引言

新中国的行政管理体制脱胎于战争年代的根据地政权体制,并受到斯大林时代的苏联集权体制的影响。1949年新中国建立以后,行政权力通过计划经济、组织结构、干部队伍、意识形态以及有效的政治动员,不断强化对经济和社会领域的控制和干预。

在这种全能主义的行政管理模式下,所有的企业和非营利组织都隶属于行政部门的领导之下,它们均受党政权力支配和指挥,经济和社会运行高度行政化。通过执政党领导政府、政府控制组织、组织管制个人,国家政权实现了对社会组织和公民个人的全面管制。[1]

这种政府全面管制经济和社会组织的结果是: (1)从政府与企业关系看。国有企业在国民经济中占据绝对优势地位,政府干预企业管理活动,企业缺乏经营自主权,机构臃肿,负担沉重。有资料显示, 1957年“一五”计划完成时,国有经济已经占据了国民经济总量的97. 2%。所有的国有企业都隶属于一定的行政组织,它们与政府之间不是经济调节和市场规制关系,而是行政隶属和命令服从关系。国有企业不仅缺乏经营自主权,还承担着许多应由政府和社会承担的职能,如企业办学校、办医院等,导致企业运行效率低下。(2)从政府与社会关系看。行政等级关系弥漫到所有的组织系统,社会的自我组织和自我服务能力低下。

新中国建立后,行政系统通过单位制、户籍制、身份制以及党团组织和各种政治运动,对社会组织进行全面管制。社会的一方是无所不管的政府,另一方是缺少独立资源的个人。社会成员依赖于所在单位获取资源,单位又依赖于政府的计划性资源配置。社会结构呈现出“蜂窝式状态”,社会的自主空间较小,自我服务能力低下。

1978年党的十一届三中全会开创了改革开放的新路线。经过几年的实践,改革开放的显著成果进一步强化了改革自身的合法性。农村土地承包责任制极大地调动了农民的生产积极性,城市工业改革进一步解放了生产力。经济体制改革对原有的行政体制带来了很大冲击,正是在这一背景下,中国拉开了行政体制改革的帷幕。中国政府分别于1982年、1988年、1993年、1998年和2003年先后进行了五次较大规模的行政改革。展望未来,中国行政改革仍然任重道远,面临着一系列挑战和重要使命。

一、中国行政改革的第一步:解放市场

从1982年到2002年,中国行政改革的基本出发点是适应市场经济的发展需要,转变政府职能,减少政府对市场的不当干预,改革的中心任务是解放和培育市场,解放和发展生产力。为此,各级政府撤销了机械、纺织、化工、煤炭、电子等专业经济管理部门,增强了宏观调控、社会保障和环境保护职能,行政效率也有较大提高。主要有三个方面的成就:

1.精简行政机构和人员,减少政府对微观经济活动的干预

1982年行政改革以后,国务院的工作部门从100个精简为61个。[2]国务院副总理从13人精简为2人,新设国务委员10人。机构改革以后,国务院各部和委员会的正副部长和主任人数,共减少了67%。此后,国务院机构和人员经历了精简—膨胀—再精简的改革历程。1988年行政改革提出以转变政府职能为关键,确立了以政企分开、提高行政效率为改革原则。1998年行政改革以后,国务院的工作部门从59个减少为53个,公务员精简了47%。2003年行政改革以后,国有企业不再隶属于具体的行政部门,国家分别设立了国务院、省级和市(地区)级的三级国有资产管理委员会,分别负责监管中央政府所属、省级政府所属和市(地区)级政府所属的国有企业。

2.政府职能有进有退,宏观经济管理职能得到强化

从1988年以来,历次行政改革都十分强调转变政府职能,实现政企分开,扩大企业经营自主权。总结起来,行政改革在职能转变上的成效主要表现为: (1)政府计划管理的产品比重不断减少。从1979年到2005年,实行计划管理的工业产品产值在全国工业总产值中的比重由95%下降到10%。在全社会商品和生产资料中,政府定价的产品种类已不足8%,价格听证制度已经基本建立; (2)国有企业在国民经济中所占比重减少,国有企业经营自主权不断扩大; (3)非公有制经济在国内生产总值(GDP)中所占份额逐渐增大; (4)政府的宏观调控和社会管理职能明显增强。从1994年开始,中国政府重建了中央银行体系,同时将四大专业性银行改造为国有商业银行。从1998年开始,中国政府设立劳动和社会保障部,将原来由多个行业部门分别管理的社会保障职能,合并后交给这个部门统一管理。

