随着我国服务型政府建设的不断推进,党中央也把服务型政府建设作为构建和谐社会的必然要求。党的十六届六中全会在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中更加明确地提出:“建设服务型政府,强化社会管理和公共服务职能”。并且具体指出了建设服务型政府的主要路径。然而,在服务型政府建设的实践与研究中,人们更多关注的是“政府应该怎么做”,即政府的责任与功能,对公民在构建服务型政府中的角色以及政府与公民的互动机制却较少论及。既然服务型政府是以公民本位、社会本位理念为指导,以公民意愿为合法基础,以为公民服务为宗旨,那么探讨公民在服务型政府构建中的角色及其参与机制是我们刻不容缓的任务。

一、服务型政府与公民参与的内在逻辑

服务型政府是相对于计划经济条件下管制型政府而言的一种适应社会主义市场经济的政府模式。尽管目前学术界对服务型政府的概念尚未达成共识,但在其涉及政府权力与公民权利的问题上,都强调“公民权利”与“政府责任”,都把“权为民所用,利为民所谋”作为宗旨,其本质内涵体现为:

以人为本的治理理念。对服务型政府而言,“以人为本”,就是要以维护人民的利益为根本。即明确公民的主体地位,变“为民作主”为“让民作主”,将“公民义务本位,政府权力本位”的制度构架,转变为“公民权利本位,政府义务本位”的公共权力重构。在科学发展观的指导下,始终坚持完全从人民需要出发,以促进人的全面发展为宗旨。

依法行政的行为准则。服务型政府的构建与运行必须在法的规治之下,政府的职权取决于法律、法规的明确授权,不仅政府权力的来源必须由代表人民意志的各级人大按法定程序立法授予,同时政府权力也不是无限的,其权力的范围与边界同样由代表人民意志的各级人大立法授予,即职权法定,越权无效。同时,政府的行为必须严格依法定程序进行,以保障公共管理的公平、公正。

公众需求导向的服务模式。既然服务型政府的宗旨是秉承人民意志,最大限度满足人民的需求,保护人民的合法权利,因此政府服务必然以公众需求为导向。公民并非是被动接受政府服务的对象,而应该享有选择服务的权力,并且也有拒绝强制性服务的权力。

回应民意的政府责任。服务型政府并不只是提供公共服务的政府,还是能够及时回应社会需求与民意,勇于承担责任的政府。因为政府作为国家政治权力的最高执行机关,它的权力来自公民主权的委托,为人民执政,向人民负责是这一主权原则合乎逻辑的发展。故人民授予政府实施公共管理的法定权力,实质就是赋予政府的神圣职责。人民不仅有享受政府服务的权力,还有监督政府行政,要求其承担责任的权力。对于政府是否全面履职,是否达到人民期望值,人民有权评判,对于政府违法行政,人民有权追究。

解读上述服务型政府的本质内涵,我们认为公民参与服务型政府的内在逻辑应该体现为:公民参与确保服务型政府的合法性基础。服务型政府的构建,首先必须要取得合法性基础。马克斯·韦伯认为“合法性就是人们对享有权威的人的地位承认和对其命令的服从”;哈贝马斯认为“政府是否包含着被认可的价值,才是有无合法性的最好证明。”〔1〕由此可以推论,服务型政府的合法性基础,就是能否取得公民的共识和政治认同感,而影响公民对服务型政府政治认同感的关键因素,必然是在服务型政府的治理体制中,公民权能否得到保障与实现,以及政府绩效能否达到公民的期望值。

公民参与是公民权的重要内容。我国宪法对公民参与管理国家的权利作了明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民,人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”。宪法赋予公民管理国家和公共事务的权利,人民依法委托政府实施公共管理,政府的责任一方面是要根据公众需求实施有效的公共管理,另一方面也要通过具体的制度设计确保公众参与权的实现,使公众能够通过自身或公民社会组织合法地参与公共政策的制定过程,让公意在公共政策中得以体现。

