近几年来,不仅世界各地的顶尖企业,刮起了一阵阵的学习风,而且荷兰和新加坡等一向以资讯灵敏、效率高、反应快著称的政府部门也开始大力推进学习。我国的学术界和政府部门也开始关注这一问题,许多城市如北京、上海、广州、大连、苏州等相继提出了建设“学习型政府/学习型政党”的目标。建设学习型政府不可避免会遇到许多现实障碍,许多组织不能有效地学习是有原因的,组织的设计和管理、人们工作的方式、公务员所受教育程度和互动方式等等,都会造成学习的障碍。本文拟从组织机制、组织文化和系统三个层面对这一问题进行分析,力图找出各种障碍背后的本质原因。

一、组织机制层面:举步艰难的体制改革

1·官僚制的根深蒂固

马克斯·韦伯提出的官僚制组织理论奠定了现代组织理论的基础,对整个20世纪乃至更久远的未来产生了深刻的影响。在各国政府和大的企事业机构的行政管理中,理性官僚制作为一种现代组织形式得到广泛采用,这个格局至今没有根本改变。尽管70年代以来,官僚制理论受到了来自各个方面的批评,但迄今为止,由韦伯设计而随后得到充分修缮的官僚制模式一直占据主导地位,特别是在公共行政的实践中更是这样。西方国家1970年代末开始的行政改革虽然提出了告别官僚制的口号,也采取了一些行动,但是要真正实现告别官僚制的目标,可能还有着很长一段路要走。因此尽管“学习型政府”建立在“超越官僚制”的基础上,建立了以团队为核心的超文本组织,但由于官僚制的根深蒂固,使得学习型组织结构模式的建设受到很大的阻力。

政府学习面临着的障碍,远不像组织学习理论和学习型组织理论中讨论的模式那样简单,不是制定一个好的规则或原则就能够解决问题的,因为还有比规则更基础、更根本的问题———体制问题。试想即使能够找到一个合理的方法来解决当前政府面临的各种内外危机,但领导者的专横跋扈仍然会使得好的机制无法实行。因此,体制比机制更基础,好的体制是好的机制产生的前提。

实际上,在有缺陷的体制下,即使有好的机制,也往往不能得到有效地遵循。在过分集权、上级领导者决定一切的体制下,必然是人治,下级必然“唯上”是从,有效的学习策略不可能真正落实。政府管理的社会假设和系统哲学,反映了体制建立信念基础与核心价值观,我们统称为体制文化。缺乏体制文化研究,对旧体制的弊端认识必然停留在表面而难以深入。与此相关联,对实践证明是有效的改革方案,总出现一些似是而非的解释,甚至随着经济与社会的发展,自觉不自觉地出现旧体制的复归。这也是当前体制改革触及到一些深层次矛盾难以解决的根本原因。

2·财力困境和组织的惰性

政府组织的变革都要以付出一定的成本为代价,如果成本投资大于收效时,改革与发展就难以继续进行。这里所说的成本投资主要指:(1)所需用的改革时间;(2)改革中所造成的各种损失;(3)所需用的财政经费。美国利特尔咨询公司提出一个公式:C=(abd)>X。式中C指变革,a指对现状的不满程度,b指对变革后可能到达情况的概率,d指现实的起步措施,X指对变革所花的成本。

此公式说明,是否进行组织变革还取决于需要变革的各种因素的乘积,要大于变革所花的成本,否则进行变革就得不偿失。而且,也可能存在报酬与决策系统缺陷,因为新的方法的发明具有很大的风险,一旦失败可能会对决策者今后的个人发展不利,所以做出变革的决策需要勇气,保守的报酬和决策系统会使决策者不愿意寻找新的方法。

即使组织的财力完全能够保证政府组织的变革顺利进行(事实上组织的财力困境一般并不构成组织变革的主要障碍,因为在大多数情况下组织财力是充沛的,只不过没有用于最关键的地方),但是也有可能出现组织的惰性。在学习过程中,学习能力的提升,证实可以获得永续、不断累积和自立自强的成长,进而能改变思维模式,将所有深化改革遭遇的挑战视为可以预料的,就像自然界的改变都有反作用力,如物体移动马上会产生摩擦力。