3.地方分权激发了地方活力,地方政府间竞争格局已然形成

20世纪80年代以来,为了适应经济和社会发展的现实需要,中央政府启动了地方分权改革。一方面,中央普遍扩大了地方政府在财政、税收、人事、行政审批、经济管理领域的自主权;另一方面,中央政府区别对待经济特区、广东省、福建省、计划单列市、沿海开放城市、经济开放区、经济开发区、副省级城市、西部12省(区)、东北老工业基地等特殊地方行政区域,分别给予地方政府以不同的行政放权和政策优待。随着中央政府大量下放经济和社会领域的管理权力,形形色色的地方利益和地方意识开始抬头。由于地方与中央存在着利益差别,它们往往与本地区的居民和企业站在一起。不仅如此,围绕着吸引投资、人才和技术,地方政府之间已然形成了竞争局面,它们纷纷出台优惠政策和改革措施,企业和居民的“用脚投票”机制开始发挥作用。

在行政改革之前,政府组织吞噬了市场组织和社会组织,各种经济和社会组织的运行都呈现出行政化特征。因应经济体制改革而启动的行政体制改革,迅速启动并解放了市场机制。在改革之初,市场机制(商品经济)只是政府调控经济的一种治理工具,到1990年代,它已经成为经济管理的基本制度选择。总结起来,中国行政改革在第一阶段的标志性成就在于,它瓦解了由政府这一驾马车驱动国家发展的单中心治理局面,开启了由政府与市场两驾马车联合驱动的双中心治理格局。

二、中国行政改革的第二步:重塑政府

通过第一阶段的行政改革措施,中国成功建立并逐步完善了市场经济体制。但行政管理体制仍存在着一些弊端和问题,如官员腐败现象严重,公共服务收费引发民生问题,部门利益掣肘政府治理创新,等等。中国参与经济全球化和深化经济、社会体制改革,都要求加快推进行政体制改革。与经济体制改革相比较,中国行政系统的改革处于相对滞后状态,现行行政体制与经济和社会发展的新进展存在着不相适应的地方。

从2003年以来,中国行政改革推出了新的路线图。第二阶段行政改革提出了新的改革宗旨,即“以人为本”、“执政为民”,它不再仅仅着眼于适应社会主义市场经济体制,转而以提高政府治理能力、提高人民群众的满意度作为改革目标。2004年3月,国务院对政府职能作出了新的界定,提出各级政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务,[3]各级政府在继续抓好经济调节、市场监管的同时,要更加注重社会管理和公共服务。
第二阶段行政改革致力于重塑行政组织和政府职能体系,提高各级政府的治理能力,提高人民群众对政府工作的满意度。

国务院总理温家宝明确指出,“我们的目标是,建设一个行为规范、公正透明、勤政高效、清正廉洁的政府,建设一个人民群众满意的政府。”[4]迄今,第二阶段行政改革已经实施的重大举措主要包括:2003年8月,全国人大常委会制定了《行政许可法》,自2004年7月1日起施行。该法规范了行政审批行为,明确了行政权力的边界。根据该法,凡是公民、法人和其他组织能够自主决定或自律管理的,市场纠正机制能够有效调节的,可以不设立行政许可。对于必须设立行政许可的事项,要依法实行规范化管理。2004年,国务院制定并发布了《全面推进依法行政实施纲要》,确定用十年左右时间基本实现建设法治政府的改革目标。纲要提出,行政管理要做到“合法行政”、“合理行政”、“程序正当”、“高效便民”、“诚实守信”、“权责统一”。2005年1月,国务院制定了《国家突发公共事件总体应急预案》以及25件专项应急预案和80件部门应急预案。此后,各省、自治区、直辖市也分别完成了省级总体预案的制定,许多市、区(县)也制定了应急预案,全国应急管理机制初步形成。

