政府要始终保持自身的价值,就必须不断地革新自己。政府不改革不行,因为公共社会需要的变化促使政府进行改革,它们是政府改革的不竭动力。从全球范围来看,行政改革始终是政府存在的一个永恒主题。本质上,行政改革是政府源于公共社会需求对自身价值与合法性的求证,也是政府源于一定历史条件对自身与社会关系的调整。建国以来,我国政府经历了数次行政改革,改革也是我国政府价值的求证过程。从理论上对我国政府的改革作出反思是有意义的。本文以行政效率作为主线,对我国政府的行政改革过程作出理论反思,试图揭示我国行政改革所遭遇的困境与实现的历史性突破。

一、行政改革对行政效率的追求及其困境

　　效率是公共行政的生命,行政效率的提高始终是各国政府孜孜以求的目标,我国政府也不例外。建国以来,特别是十一届三中全会以来,我国政府多次的行政改革就是把解决行政效率问题作为其首要的基本目标之一。1976年10月,以“四人帮”倒台为转折点,中国的政治形势和政治力量格局发生了急剧的变化。这一时期,由于历史与现实的原因,中国政府机构发生的变化,其突出特点是:(1)机构剧增,呈直线上升之势;(2)人员老化,前所未有;(3)层次增加,叠床架屋;(4)副职奇多,空前绝后。[1](P·179-180)由此所产生的结果是:政治与行政系统施政效能与行政效率极低,极大地阻碍了政治与公共行政活动的有效展开。

古德诺早就说过:“政府机构的使命……是要提倡一个尽可能有效率的行政组织。这一切都是为了有效地提供公共服务。”[2](P·47-48)追求高效是政府行政的内在要求,效率化是公共行政现代化的重要标志之一。1997年,世界银行在题为《变革世界中的政府》的发展报告中提出的中心议题就是:变革的世界需要一个有效的政府。“如果没有有效的政府,经济的、社会的和可持续的发展是不可能的。有效的政府———而不是小政府———是经济和社会发展的关键。”于是,“追求效率最大化是公共行政的根本目标,世界各国都在为提高公共部门的效率而努力进行机构能力建设。”[3]

以邓小平为核心的第二代中央领导集体对当时我国的行政不适与行政效率低下等问题早有察觉,从1977年到1981年间,邓小平几乎每年都要讲这个问题。比如:1978年12月,邓小平在中央工作会议闭幕会上指出:“现在,我们的经济管理工作,机构臃肿、层次重叠、手续繁杂、效率极低。政治的空谈往往淹没一切。这并不是哪一些同志的责任,责任在于我们过去没有及时提出改革。”[4](P·150)于是,1981年11月召开的五届人大四次会议的政府工作报告,概括了即将进行的行政改革的基本目标和内容:“……坚决改变部门林立、机构臃肿、层次繁多、互相扯皮、人浮于事、副职虚职过多、工作效率很低这类不能容忍的状况,以便有效地领导现代化建设工作。”[5](P·51)1982年1月,中央政治局召开会议,讨论中央机构精简问题,邓小平作了《精简机构是一场革命》的讲话,批评政府机构的状况是“机构臃肿重叠、职责不清,许多人员不称职、不负责,工作缺乏精力、知识和效率”,认为这是“难以为继的状态,确实到了不能容忍的地步,人民不能容忍,我们党也不能容忍。”[4](P·396)我国1982年的行政改革就是以对政府机构这种现状的认识为基础的。

我国行政学界在对我国这一时期的行政改革进行理论反思时,尽管对行政改革的目标有许多不同的主张与看法,但是从诸多观点中可以看出:把效率看作是行政改革的核心目标之一基本上是一个共识。其理由有两点:第一,提高效率或建立高效政府是行政体制普遍追求的目标,中国自然也不例外。政府及其行政活动能够解决个人无法解决的问题,实现一般社会组织无法实现的目际。但正像“帕金森定律”所表明的那样,政府具有权力和规模上的自我扩张倾向,庞大的政府体系不仅会越出自身的行政职权边界,侵犯社会私人领域,而且会导致官僚主义和官员腐败等行政危害,这些都必然会造成行政低能与低效。因此,如何克服上述不良现象,提高政府效率就成为行政改革的首要问题,效率导向也就必然成为行政体制改革的基本模式。

