一、引　言

在理论上,国外学者在政府管制方面进行了开拓性地研究,提出了诸多富有启发性和借鉴价值的理论观点,并形成公共利益管制、部门利益管制、重塑政府管制等理论。在实践上,西方国家政府的管制取得了良好的效果,这主要归功于其管制活动是在良好的民主协商氛围中进行的。

很明显,与西方国家的政府管制相比,中国政府的管制在民主协商氛围上几乎近于空缺状态。这种状态的存在不仅显示中国政府管制改革的已有路径存有一定的误区,而且亦成为中国政府管制效率低下的重要原因。因此,倡导和推行民主化管制应当成为下一步改革的主要取向。

　　二、民主化管制:转轨期中国政府管制改革的重要取向

　　在转轨期,我们借鉴了西方政府管制理论与经验,除了进行价格管制、进入管制、社会性管制等实践以外,还在垄断行业率先成立了像电监会这样的管制机构。但从这些年管制的实践上看,电力、电信、自来水等公用事业的资费率仍居高位、管制缺位或越位现象严重、假冒伪劣产品蔓延、环境严重污染得不到有效制止,大大减低了社会福利水平,管制的效果不尽人意,究其因是多方面的,但笔者认为缺乏民主化管制是其主要原因。

这是因为,与西方国家相比,第一,中国公共行政精神和公民精神严重缺失。数千年来君主专制的权力结构不仅培植了官本位文化,也孕育了“安守本分”的臣民文化,致使参与型公民文化难以形成。可以说,转轨期传统管理理念中“当官为民做主”的“官本位”仍然盛行,把持公共权力的人往往将自己视为权力的所有者和社会的主人,而将公共权力的真正的主人———公民当作公共权力指向的对象,强调公民对政府管理的服从义务。而主体意识孱弱的公民也习惯于服从政府的管理,有的甚至依赖于政府和官员为自己做主。这样,在转轨期政府管制过程中,必然表现出公共精神和公民精神的严重缺失,进而影响与有效政府管制相适应的民主化氛围的营造。第二,中国缺少符合有效政府管制内在要求的多元化社会基础。众所周知,中国是一个国家或政府主导型的社会,中国的现代化和市场化的改革一直是在政府主导下进行的,政府对社会团体的全面控制是未来国家与社会关系演变的初始发展条件。尽管市场化改革推进了社会结构和阶层的分化,多元化的社会基础也开始出现,但符合有效政府管制内在要求的多元化社会基础并未形成。因而,构筑多元化社会基础,建构公共协商机制,协调各方的价值偏好,使社会的多元利益群体以公共利益为目标,通过各方平等、自由的对话、讨论、辩论和协商的过程,达致利益表达、利益协调与利益实现,应是当前中国政府管制重构乃至民主政治发展的首选价值。当前提出的“依法执政、科学执政、民主执政”就是最好的明证。

因此,笔者认为,转轨期中国政府要走出管制困境,必须通过改革,倡导和推行民主化管制。那么什么是民主化管制?在笔者看来,要阐释民主化管制的基本要义,需从协商民主理论和程序民主理论的视角入手。

协商民主是20世纪80年代以来西方学者关注民主理论的一种新发展。关于协商式民主,政治学家给出了不同的界定。如Miller等人把协商民主理解成一种民主的决策体制或理性的决策形式①;Valadez等人则将协商民主看成是一种民主治理形式②;Cohen等学者视协商民主为一种团体组织或政府形式③。尽管学者们对协商民主的理解存有差异,但大多数学者达成以下共识:公民平等、自由地参与公共协商,提出各种相关的理由,并说服他人或者转换自身的偏好,最终达成共识,从而在审视各种相关由的基础上赋予立法和决策的合法性。而程序民主理论则认为,民主是一种过程,个人的自由权利只有在这种过程中才能实现,最重要的是民主政治的程序。其中,民主政治的核心问题是政治参与,人民的参与过程是实现民主的根本途径,参与本身就是一种人民行使民主权利的表现。这种参与是需要通过行政公开、行政听政等制度程序来体现的。

