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论我国制度政府的创新
作者:张子礼、孙卓华    文章来源:  
在现代社会中,影响人们日常生活和社会生活有两大截然不同的力量:一个是市场,另一个是政府。一个国家要想成功地实现社会的发展,绝不能忽视政府的重要作用。一个有效的、能力较强的政府是国家成功实现长期经济发展的一项基本条件。而政府的有效性和能力又取决于政府本身的制度安排。为此,要求我们要重新认识和确定政府的职能,而政府的职能就是向社会提供制度供给。这样就把政府的职能确立在为市场经济的发展和社会的发展,提供必要的法律和制度的保障上,放在市场的监督和管理上,放在社会资源的保护上,放在社会公正的实现方面。政府为社会制定了制度,就应该监督各种制度的执行,而且针对制度的失灵进行制度上的创新。

一、什么是制度政府

诺斯在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中指出:“制度就是一个社会的游戏规则,更规范地说,它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”从这句话中可知,制度不仅指经济中的行为规则,还包括其他领域的规则,即制度是全社会的行为规则,是对人们之间相互关系的人为制约。他还认为,“制度在一个社会中的主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定结构来减少不确定性,它包括人类用来决定相互关系的任何形式的制约。”也就是说,制度是不同的社会群体在交互作用过程中为了存续和利益分配,而共同安排且共同遵守的关于社会行为的规则体系,它包括以宪法法律法规为基本内容的正式规则和以习俗、传统习惯等形式存在的非正式规则两大类。就其功能而言,制度是通过对个人和组织的行为的激励与约束,防止个人与组织在选择行为中的损人利己与损害社会利己的倾向,减少机会主义行为,降低交易成本或机会成本,从而形成一定的社会秩序。

我们知道,功能和结构是联系在一起的,一种社会结构必然有它的社会功能,政府结构的功能有利益表达、利益聚集、规则制定、规则实施、规则裁定、社会录用、社会维护和保障等。其中规则制定、规则实施和规则裁定属于制度内容。因此,政府进行管理与服务必须通过一定的制度才能保持长久的社会秩序。那么,政府的主要职能就是制度供给、制度实施、制度裁定以及适时的制度创新。

制度政府是指我国政府为了实现其政治统治和管理社会公共事务的职能,实现人类最基本的价值(自由、平等、公正、安全、繁荣等),而在一定制度环境下向社会提供具体制度,执行这些制度,对制度实施过程中出现的制度失灵现象进行制度创新。从这个含义中得出制度政府通过制定制度、规范制度、进行制度创新是为了实现政府的政治统治和公共管理;也看到制度政府的动态性,政府制度的制定一执行一失灵-创新的循环过程。

制度政府不可能为社会提供所有制度,只为社会提供最重要的制度,如政治制度、经济制度、文化制度等。我国政治制度包括维护社会秩序制度、人民参政制度、人事制度、反腐败制度、政务公开制度等。经济制度主要是为社会主义市场经济的健全发展提供各种制度,包括产权制度、法规和规则、竞争制度和激励制度等。文化制度既有马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想等根本原则和制度,又包括学术自由制度和精神文明制度等。

二、制度政府的失灵

制度制定出来是为了执行,否则没有任何意义。如果制度政府制定的制度能得到正确实施,政府将成为真正地推动人类社会福扯的好政府。但是,制度在制定出来后由于制度外界环境的变化或制度本身的不合理,会阻碍经济发展,不能维护社会秩序。这时会出现制度失灵,其表现有制度滞后、制度超前、制度错位、制度异化、制度泛化等现象。制度滞后是制度失灵最为常见的表现形式,比如“户籍制度”在建国初期发挥过重大作用,它有利于社会的稳定,但随着市场经济的发展,它已成为制约经济发展的重要因素,延续多年的“户籍制度”开始了改革。20世纪50年代人民公社化制度是典型的制度超前。制度错位是指制度本没有问题,但由于制度执行者没有认真执行,导致制度失去意义。制度异化是指执行者违背制度面前人人平等的原则,对不同的执行对象采用不同的制度措施。制度泛化指制度规则过于空化,容易导致制度主体滥用权力。