况且,中国行政体制改革的直接原因是机构臃肿、职权庞杂、效率低下等。因此,行政体制改革的直接目标就是对传统低效的“大政府”进行改造,建设—个规模适度的高效政府。第二,作为一个发展中国家,我国政府提高行政效率应当是行政体制改革的一个优先目标。因为,在社会经济发展的历史进程中,政府在不同国家和不同时期所起的作用是不同的。从世界范围内经济增长和社会发展的进程看,为了有效解决现代化所提出的各种问题,早发现代化国家基本上都经历了一个政府功能成长并主导的转变过程。与此相应,后发现代化国家要在短时间内解决“追赶型”现代化所需化解的各种矛盾等问题,则决定了发展中国家的政府必须在现代化进程中发挥积极有效的主导作用。政府要成功地发挥主导作用,关键在于要有一个有效能的行政系统。从中国作为转型期发展中国家的特点而言,提高政府行政效率是强化政府能力的首要选择,是行政体制改革的一个先行目标。[6](P44-45)

历史地看,我国80年代前后行政改革的基本思路是通过机构与人员的“精简”,力图以降低行政成本的方式来解决行政效率低下的问题,即想通过政府机构与人员的精简来提高行政效率,改革的着眼点始终落在行政体系自身上。“精简机构”是我国1982年行政改革的基本思路。尽管,这次行政改革在当时确实给“臃肿”的政府机构“消了肿”,比如:国务院所属机构由100个减少到61个,撤销了几个协调性的委员会,如国家机械委、国家农委等,减少了国务院与各部委之间的中间层次。据38个部委统计,原设有司局级机构720个,当时减少32%;原有正副局长2450人,当时减少43%;中共中央直属单位,局级机构减少11%,处级单位减少10%,工作人员总编制缩减17.3%。[7](P·186)然而,行政改革所取得的成果并未巩固下来,相反,在行政改革结束后的短短四年内,马上又出现了机构膨胀、人员猛增的势头,政府行政行为方式一仍其旧。这就是学术界常说的政府机构改革走着一条“精简———膨胀———再精简———再膨胀”的“怪圈”。为了控制机构与人员膨胀的势头,中共中央与国务院关于制止机构、编制和干部队伍膨胀的通知一个接着一个,其要求越来越严格,措施也越来越具体,但是机构与人员的膨胀依然故我。这就是我国当时行政改革所经历的困境。

二、着眼于外部效率是行政改革的重大突破

　　我国行政活动中存在的问题,尤其是行政效率问题,只有通过改革才能予以解决,别无他路。在理论引导与实践探索的双重努力下,我国的行政改革在艰难的徘徊中终于有了突破,其突破的契机就是行政改革开始着眼于行政外部效率的提高。

总体上看,公共行政有两大管理功能,其一是对社会公共事务的管理;其二是对政府组织本身的管理。从根本上说,公共行政组织存在的依据和目的是对社会公共事务的管理,如果没有外部社会公共事务管理的需要,就没有公共行政组织存在的必要。但是,当一定的公共行政组织产生之后,人们就发现,公共行政组织本身也是需要管理的。而且,组织内部的管理甚至是外部管理的基础和前提,组织内部管理的质量直接关系着组织功能的发挥,从而直接影响到组织对外部公共事务的管理。有管理的地方就有效率问题,正如管理学家邓肯所言:“如果说人们把一个词与管理联系得最为紧密的话,那么这个词就是效率。事实上,科学管理运动……可以称为效率管理。……正是人们对效率的渴望导致了近代管理思想的诞生。”[7](P·48)对应于公共行政的两大管理功能,我们可以将行政效率区分为“行政外部效率”与“行政内部效率”两个方面。