因此,变革过程中的惰性也是主要的阻力。对社会而言,行政组织在功能上是不可取代的,它们几乎没有竞争者和对手,没有能够代替它们的私人对应物。它们几乎垄断了本领域的经验、知识和才能。行政组织的成员是独此一家的专业人员,他们在本质上趋于僵硬、保守、墨守成规、动作缓慢,而变革本身就是对既定模式和习惯的一种否定,因此容易受到组织惰性的抵制和阻挠。

二、组织文化层面:现有文化的消极因素

政府文化重构中,共同愿景的建立有不可避免的遇到知识转化反馈的障碍、组织冲突和交流障碍,从而使得建设步伐停滞不前。

1·知识转化反馈的障碍

日本学者野中和竹内认为,组织学习也是组织内获取、创造和传播知识的过程。知识可分为隐性知识(tacit knowledge)和显性知识(explicit knowledge)两种。隐性知识是存在于组织个体的、私人的、有特殊背景的知识,即组织中每个人所拥有的特殊知识。它依赖于个人的不同体验、直觉和洞察力。显性知识是指能在个人间更系统地传达、更加明确和规范的知识。

组织学习是从个人间共享隐性知识开始的(社会化)。隐性知识在团队内共享后经整理被转化为显性知识(称为外在化);团队成员共同将各种显性知识系统地整理为新的知识或概念(称为合并);组织内的各成员通过学习组织的新知识和新概念,并将其转化为自身的隐性知识,完成了知识在组织内的扩散(内在化);拥有不同隐性知识的组织成员互相影响,完成了社会化的过程。此后,新一轮的组织学习循环又开始了。

因此,除了在组织学习的各个阶段会发生学习智障以外,知识库的建立及两种知识———显性知识和隐性知识———在知识库内的相互转化也会存在困难,主要表现在:

第一,组织记忆的丧失。知识没有存储,而是随某次学习的结束而被忘却。还有一种可能是,不能很好地运用以前的知识辅助现阶段的学习,即不会提取运用知识库中的知识。
第二,知识转化困难。组织没有建立相应的组织机构和制度来促进四种不同知识的转化。

2·组织冲突和交流障碍

在政府学习发生的过程中,组织成员很容易消极地看待冲突,他们只有在无可逃避或不解决冲突代价太大的情况下才会介入冲突。人们一般认为,冲突具有破坏性,会带来恶果,所以人们尽力避免冲突,但是避免冲突并不能使问题消失,反而使问题滋蔓恶化,然后以更难以调和的方式出现。因此人们认为加强关系的方法就是和谐和避免冲突,可是避免冲突却使实际中处理不可避免的挫折和困窘更为困难。同时个人和团体可能会抗拒根本性的组织学习,因为它涉及到冲突,而且威胁到他们自身的特质感觉。

其实深入研究冲突就会发现,冲突是无时不在的。“正规组织没有什么方面能像冲突那样令人不断关注”,阿吉里斯和舍恩(Argyris,Schon)曾把冲突看成“双循环学习”的中心,根据这个观点,组织冲突是组织目标体系、价值体系、行为标准发生尖锐矛盾的反映。同时圣吉也认为冲突是“学习型组织”中五条原则的两条“团队学习”和“创建共享远景”的组成部分①。这种冲突观念涉及到个人对团队、价值、实现手段的不同看法的碰撞。在这个意义上,与其说冲突是学习的障碍,不如说它提供了学习的机会。冲突不应被看作是学习的障碍,而是学习发生的手段。事实上,冲突对于发挥创造性,对于问题的创新解决是至关重要的②。

三、系统隐性障碍———权力与学习结合产生的悖论

　　除了上述两重障碍外,在学习型政府的建立中,还由于公共组织与政治密不可分,使得学习型政府的建立过程中不可避免会遇到一种隐性障碍———权力与学习结合产生的悖论。为何称其为隐性障碍呢,这是由于在学习型政府中,从表面上看,这种组织形式将在一定程度上超越政治。通过建立共同愿景,统一组织的价值观,使人们超越只图一己之利的私心,而建立一个重视“实质贡献(merit)”,而非政治支配的组织环境。在这个环境中做正确的事情远比是谁想做重要得多,从而使新的组织能超越与摆脱政治。但是不可否认在传统的金字塔型权力组织中,政治色彩特别浓厚。

在这样的环境中,权力的得失之间便定了输赢,极大多数人都已经习惯并安于这种政治化环境,因为他们无可奈何。他们认为“只要有组织,就有政治。”因此在公共管理领域完全不介入政治过程是不切实际的,公共组织的核心就是如何运用权力为公众服务,而组织学习也可以说是权力运用与分配的过程,因此下面将着重分析实现“学习型政府”的过程中遇到的权力利益问题。