以上我国制度政府存在的失灵现象,是因为制度有缺陷和制度环境不利。制度有缺陷主要是政府在制定制度过程中没有认识到制度的重要性,缺乏信息,脱离实际,从个人的主观意识出发,而且有时由于政府自身的知识局限性,从而出现了坏的制度或硬性制度,结果没有达到制定制度本身的目的,还产生了相反的效果。制度失灵的环境一般指制度政府制定的政治规则、经济规则和文化规则等是在一定政治、经济、文化背景下产生的,这些环境与政府制定的制度不适应,可能导致政府的规则失灵及制度失灵。现阶段我国出现股份制失灵现象,就与我国的政治经济制度环境有关。为了使制度发挥作用,政府应适时进行制度创新。

三、制度政府与制度创新

制度政府就是从制度的角度来看政府职能,那么政府职能转变就是政府要进行制度创新。政府职能转变与制度创新是同时进行的,政府职能转变必须以制度创新为基础,反过来,政府制度创新必须遵守政府职能转变的要求。制度创新也称制度发展,主要是在制度环境相对确定、稳定的条件下,对一些具体的现行制度进行某种变革,并通过规范的、具有社会公信力的方式加以确认的行为过程。就制度创新主体的范围而言,在政府推动的制度创新以外还存在着由个人推动的创新和团体推动的创新。但是有研究成果表明,政府推动的制度创新是社会发展和经济增长的基本动力,因而它在全部的制度创新中担当着更加重要的角色。

我们建设一个能解决新问题的、高效率的现代行政管理制度的政府,需要制度创新。政府管理制度创新的必要性,首先,任何一个政府都要发展和充满活力,因此,要引人创新、激励和竞争精神的制度。其次,为了适应世界经济潮流。当代社会经济发展变化很快,要适应这种变化,比如全球化的挑战,需要政府制度的创新。第三,为了适应引人高新技术的需要。信息化进展作为一种新生事物,大大促进了政府部门之间、公众之间的信息交流,也要求加速实现政府经济社会管理的制度创新。

事实上,政府职能的转变与制度创新之间存在一定的关系。首先,政府可以通过制度创新来转变政府职能,政府从一种职能向另一种职能的转变,制度创新是一种非常好的形式,制度创新与人员转变相比更能巩固政府职能转变的成果。其次,制度创新本身也是一种政府职能转变的过程。每一次制度创新意味着从旧有的规则向新有的规则转变,而这一转变最终必然会导致政府职能的转变。第三,政府职能转变与制度创新是一个同步过程,政府职能通过制度创新来实现,而制度创新也会带来政府职能转变。

四、政府制度创新的基本内容

在人类历史的变迁中,制度的变迁是根本的变迁,制度的发展也就是社会的发展。然而,制度是在一定环境刺激下而发生反应的一种习惯方式,亦即与一定社会环境相适应的行为、组织和程序的价值稳定性。所以,政府制定的制度必须随着环境的变化而变化。

1.保障公民的权利和自由,这是政治制度的创新尊重人、服务于人、平等待人是政府制度创新的灵魂,也是政府的基本职能。制度文明,本质上是如何善待人类自己,如何尊重人,平等待人,如何为多数人服务。民主的社会是公民拥有更多的权利和自由,作为政府应该促进民主化的发展。民主化进程不仅需要有一种相应的机制来加以推动,而且要以法律制度确定下来,从而使政府真正从依法行政的高度去考虑来自社会民众的利益要求。法治政府的理念固然承认并重视民众的守法,但其重点不是“治民”而是“治官”,公民违法由国家机器和政府机器制裁,那么政府侵犯公民的利益怎么办?所以,需要我们从制度上给公民权益以救济和保障。法治政府的核心就在于政府受法律的约束和控制。所以在制度上做出必要的设计和安排,制定出政府的治理行为并为其设定规则和指向,政府的行为必须有利于公民的权利和自由。另外,加强宪政建设,首先要完善宪法,因为宪法规定公民的权利和自由以及公共权力的架构和运行方式,规定了社会制度、国家制度的基本原则。国家的宪政制度不断完善,包括宪法对政府权力结构、政府运行机制等的不断完善,从国家制度方面保障公民的权利和自由。

