在十七大即将召开之际,瞻望我国的行政改革,其主
题将会逻辑地从精简机构、转变职能和理顺关系转为行
政成本合理化的方向。从当前学术界的情况看,关于行
政成本的问题正在成为一个热点问题。在这场讨论中,
存在着呼吁降低行政成本的理论导向,学者们从不同的
角度对降低行政成本尤其是行政决策成本提出了建议,
这是非常积极的。但是,我们也应该看到,关于行政成本
特别是决策成本的问题,如果仅仅考虑降低成本,显然是
片面的,还可能会带来某些误导。因此,与其提出降低成
本的问题,倒不如探讨优化行政成本。特别是在行政决
策成本方面,必须充分考虑决策的复杂性。毫无疑问,行
政决策成本必然会受到决策环境、决策者的素质、政府自身的利益取向、决策程序的科学性等多方面因素的影响,在行政决策的问题上,节约行政成本决不意味着行政决策的成本越少越好,而是应当更多地考虑行政决策成本
的合理化问题。

行政决策及其成本的合理化

决策是人们就需要解决的问题所作的行为设计和抉择过程。管理就是由一系列决策组成的,换言之,决策就是管理活动的中心环节,一切管理活动都有赖于正确决策的引导。行政决策是指以政府为主的“公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案”①。行政决策成本是指为
完成具体行政决策行为所耗费的人力、物力和财力等资
源以及其他可用货币度量的价值牺牲的总和,即政府在
行政决策过程中的必要支出。行政决策的程序基本上可
以概括为以下六个步骤:(1)确立目标、收集信息(2)精心
设计、优选方案(3)精选成员、组织参与(4)明确奖惩、试点推广(5)注重反馈、及时修正(6)适时协调、求取认同。从行政决策的基本程序来看,行政决策可分为决策
设计、决策推行与决策调整三个阶段,主要由以下成本因
素构成:信息成本、方案成本、参与成本、试点成本、推广成本、修正成本与协调成本。在按照行政目标进行政策设计的过程中,需要付出信息收集成本、政策(或方案)制定成本以及参与成本。行政决策方案正确与否,还要经
受实践的检验。诸如,为了避免行政决策的失误造成严
重的社会损失,一些重大的行政决策还要先行试点,在试
点过程中,也要花费人力、物力和财力,形成试点成本;决
策试点如果成功,在面上予以推广,又要花费推广成本。
行政决策在推行过程中,若有不足之处,必须进行及时调
整和修正;新政策在贯彻执行中,行政系统内部的上下左
右的关系也必须进行新的协调配合,而这些修正、调整、
配合都需要投入人力、物力和财力,从而产生成本支出。
在行政决策的过程中,无论处在哪个阶段,都会产生
成本支出的问题,而且,成本支出的情况主要受到以下几
个因素的影响:一是受行政决策的政治环境、经济环境、
文化环境以及社会环境的影响;二是受行政决策者的文
化素质、工作经历、决策思维及个人权威等的制约;三是
受决策考虑因素的影响,政府决策要考虑决策目标以及
政府所拥有的资源,更多时候会从自身利益出发,在决策
机会成本与收益的对比分析中确定决策的选择条件;四
是受到政府收集决策信息、制定备选方案、优选方案等步骤科学与否的影响。②

但是,从理论上讲,行政决策的目标是追求公共利益
最大化,创立共同的利益和共同的责任。“在公共利益的
规范模式中,公共利益成为评估具体公共政策的一个道
德标准和政治秩序应该追求的一个目标。也就是说,公
共利益是一个决策的道德和伦理标准。”③所以,增进公
民权和服务于公共利益是政府的首要责任,反映在行政
决策的成本问题上,就是行政决策要以公共利益最大化
为衡量指标。因此,行政成本的问题就不仅仅是一个单
纯降低的问题了,而是要充分考虑行政决策在何种程度
上能够实现公共利益的最大化。

影响行政决策成本的因素

在科学发展观的视阈中,政府肩负着引导社会从单
纯追求GDP增长转向全面、协调、可持续发展的方向。因
此,当今政府面临着一个具有挑战性的问题即提高执政
能力,在治理过程中追求政治文明、物质文明、精神文明
与社会文明四位一体。其中,政府在行政决策过程中,需
要进行科学决策,提高行政决策能力,掌握好行政决策成
本,实现行政决策成本的合理化。而要掌握好行政决策
成本,就必须分析影响行政决策成本的因素。

