对促进社会和谐的社会保护政策的研究成果中比较有代表性的有:英国的学者古柏提出的人力资本投资理论即提高人的能力和机会,以第三条路为其代表理论的吉登斯提出的社会投资国的概念,和以美国社会政策专家梅志力的发展性社会政策框架,都分析了以促进社会和谐为目的的社会政策对发展的正面意义[3]。此外,说得最明白的是1998年诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森,他提出了“资财”的概念,把它视为一个国家生产财富的能力。而这个资财就包含了丰富的社会内容。美国博德公司国家竞争力咨询项目负责人迈克尔·费尔班克斯(Michael Fairbanks)根据阿玛蒂亚·森关于资财的观点,列出了七种资财:自然资源、金融资源、人造资本(建筑物,基本设施)、体制资本、知识资源、人力资本、文化资本、与创造有关联的态度和价值观[4]。在这七种资财中,后四种都是社会资本。足见,在社会财富的增长中,社会因素居于多么重要的位置。

近一二十年来,众多学者从不同路径得出了这么相似的结论,可以认为,这是人类经过几个世纪的经济快速发展后理性反思的结果。而这一反思,正在逐步地扭转很多人认为社会支出影响经济增长的观念。

这一认识在应对亚洲经济危机中曾发挥了积极的作用。在1997-1998亚洲经济危机之后,很多国家和很多的国际组织开始重新反思这些国家的发展模式,提出了社会保护和社会安全网的建设问题。如世界银行强调对人力资本的投资,增强个人的能力,增加个人的机会,强调社会投资。如OECD所强调的人力资本和社会资本对国家的重要性,欧盟所提倡的将社会保护作为一个生产因素,并收集实证案例,联合国开发署对社会发展的重视,世界银行推动的社会资本在反贫困中的作用等等。

二、中国转型社会的实际尖锐地提出了社会发展失衡的经济代价问题

随着我国社会经济的超常规发展和国际化的大环境,我们今天的社会日趋多元化,这个多元化包含着经济成分、利益主体、组织形式、分配方式、价值取向等多个方面。这种多元化本身是一种很好的现象,它使得我们的社会充满了活力和生机。但是,如果没有一个社会的主流价值被认同,没有一个对社会所有成员的包容,就不能将社会的多元力量凝聚起来,就会造成社会的分化,造成社会的不和谐。在中国历史上的动乱中,流民是主要的力量。所以,今天怎么对待进城打工的农民,是一个关乎国家长治久安的大问题。兰德公司的一个报告就提出了对付中国,要利用进城农民的力量制造动乱的看法。而我们的体制是,城市不能接纳农民。他们在某种程度上不认同我们的国家,不认同自己的公民身份,不分享主流的价值观。

进城农民对于城市没有认同感,于是,破坏性行为广泛发生。以北京为例,我们的井盖、电缆线为什么总被破坏?铁路上为什么有那么多的“铁耗子”?这都是社会和谐不完善的表现。这还只是表面现象。此外,为了应付群体性突发事件,我们又投入了多少行政资源和公安资源!这一趋势如果不能遏止,我们的投资环境就会恶化,其经济损失就会非常巨大!

进入21世纪以来,很多的研究都将全球化的影响也纳入了分析的范畴,特别提出了一个和谐社会就是一个经济全球化的承载器,全球化的正面作用可以使一个社会迅速分享世界经济发展的成果。但这里有一个条件,即这个社会应当是一个和谐程度比较高的社会。一个和谐的社会可以化解经济全球化的负面影响。

进而言之,社会和谐是影响国家竞争力和实现可持续发展目标的一个重要因素。随着资本和劳动力在全球范围内自由流动的趋势加快,国家竞争力主要表现为在资本和劳动力市场的竞争优势。一个稳定的、和谐的并符合人们普遍预期的社会环境是影响这一竞争优势形成的一个重要因素。