我们通常所言的“行政效率”仅仅指的是“行政内部效率”,它只是将行政效率定位于公共行政系统本身而忽视了行政对社会的总体性效率。按照系统论的观点,行政组织是社会大系统的一个子系统,它也是由相互联系、相互依存的各种要素构成的一个有机整体。因此,如何使行政组织内的各要素在相互作用的前提下充分整合,使系统效能大于各组成要素之和的效能,这是行政学要研究的重要问题。早期行政学对行政效率的关注主要集中在行政内部效率的提高上,其核心是将行政管理看作是对行政组织内部的管理,而管理效率的获取,取决于对行政组织内部各要素的充分利用与整合。

而行政外部效率是从行政系统与社会大系统的关系入手,它关注的是行政管理活动“对谁有效率”的问题。行政外部效率来源于这样一个事实:就社会总资源的利用方式而言,行政管理并不总是最有效的,它也有失效的时候;在社会总资源的配置中,市场往往比政府更有效。因而,探讨行政效率,首先应将政府与市场进行比较,看看在特定领域究竟哪种机制最有效。因而行政外部效率的确定,关键是重新划清政府与市场有效作用的范围。也就是说,只有在自己效力所及的范围内,政府活动才真正有效率;否则,不论政府自身是多么有效的,政府活动就是一种浪费。[8](P·21)

我国的行政改革取得突破性进展恰恰是由于:行政改革的视野由行政体系自身转向行政系统与社会大系统的关系上,即从子系统与母系统的关系上来定位行政系统的功能(职能),也就是威尔逊所言的要解决的问题首先是“政府能够适当地和成功地进行什么工作”,其次才是“政府怎样才能以尽可能高的效率和在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”[9]前者指的是行政外部效率,后者指的是行政内部效率。我国行政改革在提高行政内部效率徘徊不前的状况下,是通过关注行政外部效率取得突破的。而这一突破也是伴随着经济改革的深入所取得的。学者任晓说:“如果说政府行政系统中所固有和不断累积着的不适是行政改革的内在要求的话,那么经济改革的深入则是新的行政改革的直接动力。中国行政改革的需要,是由经济改革提出来的,不仅如此,行政改革的指导思想所发生的革命性转变,也发生在经济改革的思路转变之时。”[1](P·199)

经济学家吴敬琏曾概括了经济改革的两种基本思路。一种思路的要点是:(1)传统社会主义经济体制的根本弊端是决策权力过分集中,抑制了地方政府、生产单位和劳动者个人的积极性和主动性;(2)改革的要旨,在于改变这种状况,充分调动地方当局和生产者的积极性;(3)调动积极性,主要靠下放行政权力和加强物质刺激来实现。另外一种思路的要点是:(1)旧体制的各种弊端的根源,是用行政命令来配置资源,而这种资源配置方式是不可能有效率的;(2)对于高度社会化的现代经济而言,唯一可能有效替代依靠行政命令的资源配置方式的,是通过有宏观管理的市场制度来配置资源,它能够把为数众多、分散决策的独立生产者的主动性,引导到效益优化、稳定发展的社会目标上去;(3)因此,改革要以建立这种市场制度为目标同步配套地进行,只有有利于竞争性市场体系形成的具体改革措施,才是符合改革方向的和应当加以支持的。[10]经济学家吴敬琏所说的“不可能有效率”实际上是指行政外部效率低下,这也是我国政府总体行政效率不高的一大症结所在。在我国的行政改革中,第一种思路在经过几十年反复曲折的实践之后,第二种思路才被提出并逐渐明晰起来,这就表现为:我国90年代以后的行政改革,开始把“转变政府职能”作为改革的重要主题。比如:十四大提出的行政体制改革的基本目标是:适应经济体制改革的需要,切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。世界银行在1998-1999年世界发展报告中指出:“公共机构应该利用自己的比较优势采取行动这一基本原则表明,政府应该把重点放在履行那些私营部门无力承担或承担不好的责任上。”“在其它情况下,政府应该把有限的资源,集中投放在市场最不可能充分解决问题的领域,以及政府行动有可能产生最大效果的领域。”[11]世界银行发展报告指的就是政府自身的职能定位,可以肯定的是:用政府行政命令的手段来配置全社会资源的“全能政府模式”是低效的甚至是无效的,就像经济学家吴敬琏所言“是不可能有效率的”,这就是我国传统的“全能低效的政府模式”,正如邓小平所言,这种政府“管了很多不该管、管不好、管不了的事。”[4](P·328)从公共行政理论的角度来看,我国90年代以后的行政改革就是通过转变政府职能,实现政府模式由“全能低效”向“有限高能”转变。这种转变就要求我国政府管理从范围上要全面收缩,并根据“谁对社会最有效率”的原则厘清计划与市场对社会资源配置的合理界限。沿着这一思路并随着社会主义市场经济体制的逐步确立,行政改革带来了政府与企业、政府与市场、政府与公众关系的实质性变化。