第一,科学发展观对行政决策成本的影响科学发展观是指坚持以人为本,全面、协调、可持续的发展观,目的是要促进经济、社会和人的全面发展。它是我国现阶段经济社会发展的根本指导方针,行政决策者必须全面贯彻这一指导思想,用科学发展观来指导行政决策,并在此基础上统筹各方,从而获得社会稳定,促进其全面发展。政府作为公共事务的提供者,其行政决策往往不是以赢利为目的,但是科学的行政决策必然会产生合理的行政决策成本,并带来良好的社会效益。

在科学发展观指导下,政策设计坚持以人为本和全面、协调、可持续发展的原则,并形成相应的行政决策成本。在行政决策推行阶段,如何科学地预算出在点上试验与在面上推广的宣传费、人员培训费、各种资料费、调研专项支出等费用开支已经摆在参与各级行政决策的领导者面前。比如,小浪底工程具有单项工程规模大,施工难度高;各项工程纵横交错,相互钳制,相互联系,协调难度大且影响大;工程实施期间,我国宏观政策和市场条件的迅速变化等许多不确定因素增加了组织和管理的难度等特点,这项决策的复杂性与艰巨性投射到实践中,就需要在决策过程中支付相应的成本。但在这个阶段,决策者始终坚持人与自然和谐相处的理念,结合工作实际,依靠行政、经济、工程、技术等手段和措施节约、保护和优化配置资源,促进经济、资源与环境协调发展,因此产生了合理的试点成本与推广成本。

在行政决策调整阶段,如何科学地处理好前述的信息收集成本、制定成本和参与成本以及会议费、差旅费、交通通讯费等费用开支等问题,需要付出相当的修正成本与协调成本。小浪底工程的决策者通过多方考察,多轮论证,综合运用了多种方法进行分析对比,始终用发展的观念来解决小浪底工程决策面临的各种问题,虽然产生了相应的行政决策成本,但最后作出的具有划时代意义的、正确的科学决策,使小浪底工程充分发挥了防洪、供水和减淤等社会效益功能,为保证黄河下游不断流提供了重要保障,显示出在黄河治理开发中其他措施难以替代的作用。

第二,行政环境对行政决策成本的影响

现代社会经济迅猛发展,政府社会管理的范围越来越广,对于所有这些领域,尤其是一些专业性和技术性较强的领域,行政决策往往受到行政环境的制约,也因而产生不同的行政决策成本。因此,研究行政决策成本,必须研究行政决策的政治、经济、文化、社会等环境。

政治环境即国家的政治制度和法律制度等情况,也就是说国体和政体状况、政党制度、国家权力机关制定的宪法、法律完备程度、执法、守法和监督实施的情况直接
或间接影响行政决策成本。我国目前行政决策的体制、
原则、程序及成本都是以党的路线、方针、政策为依据,同时受到当前国际环境的影响。经济环境即社会经济发展水平、经济结构、经济管理体制、对外贸易制度、银行制度、资源开发、财经制度等对行政决策成本具有决定性的影响和作用。换言之,行政决策目标的确定、方案的制定实施,都受到经济条件的限制,要以一定的经济为物质基础,因此,不同的经济环境会产生不同的行政决策成本。文化环境即行政决策活动所处的科学文化和思想道德等环境条件对行政决策成本具有渗透性、持久性影响。社会环境主要包括行政活动所处的国内的物质经济环境、政治法律环境和精神文明环境等。行政决策成本受制于经济、政治、文化、科技、教育、人口、民族等行政决策的社会环境。

因此,行政决策体制要建立相应的咨询系统、信息系统、监督系统,为实现科学的行政决策提供保障;行政决策者作出决策之前,要对当前的政治、经济、文化、社会等
环境进行充分的分析论证,然后弃劣存优,形成最佳方
案,从而实现科学的行政决策,形成合理的行政决策成
本。