故温家宝总理在2005年《政府工作报告》中谈到服务型政府建设的工作思路时强调:“健全社会公示、社会听证等制度,让人民群众更广泛地参与公共事务管理。”《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》也提出“必须创新社会管理体制,整合社会管理资源,提高社会管理水平,健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。并且明确把“支持社会组织参与社会管理和公共服务”作为建设服务型政府的重要举措。

公民参与不仅是现代民主政治的主要特征,同时也是民主行政的核心内容。20世纪60年代末兴起的新公共管理理论主张将民主与社会公正作为公共管理的重要价值,由此引发了对民主行政的关注尤其是对公民参与公共管理过程的反思。他们普遍认为:“在治理过程中除了行政官员应扮演的角色外,也需要公民积极参与,故公民资格不应该是被动的由公民所认同的社群所给予,而是必须由公民本身在积极参与公共事务的行政中所构建。行政官僚在民主行政的治理过程中,最重要的任务就是必须提供给不同的公民适当的公共领域,以便公民参与自我建构的行动,也就是说政府机关本身就应当形成一个公民认同并能够参与的公共机构,在这种参与中培养公民资格。”〔2〕同样,参与式民主理论主张在代议制民主的基础上增强直接民主因素,扩大公民在国家事务和社会组织中的直接参与,提出“凡生活受某项决策影响的人,就应该参与那些决策的制订过程”〔3〕。本杰明·巴伯所倡导的“强势民主”理论,更是为公民参与运动提供了直接的理论支撑。他主张通过公民参与,实现无中间环节的自治。

通过制度安排,使个人在社区事务和国家事务中都能参与共同对话,参与公共决策和政治判断,参与共同行动。这样就“可以促使政府组织从以自身为中心的决策项目安排转向寻求公民支持和授权公民管理的决策安排。同理,不断拓展的公民参与机会,能够保证政府的行动镶嵌于社会之中,而不是强加给社会与公民,这样就能够更好地发挥和强化社会的作用。”〔4〕这表明公民参与有利于强化政府与公民间的沟通与良性互动,增强政府对公众需求的回应性,有效地整合公民的公共选择和价值认同,提升政府公共服务的绩效,从而有效地增强公众对政府的认同感与满意度,服务型政府才能真正取得事实与价值两个层面的合法性统一。

公民参与契合服务型政府的治理模式。由管制型政府向服务型政府的转变,一个重要的特征便是政府统治向政府治理的转变。罗西瑙认为:“与统治相比,治理是一种内涵更丰富的现象,它既包含政府机制,但同时也包含非正式、非政府的机制,随着治理范围的扩大,各色人和各类组织等得以借助这些机制满足各自的需求,并实现各自的愿望。”〔5〕这表明政府治理必须实现公共权力运作模式的转变,推进国家权力向社会的回归,政府应由居于市民社会之上的公共权力管理机关,又重新回到市民社会之中。同时,政府治理也意味公共治理的权力主体趋于多元化。政府不再是公共事务的孤独垄断者,而是与各种社会组织、公民一起形成协作网络,在共同分担责任的基础上形成新的社会治理联合体。政府治理也促使政府运行机制的改变。只有建立一个以相互依存为基础、以协作为特征、以沟通合作为主要手段的社会治理结构,才能确保公共管理的有效性。

我国服务型政府建设既吸纳了新公共管理中企业型政府模式的某些元素,又吸纳了新公共服务中政府职能的新定位和价值追求,实质是以治理为核心的中国特色政府模式。在这样的治理结构中,公民利益的表达与公民对公共事务的参与深度和广度,都直接影响政府绩效和价值重构。由于政府既不是导航者,也不是掌舵者,而是受公民委托,运用公共权力维护公共安全,提供公共产品与公共服务,实现公共利益的社会治理主体之一,其角色就是“帮助公民表达并满足他们共同的利益需求”,因此政府应该“把公民视为公民,而不是把公民仅仅视为投票人,当事人或顾客,应该分享权威和减少控制,并且应该相信合作的功效”。〔6〕由此可以看出服务型政府的治理模式是以重塑政府与公民关系,实现公共利益最大化为核心内涵。故政府并不是唯一的社会治理主体,各种机构(包括社会的、私人的)只要得到公众认可,就可以成为社会治理的主体之一。公民也不再满足于履行选举权的间接参与,而希望介入公共政策过程的直接参与。因为他们作为公共权力的主人和公共服务的最终接受者,必然要对公共权力的运行情况和公共服务的质量进行检查和督促,保证公共权力不被滥用,以及公共服务的正当性和有效性。