从协商民主理论和程序民主理论看,民主化管制就是指民主化协商氛围下的政府管制。其具有这样几个特征:(1)广泛参与性。政府管制的活动属于公共协商的范畴,这就要求管制机构、企业、消费者等相关利益各方广泛参与到政府管制的全过程之中,可以说,有效的政府管制是以上述各方广泛地参与为前提的。(2)公开性。上述各方(除管制机构外)要广泛地参与政府管制,需要对政府管制信息有充分了解,因此,拓宽各方获取有关政府管制信息的渠道、增加政府管制的透明度显得十分重要,这也有利于社会对管制者的控制和监督。(3)公正性。作为政府管制的参与者除了对政府管制信息有充分了解之外,还应拥有平等的参与权利。为此,需要以法律、法规的形式将政府管制的参与者参与制定有关管制法规、政策的程序固定下来,确保他们依法行使自己的参与权,同时也保证法规、政策制定的民主性和科学性。只有这样,他们才能就价格管制、进入管制、社会性管制等公共政策的制定进行平等、自由地协商,通过公开、公正的程序讨价还价以达成利益均衡。需指出的是,在参与转轨期中国政府管制博弈的管制机构、企业、消费者等相关利益者中,作为消费者是处于劣势地位的。因此,即便通过博弈达到了均衡,消费者的利益还是难以得到保护。对于这一点,我们应给予更多的关注。这是其一。其二,传统的政府管制活动中,被管制的相关利益者也通过各种诸如寻租等私下的方式参与到管制法规、政策的制定等活动中(这已为政府管制俘获理论所证明),但这种“参与”与民主化管制活动中的参与不同。后者的参与者是可以通过公开、平等、正常的渠道来表达自己的意愿,参与管制法规、政策的制定,同时这种参与使被管制者从被动的角色转化为主动的角色。

转轨期中国政府要实现民主化管制,首先需进行理念更新,即从民本观念向人民主权观念转变。因为,人民主权是实现民主化管制的理论基石。马克思和恩格斯在批判吸收卢梭人民主权理论的基础上,提出了自己的人民主权学说。该学说表明人民主权始终意味着人民真正当家作主,由人民自己管理国家政权。在确立权力来自人民的理念时,要求我们要正确认识民本与民主、为民作主与人民民主的根本区别。与君主专制的观念相比,民本理念虽然是一个巨大进步,但其在本质上依然是把人民群众作为被管理的对象,依然没有认识到权力究竟是谁给的,因此,民本理念所引出的必然是为民作主的观念。显然,为民作主的观念难以符合民主化管制的内在要求,而只有人民主权理念所引出的民主即人民民主的观念才是与民主化管制相吻合的。也只有在这一理念指导下,才能培育起中国的公共精神,使持有民本理念的管制者实现从管理者到服务者和公仆的角色转换,人民从被管理者转化为真正的主人。所以,民主化管制必然要求管制机构及管制者摒弃民本思想和为民做主的观念,牢固树立人民主权理念。并在这一根本理念指引下,以公共利益最大化为目标,自觉接受各方监督,同时对服务的绩效进行评定,以提高政府管制的效率。

其次,市民社会与商人阶层的培育。多国或地区的实践表明,现代民主政治是随着市民社会的发展而发展起来的,而且市民社会发育的越成熟,其民主政治的发展越易成功,付出的代价越小。美国学者巴林顿·摩尔在其《民主与专制的社会起源》一书,通过对英法资产阶级革命前市民社会发展情况的比较,发现英国的市民社会比法国的市民社会发展成熟,传统的贵族和农民在市场化进程中消失殆尽,而法国的传统贵族和农民在革命前仍大量存在,因此,法国的民主政治发展付出了比英国较为沉重的代价。在后发现代化国家中,亚洲一些新兴国家和地区的民主政治发展的实践也为其他后发现代化国家提供了较成功的参照,它们一般先致力于市场经济发展,培育和构筑坚固的市民社会基础,然后平稳地推动民主政治的发展,尽管其过程存有不尽人意之处,但没付出太大的代价。而苏联、东欧为其民主政治的发展付出了较大的代价,部分原因是其在政治变革之前市民社会发展得不成熟,尽管已有一定的基础。因此,作为一个曾经有着悠久的专制传统的国家,其转轨期要实现民主化管制,培育成熟的市民社会就显得更为重要。在转轨期,中国如何构建自己的市民社会?如上文所述,中国是一个国家或政府主导型的社会,国家权力特别是行政权力支配社会是个根深蒂固的客观存在。中国的现代化和市场化的改革一直是在政府主导下进行的,政府对社会团体的全面控制是未来国家与社会关系演变的初始发展条件。因而,要培育成熟的市民社会,应从以下几点入手:(1)应加速政治体制改革,转变政府职能,推动政治民主化进程,构建良性的国家与市民社会的互动关系。(2)完善市场经济体制,规范市场秩序,促进契约性规则的发展和成熟,从而形成有利于市民社会建构和发展所必需的精神与行为方式。(3)培育第三部门或民间组织,加快市民社会主体的形成与发展。国际经验表明,一国第三部门或民间组织的培育,对于其市民社会的建构是极为重要的。为此,中国政府应从政策上加以引导,在法律上进行完善①,在行政上予以合作,从而实现政府与第三部门或民间组织的双赢。需指出的是,作为市民社会的主体除了现代城市市民之外,还包括经市场经济和现代民主洗礼的现代农村居民,因而乡村自治与民主化管理以及城镇化工作亦应给予足够重视。(4)加快政治文化领域的改革,培育社会成员的公民精神,锻造其主体意识、自主意识、平等意识、自由意识、竞争意识、参与意识,逐步形成并不断强化市民社会的自主性品格。应当指出的是,从诸多国家的实践上看,市民社会的培育非常不易,它的发展与成熟均历经了一个漫长的时期,且须与个体和群体利益实现过程、法律制度发展进程、民主化进程、自主性人格及参与型公民文化形成结合起来。对此,我们应有充分地认识。