第三,行政行为对行政决策成本的影响

一般说来,政府财政资金使用的有效性是由行政行为的有效性来决定的,而行政决策成本的合理性是由行政决策行为的有效性来决定的。行政行为是行政机关及其行政人员依法实施的行政管理活动,但是,它在实施过程中有可能超越法律权限,不合理使用或者扩大行政自由裁量权,降低行政行为的有效性,这种不良行政行为必然带来行政高成本,伴随着不合理的行政决策成本。它主要表现为以下几个方面:行政决策权力被用于非公共目的,降低了行政决策行为的有效性;奢侈消费带来不合理的行政决策成本;追求预算最大化,成本意识淡薄产生不合理的行政决策成本;垄断使政府失去追求行政决策成本合理化的内在动力。

在监督机制不健全的情况下,如果腐败的道德成本低,政府公职人员追求个人利益最大化、滥用公共权力就不可避免,就会出现公众利益与决策者的利益不一致的情况。“被指定执行这种职能的人……获得了和授权给他们的人相对立的特殊利益,他们同这些人相对立而独立起来”④。因此,行政决策权力的运用要有与之相匹配的权力监督系统进行制约。十六大报告中就明确提出要“加强对权力的制约和监督。建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,从决策和执行等环节加强对权力的监督”。行政监控机构能对所采纳的行政决策的推行结果进行监督和控制,产生一些与决策相关的知识,在决策推行阶段为决策制定者提供帮助,从而产生合理的行政决策成本。

提高行政工作效率是行政决策成本合理化的有效途
径之一。行政决策机构作为整个社会管理的中枢系统、
协调系统和控制系统,它的运转效率制约着整个社会的
生产效率。因此,建立一套理性、精干、高效的行政决策
机构是行政决策成本合理化的标志之一。要提高行政工
作效率,并形成合理的行政决策成本,必须做到:行政决
策要坚持科学发展观;建立灵活高效的行政管理机制,科
学民主的决策机制,优化完善的激励机制;推进电子政务
建设,提高行政工作绩效;增强行政决策者素质,提高决
策效率。

第四,公众参与对行政决策成本的影响

近半个世纪以来,公众参与这一观念,是组织社会心
理学和组织社会学以及组织行为咨询工作的中心议题。
一般认为公众参与既能使公众更满意,又能促进生产力
发展,而实证研究结果却不尽然。实际上,公众参与确实
能增加公众满意度,但是对生产力的作用似乎不太一致。
在某种程度上说,广大公民参与决策,可能会增加显性的
行政决策成本,但能保证行政决策的可接受性。如果一
个问题具备如下特征,即有信息需求,不存在问题结构
化,需要公民参与以便达成政策的可接受性,公民与公共
管理机构的目标存在着观点分歧,那么,公共管理者就应
该运用整体式的公民协商决策方法。⑤

我国是以公有制为主体的社会主义国家,人民有知情权、参与权和决策权。党的十六届六中全会提出把构建社会主义和谐社会摆在更加突出的地位。《宪法》规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民依照法律规定,通过各种途径和方式,管理国家事务,管理经济和建设事业,管理社会事务”;《土地管理法》规定,被征地的农民对征地过程和政策有知情权、参与权,要求征地政策公开,要求被征地的农村集体经济组织公布征地补偿费用收支状况,全面推行水库移民监理制等。以上条款说明公众参与决策的权利是受法律保护的。

从目前我国公众参与行政决策的功能与价值来看,
它作为政府决策参与的一个重要组成部分,除了能提高
行政决策的能力及有效保障公民的权利以外,还具有进
一步丰富民主政治的内涵,推动现代民主政治与公共行
政的发展,实现政治的民主化和法制化,真正实现行政决
策的民主化、科学化以及使公民的政治权利得以有效实
现的功能与价值。⑥换言之,从长远来看,公众参与行政
决策能使行政决策成本趋向合理化。

综观我国实践,公众参与决策越来越受到重视,其中
不乏成功的经验。目前,我国政府十分重视水利工程建
设与管理中的公众参与,比如,在编制移民规划前,淹没
实物指标调查是由当地的土地管理部门、基层干部与设
计人员建组逐村、逐户进行,调查结果要由户主签字认
可。在编制移民安置规划时,由设计院和地方有关部门
以及受影响的村、村民小组干部、移民代表共同确定安置地点、补偿标准和劳动力的安置等。但是,长期以来受传统习惯及其他各种因素的影响,公众参与的时间、活动、形式等具体内容并没有得到很好的实行,没有做到程序化、规范化和法制化,导致忽视公众参与,并最终导致决策失误的现象时有发生。