2.政府制度的创新,具有法律的形式,这本身就是政府管理制度创新的重要标志我国传统行政管理思维影响很深,重视内部文件,轻法律法规的倾向仍很严重。对此能进行改革和改进的制度规定,就是制度创新。法律在社会转型中的作用显得尤为突出,与转型时期的社会经济发展相适应,需要一场法制的深刻革命。转型国家的法律体系存在着一定的缺陷,部分在传统体制下制定的法律已成为建立现代法制的障碍,许多法律已不适应经济改革和社会发展的需要,许多领域存在法律缺位和供给不足的问题,法律、法规、规章相互打架比较突出。建立法治社会和依法治国的基本前提是完善国家的法制。因此,政府在法律方面的创新与法制建设是一致的,具体是:(l)提高立法质量,克服现有法律的弊端;(2)完善法律制度结构,建立完整的法律体系。

3.政府提供有效的产权制度安排,是经济制度的创新政府是市场规则的制定者,而不是市场运作的当事人。正如奥尔森所指出的那样,一个能够促进社会经济繁荣的政府,其职责是界定产权、保证合约的有效履行及保护个人财产不受到侵犯。现代政府供给经济制度的前提至少应当包括:与市场经济相适应的法律体系和财产制度。产权制度是经济制度的核心,它主要包括产权归属制度和产权收益制度。有效率的产权制度是促进经济长期增长、国家收人最大化的保障。国家权力介人产权制度安排的方式和程度的不同会导致不同产权制度,从而促进经济的增长或引起经济的衰退。市场化改革国家的市场经济体制能否建立的关键取决于产权制度的改革,国家为所有权提供保护。政府在产权方面的基本职能是:为产权运行提供一个公正、安全的制度环境;提供产权运行的基本规范,如资产评估、产权的量度、产权交易、建立产权市场等都需要政府制定相应的法规;利用宪法和法律制约利益集团通过产权重构实现财富和利益的再分配。

4.意识文化制度的创新由于我国处于一种过渡社会之中,各种制度还不健全,各种法规还不完善,人们在追求利益的同时会违背社会秩序和社会的基本价值,尤其是改革开放后,传统意识形态变得软弱无力,社会秩序混乱。因此政府也要进行非正式制度的创新。作为政府就要巩固意识形态阵地,为经济发展、社会进步提供舆论支持和思想保证。制度政府针对现实情况,制定出文化制度,使之既能达到文化多元化,同时又能坚持主流文化,即马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想。文化制度还包括学术自由制度和精神文明制度。文化制度创新的根本任务是加强思想道德教育和建设,形成全社会的共同理想、精神支柱和合理道德规范。成功的意识形态既能保持社会的连续性和稳定性,又能满足制度不断创新的要求。

五、政府制度创新的思路

制约一国发展进程的,一方面是建设资金的短缺和科学技术的落后,另一方面是制度资源的短缺和制度效率供给不足。随着全球化趋势增强和科学技术的迅猛发展以及知识经济的兴起,各国在经济、政治、行政、科技、教育、文化及其他领域都存在制度缺位和制度低效问题,各领域面临着体制创新和制度建设的艰巨任务。政府在提供法律和秩序及保护产权方面具有市场和其他组织无可替代的优势和权威。对我国而言,由于我们走的是赶超型的现代化道路,所以政府在制度的创新中发挥着更大的作用。为此,我们要积极探讨政府制度创新的各种思路。