公民参与推动服务型政府建设的持续发展。服务型政府建设是一项涉及行政理念、发展目标、治理模式、政策工具等方面的系统工程,是一场深刻的政府革命。要使服务型政府建设避免走向“动员式”或“运动式”的形象工程,必须切实解决服务型政府建设的动力机制问题。实践证明:

我国地方政府建设服务型政府的动因一方面源于提升政府能力,提高公信力的内生需求,更重要的是要破解公共权力膨胀———公民权力萎缩、公民需求增长———公共服务不足的双重困局。公民参与能在一定程度上满足内生需求,化解外在压力,从而推动服务型政府建设的可持续发展。

公民参与有助于减少公共政策过程中的信息失灵,避免决策失误,有利于加强公共政策的有效度,提高政府的公信力。在公共政策过程中,“不论是公共部门还是私营部门,没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需的全部知识和信息,也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应对所有有效的工具。”〔7〕既然政府或专家都存在无法全面获取制定政策所需全部信息和正确信息的可能,唯有公民参与才能确保广泛的信息网络畅通,减少决策失误的风险。

同时,公民参与公共政策的过程,实际上也是政府与公民沟通,达成共识的过程。公民在参与中加深了对公共政策的认知度,甚至有可能在对话和协商中摒弃个人或集团偏见,维护公共利益,消减公共政策执行中的障碍,降低协调成本。尤其是通过公民参与政策执行过程,对政府行为实施监控和绩效评估,不仅有助于对政府行为形成激励约束机制,促使政府不断改进与创新,确保公共产品和服务的公众满意度,而且也有助于激发公民在参与中的责任感与主体意识,加大对公共政策的认同度,提高政府的公信力。

二、我国服务型政府建设中对公民参与的认识误区与现实困境

目前我国各地方政府在探索服务型政府建设的实践中,更多关注的是如何提高行政效率,降低行政成本,规范政府行为,提升服务质量,希望通过政府自身的改革增强政府的公信力。尽管也有一些地方政府设置了公民参与的途径,但在深度、广度和成效上存在较大的差异,究其原因,关键在于对服务型政府与公民参与的本质以及内在逻辑存在认识上的误区。

部分地方政府认为服务型政府建设的核心是确保公众能享受充足的公共产品和良好的公共服务。政府是公共产品与服务的供给者,公众以“顾客”的身份享用公共产品与服务。故在服务型政府建设中,政府是主体,公众是客体。制度的设计主要围绕政府自身运行机制的改良与创新。

公民参与,更多体现在政治层面的间接参与,公共管理过程的参与被局限在对公共产品和公共服务的质量监督与检验(行风监察员、公众评政府、投资环境调查等)。这种观点的形成,一方面受传统的政治、行政二分观念的影响,认为公民参与应是政治领域的课题,体现为公民行使选举权通过代言人表达利益,影响公共政策。而公共管理以绩效为目的,公民参与在一定程度上影响行政效率,增加了行政成本,影响决策质量;另一方面,也体现了对我国公民参与意识和参与能力的现实顾虑,认为公民参与公共政策过程代表性不够,水平不高,有时甚至会成为利益集团特殊利益的表达而非公共利益的表达;更为重要的原因是对服务型政府本质内涵认识不清导致对公众在服务型政府建设中的定位不准,忽视了公众在服务型政府建设中的能动作用。如前所述,服务型政府建设是全能政府向有限政府转型的过程,也是由“为民作主”走向“让民作主”的过程,服务型政府不等于“提供公共服务的政府”,公民也不是被动接受公共服务的“顾客”,他们既是公共权力的授予者又是公共服务的对象。因此,在服务型政府的治理模式下,不能把公民参与作为点缀善政的工具,必须从公共利益和公民权的角度思考,明确保障公民参与是政府的责任,参与行政过程是公民的权利。