总而言之,公众参与决策是影响行政决策成本的一
个重要因素,能促进行政决策成本的合理化。具体表现
为可以避免行政决策的失误,减少经济损失,促进经济社
会的可持续发展;防止和减少腐败事件的发生,群众参与
决策,可以增加决策的透明度,制止腐败。

行政决策成本与公共利益的相关性

恩格斯指出:“政治权力能给经济发展造成巨大的损
害,并能引起大量的人力和物力的浪费。”行政决策权力
是一种典型的政治权力,因此在社会主义市场经济条件
下,我国政府要防止行政决策权力用于非公共目的,防止
因追求非公共利益而形成不合理的行政决策成本。“公
共利益恰恰存在于公平、公正、协调和稳定之中,只要行
政权力完全被用来促进公平、公正、协调和稳定的实现,
也就是公共利益的最大化了。”⑦换言之,行政决策成本
是不允许逃避责任的,更不允许用来服务于个人利益或
集团利益,任何把行政决策成本变成服务于部门、集团、
个人利益的倾向,都是对行政决策权力公共性质的背离,
并将导致行政决策成本的畸变。行政决策的公共价值取
向、依法决策、科学决策和民主决策相统一的制度化,是
行政决策成本合理化的基石。一般说来,在行政决策成
本一定的情况下,决策者制订出来的公共政策运作效率
越高,行政决策价值就会越高,它就越能体现公众需求与
公共利益,从而实现其预期价值。

因此,要处理好行政决策成本与公共利益的关系,就
必须做到以下几个方面:首先,决策者在决策设计阶段要
强化责任意识、质量和安全意识、诚信意识和合作意识。

其次,在决策过程中,决策者要抓住重点环节、关键部位,
突出公共利益目标。再次,决策者在决策过程中,公开相
关决策信息,发挥专家作用,多方共同参与。第四,在决
策过程中,要坚持多目标决策,实现资源共享。第五,在
决策推行阶段与调整阶段,要加强实施人员的法律和业
务素质,并由监察部门代表对决策实施全过程进行跟踪
和监督,确保公平公正,并随时总结经验,发现问题及时
整改。最后,决策者要注意吸取有关各方的先进理念和
重要经验,确保决策质量。

行政决策者要明确地厘清公民参与的范围、程度与
频率,掌握合理的行政决策成本,准确地反映和体现公共
利益,就必须回答如下问题:在任何决策中,决策者是否
明确决策的质量要求?是否有足够的信息做出高质量的
决策?政策问题是否被结构化了?公众对决策的接受程
度与决策的有效执行有何关系?单独制定决策的管理者
是否有相当的把握来认定公民会接受政策?谁是相关的
公众?在解决问题时,相关的公众是否能分享到决策成
果?在优选方案时,公众内部是否会产生争议?换言之,
公共管理者尤其是行政决策者回答这些问题能明确行政
决策的目标与要求,并理性地思考决策过程中利益关系
人的边界,寻求公共利益与行政决策成本之间的关系,从
而实现行政决策成本的合理化。

要想实现最优的行政决策成本,当前需要解决的问
题为:“第一,行政决策主体应力求精干优化;第二,行政
决策程序应力求合理灵活;第三,行政决策方法应力求科
学先进”。⑨这些都不无道理。但是,在当前的行政决策
环境下,实现行政决策成本的合理化,除了要满足以上提
到的几项基本要求外,还应该遵循以下思路:行政决策坚
持科学发展观及以人为本的理念;不断完善技术设施,提
高行政决策质量与行政决策能力;行政决策成本收益的
比重保持适当,坚持行政决策的民主化与程序化;不断完
善行政决策机构,坚持法制,力求行政决策的科学化等
等。