今天,人们所崇尚的西方文明的价值体系和正义、公正、合理及社会公德等理念几乎都曾存在于历史上商业文明发展中的各个实体社会当中,我们在努力建构的现代市场经济的法律体系,在西方却是由商人法发展而来。我们在指出“至少表面看来,市场的发展就成为中国社会转型过程中可能是最主要的契机。……中国文化与中华文明在其生死攸关的现代化转型中最迫切需要的,是一个自主的能够自我建设与自我协调并能有效地监督和影响国家决策的健全的社会”①的时候,就自然会想到,最具独立的法律人格和自治性质的商人集团对市民阶层乃至市民社会的形成所起的重大作用。尤其是对市场经济文明和民主政治文明的形成与发展将起着更大的作用。所以,笔者认为,转轨期的中国,要实现民主化管制,需培育商人阶层。而加快国有资产改革,放宽民间资本准入领域则是培育中国商人阶层的重要选择。为此,我们应继续推进企业国有产权改革。就其改革本身而言,需要进行民主化的监管。②即在代议机构的人民代表大会对国资改革实施预算监督的前提下,政府机构依据公开透明、公平竞争和责任明确的原则,就企业国有产权改革作出一系列制度安排与监管,只有这样,才能防止国有资产的流失,同时加速培育中国商人阶层的进程,为民主化管制的实现提供了微观的市场基础。

再则,宪政精神下,构建政府管制行为的制衡机制。其一,管制权重新配置。从转轨期中国管制的实践上看,基础设施产业管制机构、政策部门以及综合执法部门彼此间的权力边界模糊,往往导致要么政出多门、多头管理,要么无人负责、监管不力,市场秩序混乱,政府管制的效率低下。因此,要实现民主化管制,必须对管制权进行重新配置。其主要包括政策部门与管制机构之间的权力配置和管制机构之间的权力配置,前者主要涉及管制制定权和自由裁量权,需要通过法律法规的形式加以界定;后者将面临着设立特定的管制机构还是设立综合性的管制机构的抉择。其二,管制听证制度的构建。这种制度是确保政府管制有效进行的一项重要制度。该制度的设计应重点关注听政主持人的独立性、听政准备与进行的程序以及听取意见的效力之规定等环节。其三,司法审查制度的设立。其重点是对管制机构的滥用自由裁量权的审查,但如何确定自由裁量权的合理性的标准则是对管制者进行监管所面临的一大难题,对此,笔者认为需要从判例法制度和陪审团制度的安排上,进行制度创新。

需指出的是,要规范政府管制行为,实现民主化管制,除了在宪政精神下进行重新配置管制权、构建管制听证和司法审查制度之外,还应建立公众参与的绩效评估制度。美国FCC的绩效评估制度对中国有着重要的借鉴意义。美国国会要求FCC提交年度绩效报告,作为评估FCC绩效的基础,同时,国会还专门组织人员,对FCC的绩效进行调查评估,并以绩效评估结果作为一个重要依据,定夺FCC的预算、职员数量等。这种绩效评估制度有利于促使管制机构遵循公共利益目标,高效率地履行其管制职责和义务。中国在设计这项制度时,需要确定评估的主体,它既可以是全国人大常委会,也可以是国务院,其决定于整个政府管制体制。这项公众参与的绩效评估制度的构建,将利于实现民主化管制,进而提高转轨期中国政府管制的效率和服务质量。

　　三、结　语

从上文的分析中,我们不难发现,无论是国际经验、市场经济内在要求还是自己的国情,均预示着中国政府要走出其管制的困境,提高管制效率,必须倡导和推行民主化管制。这是其一。其二,政府管制效率的提高,除了要倡导和推行民主化管制之外,还应将激励机制引入中国政府管制之中,实现政府管制重构。关于这一问题,笔者将加以进一步地研究。

其三,民主化管制是转轨期中国政府弥补其管制缺陷的新思路,即便转轨后,进入成熟市场经济的中国政府管制亦应坚持民主化管制这一取向,这已为贯穿于诸多西方国家政府管制活动中的协商式管制(Negotiated Regulation)所明证。只有沿着民主化管制这一改革取向,作出诸如管制权的重新配置与监督、公众广泛参与管制、价格上限管制、成本调整合同、特设投标制度、区域间比较竞争以及环境管制等具体制度安排,才能不断提升中国政府管制的效率,实现社会福利最优。