总之,一个和谐的社会对经济增长具有无可置疑的正面影响,一个不和谐的社会不可能有可持续发展。和谐社会描述的是一种社会中各子系统协调发展的结果。要构建一个和谐社会,需要经济的和非经济因素的共同作用。靠经济因素单兵突进显然是不行的。当前,我们国家正处于转型社会时期。转型社会就是风险社会。这一点,几乎不用多说,大家都会看到和感受到。而对社会风险的管理,对我们建立和谐社会具有很重要的意义。

与世界上很多国家一样,中国目前的改革就是一次主动的社会转型,但中国的转型不仅面临着全球化的挑战,还面临着从计划经济向市场经济的过渡以及从单位制向公民社会转变的挑战。由此可见,中国的社会发展在今后相当长的时间内将表现为社会的转型,而社会转型的最终目标就建立起一个在国际上有竞争能力的制度框架。在这个过程中,我们的社会多重风险并存,既有传统的个人所面临的社会风险,即工业化中的疾病、退休、失业等,也有新的全球化所造成的社会风险,如全球化的劳动力市场,如传染病和气候变化等。还有转型期的各种社会矛盾。在中国社会经济的急剧变化中,贫富差距呈现快速加大的趋势,每年技术和自然灾害波及到几千万社会成员,人口老龄化在社会经济基础相对薄弱的条件下快速发生,农村贫困问题的挑战还很严峻,新的城市贫困现象凸现出来,这些社会风险不仅会对现在的社会和谐造成影响,还会对我国的可持续发展形成潜在的威胁。而且很多的社会风险,非常难以测量其临界点和约束条件,一旦发生,就会给整个社会造成非常巨大的损失。

在一个开放性的全球社会中,公共社会面临着比以往任何时代都多的不确定因素或始料未及的风险,如大规模的失业、金融风险、贫富差距加大、生态风险和社会冲突等,这些风险的发生都会对人民的日常生活安全带来严重威胁。如果政府不能对不断变化着的国际形势做出科学的预测和评估,就不可能形成有效的应对这些变化或不确定因素的政策,甚至会造成本国经济、社会和政治生活的冲突和溃损。风险或变化是任何一个国家都不可回避的,一个国家要想在全球社会中生存和发展,就必须适应变化和风险。因此,政府的公共管理职能就是如何使社会成员更好地适应经济和社会的变化,通过对各种风险的分析、评估和有效的管理,消除或最大限度地减轻其对社会生活的冲击。

全球化隐含的风险,加上我们自己转型社会的风险,二者累加的结果,可以说,中国社会正处于一种高风险的状态。这对我们社会的和谐是一个巨大的挑战。因此,加强对社会风险的管理是保证社会和谐的重要条件。

社会风险的管理策略目前主要有三个:预防策略(prevention),减轻损失(mitigation)和应对损失
(coping)。对社会风险的预防是在风险发生之前,来降低风险发生的可能性。如果不能防止,就需要加强措施来减轻风险的损失。如果损失不能减轻,就要加强对损失的应对策略。而这三种策略的选择,就需要针对不同的社会风险。在一个复杂的社会中,有些风险是现实的,有些风险是中长期的。对风险的确认,对风险所将产生的影响的分析,以及对风险的分类,都需要非常复杂的技术和分析手段。所以社会学家要研究和谐社会,不仅需要理论上的研究,更需要实证和技术层面的研究,才可能提出切实可行的策略来防范、预测和应对社会风险。

不和谐的社会不仅对中国的可持续发展是个威胁,对世界也是一个威胁。所以目前世界上很多人在研究中国的和平崛起,也是从社会风险的角度来研究的。一个和谐的中国社会对一个和谐的国际社会也是非常重要的。

最后回到公共管理上来。一种理论提出公共管理就是公共对社会风险的管理。必须强调一点就是在发展和谐社会中,政府必须起到主导的作用。我国社会转型的最终目标就是建立起一个在国际上有竞争能力的制度框架。在这一框架中,政府、市场、社区以及公民个人都能够有效地发挥各自的作用。显然,促成这一制度框架的建立不是任何一个系统或部门所能做到的事情,只有政府才有能力实现这一转变。换言之,中国的和谐社会必须在政府的主导之下,通过公共政策的制定和加强公共管理才能够实现。