在行政决策的科学化中实现其成本的合理化江泽民同志在十六大报告中强调:“改革和完善决策机制……推进决策科学化民主化”。而行政决策成本的合理化依赖于行政决策的科学化,民主化与法制化,也就是要坚持以信息为基础,坚持向专家咨询,坚持重大决策前公示并进行社会听证,坚持科学论证,坚持民主参与,完善决策监督机制与责任追究机制。在行政决策过程中,决策者要以科学发展观作为理念,不仅对决策进行前瞻性分析与回溯性分析,更要强调对决策进行综合性分析。前瞻性分析寻求解决问题的可取方法,但不一定能解决问题。回溯性分析注重知识优先和理解,但不一定能提供解决具体政治问题的解决方法。综合性分析则是多学科的,它建立在多种具有前瞻性的政策科学之上,同时,还建立在把重点放在回溯性分析的学科之上。⑩在分析的基础上,决策要着眼于“事”与着眼于“人”两个目标,保证行政决策机构组织的正常运转,提高效能,从而促进决策机构组织职能的有效实现;强调决策主体和决策客体的潜在能力的开发以及人才的成长,也就是加强决策者以及公民参与的能力建设,使决策主体与受体之间达到和谐均衡。这就要求各部门协调配合,加强对行政决策的组织、约束与监督,领导进行行政决策时,应强调以人为中心,提倡尊重人、理解人,充分调动和发挥人的积极性、主动性,不断开发人的潜在能力。

因此,行政决策部门要不断探索、总结、提高决策者
的素质,不断完善公民参与的可操作性,从而形成合理的
行政决策成本。实现公民参与的可操作性就必须做到:
健全政策管理体制,明确政府与公众在决策中的地位,为
公众提供参与的空间;强化法律意识,培养政府工作人员
与公众的合作精神,转变公众参与决策的观念;充分发挥
各种媒体的作用,提高公众参与决策的能力与质量;建立
一个对称的信息渠道,实现决策过程透明化,提高公众参
与的积极性;完善公众参与决策的法律、法规,使公众参
与达到程序化、规范化和法制化。

电子政务能通过行政决策系统信息化,行政决策观念转向服务型,行政决策范围收缩,行政决策组织网络化,行政决策过程公开化、民主化等优势而实现行政决策成本的合理化。○11具体说来,电子政务可以使行政决策系统在决策信息的输入、传递、加工、反馈方面实现信息化,决策者能顺利地且及时地获得各类信息,并通过网络进行分类筛选,而信息反馈有利于决策方案的制定过程及其修正与完善。电子政务将使效率与效益成为行政决策的价值取向,因而行政决策成本合理化逐渐成为其趋势。

电子政务的实施使某些行政权归还于社会,表现为原来
由政府决策的领域或事项交由社会、公众自己管理、自己决策。而政府决策范围的缩小使政府决策机构有限的资源得到更加合理的配置,政府可以更有效率地行使对社
会的宏观决策管理,从而使行政决策优化及行政决策成
本合理化。电子政务使用信息网络交流方式与网络型决
策结构,即现代信息技术将通过加强操作执行层与高层
决策的直接沟通,逐步缩减以至最终取消中间决策层;信
息技术使决策层及其下属可随时了解对方的状态和意
图,且占用很少的精力和时间。这样,通过电子政务的最
优规模,决策者管理幅度更宽,能更好地掌握决策信息,
付出更贴近实际的决策成本。在决策过程中,网络技术
能使政令与基层的反馈畅通无阻地传递,决策者所利用
的信息更加反映公众的意愿,更加符合社会实际。同时,
政府决策的大量信息向公众公布,公众能主动参政,形成
集中而广泛的舆论。因此,电子政务能最大限度地完善
监督机制,限制暗箱操作带来寻租的可能,从而使行政决
策的透明度得以提高,决策的民主化得以实现,形成合理
的行政决策成本。总之,电子政务的实施能使行政决策
成本逐渐趋向合理化。

成本-收益意识是实现合理的行政决策成本的首要
条件。要实现边际效益更大可能高于边际成本,行政决
策应将着重点放在如何控制成本方面,就要用健全的成
本意识指导行政决策。换言之,要正确认识行政决策付
出成本的必要性,在实践中要增强服务意识、竞争意识和
开放意识;要增强行政决策方案的科学性,实践中表现为
拟订行政决策方案时必须考虑成本的多级取向;评价行
政决策方案时贯穿成本的必要性和可行性即决策方案应
不应该做与怎样做的问题;要驾驭行政决策执行中的不
确定因素,实践中表现为将成本意识运用到方案执行过
程中,全面考察各种利弊得失,合理推测成本,计划最大
成本运用最小成本。