事实上可以将政府组织的学习过程和政治过程作为两个层面来论述,将知识学习定义为学习的表层过程,而将政治和权力利益关系定义为决定其实质的深层次的问题。对于后者而言,它一方面与学习过程相互纠结,相互融合,从而促使政府学习达到预期的效果,另一方面又不可避免地对学习型政府的建立起到阻碍作用。

1·主动性学习与现有的权力格局

学习意味着对现状的否定,意味着变革,意味着对现有权力格局和利益分配结构的冲击。在某种程度上,学习理念的变革是政府中的掌权者与既得利益者面对开放社会的复杂现状和不确定性,为了维护自己的权力与利益而采取的举措,但是学习能力与学习结果的获得却不是完全由现有的权力格局和利益分配结构决定。

埃斯利奇(Etheridge,1981)曾提出“与私有领域的组织不同,政府机构几乎永远有一个拥有权力的中央控制的规范维度”(拉巴隆巴拉,Joseph LaPalombara,论权力)。从实质上说,行政组织的变革意味着政府中的权力格局和利益分配的调整与再分配,因此必然会触动掌权者与既得利益者的切身利益,进而形成不满和阻力。

比如,在因机构变动而引起的权力再分配活动中,丧失权力的人将产生不满,并可能形成阻力;组织机构的变动可能会触动一些原有的宗派团体等非正式组织的利益,从而引起这些团体的不满,并形成阻力。来自于利益方面的阻力是最顽强的和最富有破坏力的,对此应当始终保持高度的警惕。因为一般来说,当行政组织变革所带来的预期收益低于预期成本时,人们就会对变革持反对态度。特别是当公共组织的决策层,如政府决策层对其在改革中所获利益的预期低于所付成本时,改革是不会被启动的。

2·权力的特性会使政府学习发生异化影响他人的思想或行为,强制他人服从自己,是权力的一个根本特征。在政治领域中,政治权力的行使者对相关的被政治权力影响者的利益具有巨大的影响力。譬如,对特定的下属、相关的民众。同时也使得政治权力的行使者本身获得了职位之外的权威和利益。由于权力的这种特性,使得权力的行使者希望维护或增加自己的权力,而被权力影响的人则不希望自己站到权力或权力行使者的对立面。这样,权力的强制性和对利益天生的影响力,可能会使得志在否定和改变现状的学习理念变成了组织或个人维持现状的工具。

库伯认为,在权力分配是等级制的不对称的组织中,组织学习类型就容易倾向于维持现状。其理由不仅是因为学习过程容易附和高层领导,而且还因为管理人员所获得的信息类型和质地本身就是在行使和保护他们在权力等级中的有利地位。

在公共领域中,双循环学习更容易受阻,所以比私有领域出现得少。这是因为在组织的环境和政治的组织中,政治实际上渗透在公共领域组织是什么和做什么的每一个方面。这些组织所涉及的行为范围和结构越重要,它们越受到公众的注意,就越难取得一致的意见。因此当政策改变涉及到双循环学习时,在公共政治领域就会出问题。它同样受到政策制定和实施之分离的阻碍,就像立法机关和行政机关的分离一样。

如前所述,政策基本不由实施政策的组织来选择。在这种环境中,作为政府体系所特有的现象,对组织学习的某种妨碍很容易发生。在负责人方面,也许没有足够的时间、技术能力或兴趣去学习随政策实施一起发生的事。而行政部门一方,关于政策实施所知道的、也许会促进方法和政策改变的任何东西都不会说出口,否则也许会打破目前的平衡。

克服这种倾向引起的停滞状态的一个方法就是鼓励权力斗争,不要去掩盖它们。我们认为,官僚保持自己权力的权力,其过程也是一个公共组织学习的核心过程,是公共管理过程中以权力为主线的组织的一般知识流、复杂的社会心理流及行为流在组织结构中的交织与互动,其目的是维护公权基础。即通过预期组织利益与公共利益,在维护公共组织合法性的基础上达成使用公共权力以维护公共利益的最终目的。

总之,组织政治过程中的权力冲突与利益分割,是整个组织知识与信息最为密集的集中区域,也是组织信息与知识最为可能发生阻滞与断裂的问题多发地带,权利冲突及其背后的政治过程充满着组织知识的最核心部分,也藏匿着组织信息的最隐秘部分。