1.政府制定制度要和制度环境相适应社会存在决定社会意识,社会环境决定政府制度。无论制度政府提供具体制度还是进行制度创新都必须在一定制度环境下进行,都受一定制度环境制约,从某种程度上说制度环境直接决定政府能否实现其职能。所谓制度环境就是指影响制度的产生、存在和发展的一切因素的总和。从系统论的角度看,凡是影响政策的存在、发展及其变化的因素皆构成制度环境,包括自然环境和社会环境。自然环境主要是指一个国家的地理位置、面积大小、气候条件、山川河流和矿藏资源等,它对二个国家的制度制定具有影响和制约作用。社会环境主要包括政治、经济、文化教育、人口、科技和国防等状况。在这诸多因素中,以社会经济状况、体制和国际环境三个因素最为重要。因为政府制定制度要从本国的实际尤其是社会经济发展的现实出发,任何超越或落后于社会经济的发展而制定的制度最终会失败的。不同的体制有不同的制度内容,良好的体制有利于制定合理的制度。当代世界的全球化、市场化和信息化的趋势对一国政府制定制度有极为深刻的影响,政府制定制度离不开国际环境的影响。许多事实已经证明,任何政府制定合理的制度都必须充分考虑到环境因素。

2.正确发挥政治文化的作用阶级社会的政治文化总是反映统治阶级的利益和意志,是其意识形态的集中体现,具有鲜明的阶级性。历史上的统治阶级或政治集团往往把政治文化作为政府制定制度的一个重要因素。政治文化是人类政治生活中的主观意识范畴,是人们对有关政治方面的信仰、理论、感情、情绪、评价和态度等历史和现实的总和。政治文化主要包括政治意识、政治价值观和政治理想三个层次。‘7’政治心理是政治意识的潜在社会力量,直接影响到人们的行为。一定的社会政治心理状况是一定社会政治经济形势的晴雨表,政府在制定制度时要对社会政治心理进行了解和分析,把握社会情绪和公众的社会舆论,才能使制度具有针对性。政治价值观规范和约束政府的政治行为,规定制度的实践方向。

政府具有正确的政治价值观,能为政府制定制度提供相对的标准,进行科学的分析和判断各种制度。政治理想规定了政府制定制度的动机、目标、方向和指导原则。政府可能会将物质福利、安全、民主、自由作为政治理想来加以追求。为此,应该建设具有中国特色的社会主义政治文化和学习外国先进的文化,促进政府制度的创新。

3.适度地限制政府的权力政府凭借特有的权威性,可以建构个人或其他组织所无法进行的处于宏观水平的制度,通过实施主动进取的公共政策,推动特定更新制度的实现。因为政府的行政属性导致了政府行为的短期性,即力求短期政绩的出现,所以有时政府制度多是刺激性或鼓励性的规定,提供的是不利于社会经济长期发展的制度。如果缺少对政府行为的限制,还会导致政府职权的滥用,出现寻租现象。通过各个方面来进行制度设计,以保证政府的权力能够得到正确的行使,能够使政府的权力真正为公共的利益服务。而使政府的权力不至于像马克思讲的发生异化,转为官员本人飞黄腾达的手段,或者是侵害其他人的一个重要的工具,因此必须适度地对政府的权力进行限制。


4.制度移植与自我创新相结合我们要本着一个国际化的视野、本土化的思考和行动的原则,来从事我国政府的制度创新。自我创新是依赖自我设计、自我建构的制度安排,是要解决本国、本地区、本部门的新情况新问题即本土化的原则,所以自我创新是一个国家制度发展的真正动力和源泉。但由于很多制度没有先例,缺少创设经验和绩效可供参考,使制度创新在很大程度上缺少理论分析。因此要从具体国情和国际视野出发,学习国外先进的制度,要在借鉴中进行创设具有中国特色的、现代化的政府制度。例如,美国提出的排污交易权,它是环境保护的一项制度,主要用于限制企业的大气污染和河流污染。我国山西太原引进后进行多方面的调适和相关配套制度的建设,已经取得一定成效。既注重本国特色,又积极借鉴国际经验,是制度创新的一条主要原则。
(2010-10-14 15:32:00 点击783)
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