过去二十多年来我国的经济和社会发展的明显轨迹是,伴随着改革开放所激发的经济高速增长,政府在社会发展中的角色经历了一个退出或缩小的过程,“效率优先、兼顾公平”成为中国经济体制和社会保障制度改革的基本原则。加之中国在经济体制改革之初急于打破平均主义局面的“先富带动后富”的假设,以及认为只要经济发展便可使社会问题迎刃而解的观点,其结果是,家庭和个人被重新界定为社会保障责任的主要承担者,而政府则只限于补偿或解决从计划经济向市场经济转变过程中部分社会成员的传统权益受到损失的问题。因此,新的社会保障制度的建立主要针对的是国有企业改革引发的下岗、失业、退休养老金发放困难以及由此而产生的城市贫困等直接影响社会稳定的一系列社会问题。其他凡是有家庭或劳动能力的社会成员,则几乎享受不到任何社会保障,而完全需要依靠自己的能力或依赖家庭的支持来抵御和适应经济和社会变革的风险。

然而,事实证明,无论是“先富带动后富”,还是只要经济发展便可使社会问题迎刃而解的假设,都不可能是一个自动实现的过程。由于在“先富”与“后富”以及经济增长与社会发展之间政府角色的缺位,我们不仅未能实现共同富裕的目标,反而陷入了所谓“有增长而无发展”的陷阱。改革之初,我们之所以强调增长和效率,而将公平置于次要的地位,是因为我们更多看到的是计划经济时期的平均主义或大锅饭带来的共同贫困和落后的问题。然而,改革以来出现的各种问题则是与未能形成利益共享的机制和结果有关。

经过了短短的二十多年,中国社会便从过去的共同贫困和落后发展到贫富差距几乎接近警戒线,这一事实说明,相当一部分社会成员未能分享到经济发展的成果。加之贫富差距在中国形成的特殊背景,这种贫富分化的局面对社会凝聚力以及社会稳定的冲击力非常之大,不仅带来了现实的社会问题,对中国的可持续发展也将会产生很多负面的影响。中国的经济社会发展失衡问题说明了一个事实,即国家政策的缺失会给一个国家的经济发展带来代价。

政府在推动社会和谐上的主导地位,需要在多个层面上体现。在很多社会风险的管理上,政府本身就具有不可替代的作用,比如政府可以将社会风险的损失进行代际分担,如老龄化问题。可以在税收和支出上进行全社会范围内的调整等。

三、政府在构建和谐社会上如何体现主导作用

1.重视对社会风险的预防,构建一个适应风险社会的社会基础(SocialInfratructure),使得每个社会成员能够被包容进来

国际上,近年来私有化改革的趋势在很多发达国家中进一步演化和发展为“公私伙伴关系”或“社会治理”等政府管理理念或工具,与新行政管理(NPM)及其理念带动下的全球范围内的政府改革浪潮融为一体。公共管理越来越与全球化形势下一个国家的可持续发展战略和手段联系在一起,可持续发展取决于多种因素的共同作用,包括经济的发展动力和竞争能力、环境的保护和改善、高效的政府治理机制以及广泛、有效的公民参与等,而公民个人角色的有效发挥,或人的价值的实现或发展,则被认为是这些因素发挥积极作用的核心。一个良好的社会基础的作用就是保证高发展、低风险的经济和社会发展。具体来说,首先,预防就是通过积极的公共政策来消除或减低那些容易使社会成员陷入困境的因素,包括提高教育和健康服务的可及性,以及提供增强家庭功能的社会服务等,这种以人力资本投资为出发点的政策是从根本上解决就业和收入等问题的最有效途径。同时,有效的社会保障制度不仅要保证人们当前的日常生活需要得到满足,还要使他们对未来的收入有稳定的预期,从而避免或减低各种社会风险的发生。事实证明,在现代社会中,风险可以来自自然或社会的各种威胁,但人们的日常生活保障得不到保证则是最大的风险因素。其次,政府通过对人力资本的投资作用,还会对企业的竞争能力进而国家的经济能力发挥积极的作用。最后,公共治理和善冶是实现社会公正、促进社会凝聚力的重要手段,因而对建立和谐社会和可持续发展有重要的意义。