现代行政决策的成本需求满足程度高低与其预期效益高低有很大的相关性。一般说来,行政决策不同于企业决策,在更多的情形下,直接产出社会效益和环境效益,间接产出经济效益。○12其终极目标是追求公共利益的最大化,其行为结果是为社会提供丰富的公共物品、稳定的社会秩序、高素质的智能型人才、高科技成果等。而这些产出能为社会经济的有序、高效发展提供基础性的前提条件,带来经济效益。因此,从成本和效益本身关系来看,成本反映了效益的实质与内容,降低成本体现提高效益的实质。但行政决策成本-效益难以用定量来测定,具体行政决策是否有所作为,要看其效益是否抵偿其成本,成本降低,效益就好,行政决策成本要求以最少的人力、物力和财力耗费获取最大的社会效益和经济效益。因此,行政决策在投入成本时应力争做到:提倡决策主体和决策客体协同进行抉择和创新活动;依行政决策的基本程序的顺序投入成本;多目标决策形成协同效应,通过多套程序间的调整,适当减少特定时段区间的成本压力;建立灵敏反馈系统,跟踪行政决策活动的全过程,发现偏差,立即投入成本予以纠正,提高行政决策的最终质量。○13

总之,行政决策的科学化既是行政管理的内在要求,又是行政管理的外部要求。也就是说,行政决策既要适时、正确,又要采取现代的决策程序和决策方法,符合现代社会发展趋势。行政决策体制的科学化应当是体制的各部分健全且各司其职。从体制上保证行政决策遵循信息准确原则、可行性原则、民主原则,从而产生合理的行政决策成本。行政决策程序包括发现问题,确定目标;确定决策标准,拟定方案;分析与选择方案;实施方案;完善与评估决策。对于重大的行政决策,需步骤齐全,目标明确可行,信息完整及时可靠,方案科学可行,全面权衡抉择方案,在实施中情况反馈及时,从而在程序上保证行政决策成本的合理化。

在行政管理对象日益复杂和多样的背景下,采用现代的科学决策技术和方法能提高行政效率,实现行政决策的科学化,形成合理的行政决策成本。也就是说,行政决策过程中所用的设备等以及行政决策的方式的科学化,可以优化行政决策及行政决策成本。拥有行政决策的领导集体或个人是决策体制中枢系统的核心,其综合素质对实现行政决策的科学化及行政决策成本的合理化举足轻重。因此,行政决策者要做出科学的决策,要在树立科学发展观理念与成本-收益意识的同时,拥有较高的政治理论水平、广博知识以及科学的态度和务实、创新、应变的精神。此外,实现合理的行政决策成本还必须搞好前提分析与过程分析,定量分析与定性分析,实行责任制、督察制和考核制等等。　



①宁骚:《公共政策》,高等教育出版社,2000年,第107页。
　②谭桔华:《政府行政成本简论》,湖南大学出版社,2005年,第95—98页。
　③珍妮特·V.登哈特、罗伯特·B.登哈特:《新公共服务》,中国人民大学出版社,2004年,第67页。
　④《马克思恩格斯选集》(第四卷),第700页。
　⑤约翰·克莱顿·托马斯:《行政决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略》,中国人民大学出版社,2005年,第70不”。
　⑥陈炳水:《论我国行政决策中的公民参与》,《社会科学》2005年第2期。
　⑦张康之:《公共行政中的哲学与伦理》,中国人民大学出版社,2004年,第131页。
　⑧参考[以色列]夏罗默·麦特尔《决策———管理者决策的十大工具》,中国人民大学出版社,2005年,第246页。
　⑨王庆仁:《行政决策成本与行政成本决策》,《中国行政管理》1997年第4期。
　⑩威廉·N.邓恩:《公共政策分析导论》(第二版),中国人民大学出版社,2003年,第85—87页。
　○11参见康宇航《从公共选择理论看政府决策优化的选择———电子政府》,《决策探索》2003年第9期。
　○12崔裕蒙:《论行政决策的软约束》,《中国行政管理》2002年第3期。
　○13王家合、尤建新:《行政决策优化的成本视角》,《学术交流》2005年第1期。