三、行政外部效率与行政内部效率的关联

　　那么,公共行政外部效率的提高与内部效率有何关联?这需要作理论分析。行政总体效率的提高有赖于政府权力在功能———结构上的合理化,政府权力功能的合理化就是我国行政改革中所言的“政府职能转变”,着眼点是行政外部效率;而政府权力结构的合理化是指在政府系统内部进行科学的职能划分、机构设置等权力分配,以及在行政体系内部的纵向与横向的权力机制调整,即我国行政改革中所言的“政府机构改革”,着眼点是行政内部效率。[6](P·47)由于我国政府体制的创建,是适应产品经济和高度集权政治需要的产物,其结构与功能以及运行关系都与计划经济体制相适应。对于这样的政府体制进行改革,如果单纯在机构规模、责权大小、人员多少上做文章,而不去改变政府对于社会有效的功能范围,这样的行政改革不可能取得长期效果,必然会陷入“精简———膨胀”的循环。而且从功能与结构的关系来看,功能决定结构,结构表现功能。一定的功能要求有一定的结构与之相对应以保证功能的正常发挥,当功能维持不变时,结构上的任何改变在一定程度上只能是缺乏实质内容的表面文章。因此,当我们单纯地把注意力集中于机构的增减、人员的精简或权力的下放,以求一时的行政机构的“消肿”,而没有同时进行政府职能转变时,改革一结束,旧的结构形式很快就会全面回潮,甚至变本加厉。

从我国行政改革的历程来看,当我国行政改革的重心转变为:在转变政府职能(行政功能合理化)的同时,不断地对行政机构进行改革(行政结构的合理化)时,即通过不断优化行政组织结构、精兵简政、理顺关系、明确职责等内容,试图从根本上减少行政组织体系的内耗,从而达到提高行政内部效率的目的。从改革的效果来看,不论是行政功能的合理化,还是行政结构的合理化都在不同程度逐步地向前推进,基于政府功能与结构的合理化所产生的行政外部效率与行政内部效率的提高也是有目共睹的。因此,在反思我国政府改革的历程后,一个最基本的结论是:我国的行政改革应坚定不移地以转变政府职能为中心,不断地进行政府自身的机构改革。




参考文献:
[1]任晓.中国行政改革[M].杭州:浙江人民出版社,1998.
[2]古德诺.政治与行政[M].北京:华夏出版社,1987.
[3]世界银行.1997年世界发展报告:变革世界中的政府
[R].蔡秋生,译.北京:中国财政经济出版社,1997.
[4]邓小平文选(第2卷)[C].北京:人民出版社,1994.
[5]中华人民共和国第五届全国人民代表大会第四次会议
文件[R].北京:人民出版社,1981.
[6]胡伟,王世雄.构建面向现代化的政府权力———中国行政体制改革理论研究[J].中国人民大学复印资料:公共
行政,2000,(1).
[7]周志忍.行政效率研究的三个发展趋势[J].中国人民大学复印资料:公共行政,2000,(3).
[8]武玉英.行政效率的解析[J].中国行政管理,2001,(3).
[9]彭和平,竹立家.国外公共行政理论精选[C].北京:中
共中央党校出版社,1997.
[10]吴敬琏.中国经济发展和改革的战略选择[N].世界经
济导报,1988-08-15.
[11]世界银行.1998/99年世界发展报告:知识与发展[R].
蔡秋生,译.北京:中国财政经济出版社,1999.