2005年4月,全国人大常委会制定了《公务员法》,为加强对公务员的管理提供了法律规范。《公务员法》规定,录用担任主任科员以下的非领导职务公务员,采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。它奠定了国家公务员队伍“凡进必考”、“竞争上岗”的管理框架。

2006年3月,第十届全国人民代表大会第四次会议批准了《国民经济和社会发展第十一个五规划纲要》。纲要提出了“十一五”时期(2006-2010年)行政管理体制改革的奋斗目标,即“加快建设服务政府、责任政府、法治政府”。[5]2007年4月,国务院公布了《政府信息公开条例》,自2008年5月1日起施行。该条例规定,行政机关应当及时、准确地公开政府信息。对于涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息,需要社会公众广泛知晓或者参与的政府信息,反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的政府信息,行政机关应当主动公开。行政机关不履行信息公开义务的,公民、法人或者其他组织可以依法举报、申请行政复议或提起行政诉讼。

在当前和今后一个时期,中国行政改革都将以转变政府职能为核心,规范行政权力,致力于打造有限政府、法治政府、责任政府、分权政府、服务型政府、绩效型政府、掌舵型政府、扁平化政府、透明化政府、回应性政府、参与型政府、研究型政府。[6]为此,中国行政改革需要在以下方面取得突破:继续推进行政审批制度改革,大力减少审批事项;依法规范行政行为,强化廉政建设和反腐败斗争;优化政府组织结构,减少行政层级,合理配置事权,完善府际关系;推进政府信息公开,加快电子政务和政府网站建设;加强社会管理和公共服务职能,增强底线公共服务能力;提高政府回应性,着力解决人民群众反映强烈的问题;拓展公民参与渠道和途径,广泛听取民众意见和呼声;规范公务接待和消费行为,压缩行政事业经费,努力降低行政成本;提升公务员队伍素质,增强政府执行力和公信力。

第二阶段行政改革通过促进政府与市场互相补位,以弥补“政府失灵”以及“市场失灵”,逐渐形成政府与市场彼此合作和伙伴关系。一方面,在政府负责的公共领域,政府遵循“掌舵而不划桨”原则,通过引入市场机制和社会化运作,将部分公共产品和公共服务的供给任务,授权给私人企业负责生产;另一方面,在市场调节的私人领域,由于出现“市场失灵”问题,政府也开始介入并实施行政规制措施。当前,中国行政改革正处于第二阶段的攻坚阶段,即通过重塑政府,进一步规范行政行为,实现良好的政府治理。

三、中国行政改革的第三步:培育NGO

非政府组织(NGO)作为公共治理的行动主体之一,是克服“市场失灵”和弥补国家在社会服务职能上的不足而产生的,并因对社会的独特贡献而获得了进一步发展的契机。在现代国家治理中,NGO作为与政府组织、市场组织互相补位的第三部门,发挥着市场和政府难以取代的独特功能,已经成为公共治理的三驾马车之一。正是从这个意义上讲,中国在重塑政府的基础上,需要启动第三阶段的行政改革,即培育非政府组织。近年来,中国公共管理学界加强了对NGO的研究,主动地为NGO发展提供理论支持。目前,“非营利组织”已经成为中国事业单位改革的主导模式之一,并且得到了政府决策部门的重视。

中共“十六大”报告提出,“按照政事分开原则,改革事业单位管理体制”。[7]此后,国务院也多次提出,要推进政府与事业单位分开,充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。2006年3月,全国人大通过的“‘十一五’规划纲要”进而提出,按照“政事分开”的原则,合理界定政府职责范围。[8]从实际情况看,尽管事业单位改革已列入政府议事日程,但“政事分开”改革
尚未真正启动。当前,诸如教育科研、医疗卫生、新闻出版、慈善救助等领域的社会组织,绝大多数仍实行政府包办型管理体制。这些单位普遍具有准政府组织的属性,它们隶属于相关行政部门,承担着国家赋予的公共服务职能,所需的人财物资源都由行政部门进行调配,日常运行具有较强的行政化特征。