也有一些地方政府认识到了公民参与在服务型政府建设中的作用,但缺乏理性的分析与有效的制度设计,尤其是对在公共管理中的公民有序参与认识不够。在探索建设服务型政府的实践中,一些地方政府注意到在行政决策、社区治理、公共产品供给、行政监督、政府绩效评估等环节设置公民参与的途径,把公民参与作为民主政治建设的重要组成部分,但却忽视了公民政治参与与公民行政参与的不同特色,对公共管理过程中公民参与的规律把握不够,对公民参与公共管理面临的障碍与困难认识不足,对公民参与公共管理的成效过于乐观。因此,服务型政府建设不仅要强调公民参与的重要性,更要重视公民参与的科学性和有效性。约翰·克莱顿·托马斯认为要实现公民参与公共管理的有效性,“问题的关键在于如何将公民积极参与的热情和行动与有效的公共管理过程有机平衡或集合起来,即如何将有序的公民参与纳入到公共管理过程中来,在公共政策制定与执行中融入积极、有效的公民参与。”〔8〕这就需要政府部门在服务型政府建设中不仅要提高对公民参与的认同度,更要提高对公民参与的认知度,总结和了解公民参与公共管理的规律与特色,理性分析公民参与服务型政府建设中面临的问题与障碍。

在服务型政府建设中,公民参与的政策法规体系不健全,制度保障作用不够是目前最突出的问题。我国法律体系对公民的政治参与权已有明确的规定与程序保障,如:《宪法》、《选举法》、《代表法》和《组织法》等。但对公民行政参与权的实现与程序目前却无健全的法律体系保障。尽管《宪法》赋予我国公民依法管理国家事务、社会事务等的权利,《行政处罚法》、《行政许可法》等也对公示制度、告知制度、听证制度作了明确规范,然而这些立法对公民行政参与权的范围,实现途径、程序保障、权利救济等尚无体系化的规范,尤其是在公民参与公共政策、公民参与行政执法监督、公民参与公共产品供给、公民参与政府绩效评估等方面缺乏具体的法律规范,多数情况下是各地方政府在建设服务型政府过程中探索性地制定相关文件,从而导致各地执行的情况不一,随意性强,公民参与的深度、广度与有效度主要由政府的重视程度决定,部分地区或部门无形中将公民参与公共管理的权利变成了政府的自由裁量权,很容易造成公共管理中公民参与权的变相丧失,甚至演变成搪塞民意,谋取部门利益的合法利器。如:部分地区或部门推行的公共品价格听证制度,几乎成了公共品涨价的新闻发布会,公民的利益诉求在听证中蜕变为程序民主的点缀,结果却是公共利益的损失,部门利益的合法化。正是由于公民参与公共管理缺乏系统的法律规范与制度保障,导致我国公民参与公共管理过程的模式多为动员式或运动式,公民在参与中的被动地位与利益诉求的无回应,必然会影响公民参与的积极性。

在服务型政府建设中,公民参与的机制不健全也是十分显著的问题。科学界定或选择公共管理过程中公民参与的广度、深度,是直接影响政府绩效的关键环节。所谓参与的广度,是从量的角度指公民是否普遍参与。参与的深度,是从质的角度指公民是否充分参与。大量的研究表明,公共管理过程中公民参与的广度、深度与绩效之间,并非成正比的关系,也就是说公民参与公共管理并非范围越广,程度越深,频率越高,成效越好。目前各地在探索服务型政府建设的进程中,都或多或少地关注到了公民参与问题,如南京的“万人评政府”,成都的“三会公开”、“市民代表验收为民办实事项目”,以及各地普遍推进的政府部门服务质量承诺,公众满意度调查,重大行政决策的公示制度、听证制度等。然而,如果我们理性分析,就会发现这些参与方式在受到公众欢迎的同时,也有来自社会各界的质疑,对其在公共利益表达的代表性、广泛性、有效性,以及对决策质量、行政效率、行政成本、执行力等方面的影响都心存顾虑。究其原因,这些都与服务型政府建设中公民参与的机制不健全有关系。调查显示,目前各地在设置公民参与的渠道、选择公民参与模式、回应民意诉求,保障公民参与有效性等方面都存在结构性失衡等问题。在公民参与公共管理过程的环节方面,主要是对政府绩效成果的评价参与,在行政决策、执法过程中的参与相对较少,在公共服务和公共产品供给等方面的参与更少。尤其是在如何根据公共政策的性质与目标,形成科学的公民参与机制,选择有效的公民参与模式方面更显不足。