2.政府加强对社会变迁的共识和理解的能力,使得公共价值观得以被认同

公共管理应该采取更积极的手段,使整个社会对社会变迁所产生的风险有更多的理解和共识。和谐社会建立的基础,是一个多元化的具有生命力和创造力的全体社会成员的对公共价值观的认同。不是平均主义,更不是牺牲效率的公平,而是在这个社会中,国家、社区、家庭和个人在社会变化中自我发展得到实现,个人权益得到保障,整个社会经济得以迅速稳步发展,在国际上具有强大的竞争力。政府不仅是要对社会风险进行防范,同时要激励其社会成员增强对社会风险的抗击能力,使其社会成员参与到和谐社会的建设中来。政府的主导作用不是取代其他利益相关者的参与。

3.提高政府的公共管理能力,增加全社会公共服务的提供总量和递送能力(ProvisionandDelivery)改革以来,围绕着中国从计划经济时期的全能型政府向市场经济条件下的有限政府转变,政府职能转变不仅是中国政治体制改革的主要内容之一,也是理论界的一个热门话题,包括从经济型政府向公共服务型政府转变、划分政府与社会的界限、放权市场组织、授权公民社会组织以及用市场机制取代政府官僚机制等。总的看来,这些观点的一个明显取向是主张政府从某些领域或过程中退出。然而,直白地说,就现阶段的中国来说,政府没有不该管的事情,或者说,在任何领域或过程中,如果缺少了政府,其结果是不堪设想的。应该认识到,政府退出有两个必要的前提,一是社会上有承载政府所退出功能的载体;二是政府对这些载体的表现,包括其运行的过程和结果,具有有效的监控和评估手段。信息不对称不只是市场中才存在的问题,在政府与各种市场和社会组织的关系中也是一个普遍的现象。只有政府解决了这一问题,使各种组织的运行和结果透明化、规范化,才可以退出,否则便是政府缺位。西方发达国家强调放权和多元化,在很大程度上是因为各种经济和社会组织的运行具备了这些条件,同时也因为在政府之外存在着制衡组织行为和保护个人利益的机制。然而在中国,尚不具备这两个前提。市场经济虽然有了显著的发展,但市场的秩序和规则等尚未完全建立和完善起来,老百姓需要非常警惕地与各种市场组织打交道,否则便会陷入陷阱;而公民社会组织更是处于萌芽状态,不仅远未形成任何制衡的作用,对人民利益的保护作用也非常有限。在这种情况下,政府不仅面临规范和培育社会组织的任务,还需要在各种组织与公民个人的交互行为中承担起维护公平和公正的角色。换言之,在中国,政府仍然是保护和维护公众利益的主要甚至是唯一的主体。特别是在大多数人的基本社会保障尚未得到满足的情况下,任何形式的放权或授权行为都会使弱势群体处于更加不利的局面。

在公共服务的提供上,政府可以采取多种形式,但是其主导地位的建立,是保障公共服务的提供总量和递送能力的关键。对于一个社会来说,公共服务体系的建立健全和完善,是一个社会和谐的基本保障。



参考文献:
[1]PersonalCommunicationwithDr.Bhattasali,2002.
[2]PeterH.Lindert 2004).GrowingPublic:SocialSpendingand Economic Growth Since the Einghteen Century.Cambridge UniversityPress,London,UK.
[3]张秀兰,发展型社会政策:实现科学发展观的一个操作化模式,[J].中国社会科学,2004(6):19—24.
[4]AmartyaSendiscussesthedifferencebetweenastockandflow in“The Concept of Wealth,”In The Wealth of Nations in the TwentiethCentury:ThePoliciesandInstitutionalDeterminantsof Economic Development,ed.Ramon Myers(Stanford:Hoover Institution Press,1996);塞缪尔·亨廷顿、劳伦斯·哈里森,文化的重要作用——价值观如何影响人类进步[M].新年出版社,2002:390.
(2010-11-12 15:10:00 点击759)
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