培育NGO需要改变由政府大包大揽的公共事业供给模式。近年来,一批兼有“非营利”和“非政府”属性的民办的学校、科研院所、文化团体、医院、体育组织、慈善机构、环保组织等正在成长起来。这些新式机构在组织形态和运营方式上,与非政府组织更为接近。对于现有的数量庞大的事业单位,可考虑将它们划分为行政管制类、社会公益类和市场经营类三类社会组织,分别制定相应的改制措施。[8]行政管制类社会组织的基本功能是承担政府委托的公共服务事项,它们继续作为准政府组织存在,其职能通常需要借助行政权力来实现。社会公益类社会组织应根据“政事分开”的原则,授予其独立法人资格,取消行政级别,政府制定相关法律并依法监管,不再干预其日常业务活动;市场经营类社会组织面向特定社会群体
提供专业性社会服务,这类单位宜转制为企业型组织,一旦转制完成,政府即注销其非营利组织身份。

四、中国行政改革的难点

当前,中国行政改革正处于第二阶段。行政改革的实质就是要进一步减少和规范行政审批,促使各级政府从政府本位走向公民本位,从无所不包、无所不管的全能型政府走向有所必为、有所不为的有限型政府。这个过程实际上就是规范行政权力的过程,是要求不该伸手的政府部门“自断其臂”的过程,在改革中难免会遇到相当的阻力。行政改革遇到阻力的根本原因,就在于对国家利益和公共利益的诉求遭遇了部门利益和单位利益的抵制和掣肘。
当前,中国行政改革正处于深化发展的关键时期。经济改革和社会改革的深化发展,都有赖于行政改革取得突破性进展。行政改革只能向前推进,不能停滞不前。加速推进行政改革,需要从以下几个方面着手,凝聚形成强大的动力源泉:

首先,行政改革需要寻求政治层面的权威推动力量。由于行政部门的自利性,行政改革在推进过程中遇到了一些困难。实践表明,仅仅依靠行政部门自身的理性意识,是难以推进行政改革的。需要借助于自上而下的政治力量进行推动,通过政治途径制定一揽子行政改革计划,促使行政部门切实规范行政权力。具体而言,行政改革有赖于各级党委和行政首长的联合推动。其次,行政改革需要依靠公民有序的政治参与力量。扩大公民有序的政治参与,是推进行政改革的动力来源之一。近年来,新闻媒体报道腐败案件、突发事件的力度增大,立法听证、价格听证、决策听证等公民参与途径也有拓展。加快推进行政改革,需要继续扩大公民参与,提高公民参与的质量和效果。

再次,行政改革要发挥行政系统内部的互动力量。不同行政部门之间、行政系统的上下级之间,也容易出现利益冲突。行政改革必须超越单位利益和部门利益,不同部门之间要进行协商对话,以合理界定彼此的职责权限,减少改革阻力和障碍。最后,行政改革需要完善行政法制和组织结构等制度保障体系。为此,一方面,要继续加强行政法制建设,依法推进政府、企业与NGO分开,消除权力垄断,抑制和防范特殊利益集团衍生,减少和规范行政审批,保障公民权利,维护公平正义,促进社会和谐;另一方面,要优化行政组织结构,减少行政层级,提高行政效率,实现政府职责、机构和编制的科学化、规范化和法定化。



[参考文献]
[1]李强.当代中国社会分层与流动[M].中国经济出版社, 1993. 390.
[2]汪玉凯.行政体制改革20年[M].中州古籍出版社, 1998. 95.
[3]温家宝.政府工作报告———2004年3月5日在第十届全国人民代表大会第二次会议上[N].人民日报, 2004-3-17.
[4]温家宝.政府工作报告———2007年3月5日在第十届全国人民代表大会第五次会议上[N].人民日报, 2007-3-17.
[5]中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要[R].人民出版社, 2006. 56.
[6]杨宏山,海峡.中国政府治理创新的理论分析[J].学习与实践, 2006(10).
[7]江泽民.全面建设小康社会,把开创中国特色社会主义事业新局面———在中国共产党第十六次代表大会上的报告[R].人民出版社, 2002. 35.
[8]中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要[R].人民出版社, 2006. 57.
[9]朱光明.非营利机构与我国事业单位改革的目标选择[J].中国行政管理, 2004(3).