在服务型政府建设中,公民自身的参与意识与能力也是影响参与成效的重要因素。随着我国社会主义民主政治建设的推进与信息技术的普及,公民参与公共管理的热情增高,条件更加成熟。

越来越多的公众从被动接受公共政策,开始走向主动关心公共政策,渴望参与公共管理过程,甚至影响公共政策。如:参加各种听证会、作市民代表、行风监察员、评价政府绩效、通过市民论坛与政府对话建言、参与社区公共事务的商讨等。他们不再满足于仅仅是通过投票选择民意代表表达利益的间接民主,而且希望获得参与公共管理,充分表达诉求,影响公共政策的参与式民主。公民意识的觉醒无疑为确立“公民本位、社会本位”的服务型政府理念奠定了良好的合法性基础。但实践表明,目前我国公民参与的意识与能力不容乐观,仍然存在不少问题。首先是“公民精神”不足。部分公众对自身在服务型政府建设中的主体角色、权利与责任认识不清,片面认为服务型政府建设只是政府内部的作风整顿或机制改革,自己不过是改革成果的享受者,因而对服务型政府建设持被动的观望态度,缺乏主动参与的责任意识。还有部分公民不是出自公民的责任感和对权利义务的认识而参与,仅仅是为了表达自身的利益或解决自身的问题而参与,有“搭便车”的功利心理。其次是参与主体的组织化程度不够。目前我国公民参与公共管理多表现为分散性的个人参与,组织化的公民社会组织参与不够。由于我国公民社会组织的发育局限以及政府对公民社会组织在地方治理中的作用认识不够,导致公民社会组织未能充分发挥在公共管理过程中的有序参与,尤其是在公共政策、公共服务与社区治理中的功能尚未有效发挥。同时,公民参与的素质与能力有限也是制约我国公民参与质量的重要原因。多数公民缺乏参与公共管理的基本知识储备,对相关的资讯与技能缺乏了解,加之政府信息的透明度不够,加剧了公民参与的盲目性。

三、推进公民参与服务型政府建设的基本思路与对策

如前所述,能否保障公民参与服务型政府建设的深度与广度,这不仅是影响服务型政府建设绩效的重要问题,更是关系到能否确保服务型政府的本质内涵,构建“公民权利本位,政府义务本位”价值体系的核心要素,也是决定服务型政府的合法性基础,推进服务型政府建设向纵深发展的关键环节。当务之急是要解决下列几方面的问题:

1.认清公民在服务型政府构建中的角色,塑造积极的公民精神,提升参与能力。服务型政府的性质与内涵不仅影响了政府角色和职能的转变,同样也影响公民角色的变化。他们不再是被动的管理对象,也不是单一的公共服务的享有者或公共产品的消费者,他们同样是公共治理的主体之一,是政府在构建服务型政府建设中的合作伙伴。他们不仅可以通过选举人大代表表达公共利益并监督地方官员依法行政,同时也可以通过各种途径直接参与公共管理过程,表达对公共政策的诉求与期望,对公共政策的制定与执行施加影响,对政府行为进行监督,对政府绩效进行评估。同时他们也可以是公共产品与公共服务的生产者与供给者,“公民通过承担个人责任以及参加社区公益性公共服务活动等多种形式的参与行动,直接成为一些公共事务的自主管理者和公共服务的供给者。”〔9〕

要完成服务型政府构建中公民的多重角色,必须以塑造积极的公民精神为前提。积极的公民精神实质是建立在公民资格基础上的公民主动参与公共事务管理,分担治理责任的现代意识,其核心是公共精神与公民责任。罗伯特·D.帕特南认为:“公共精神是一种关心公共事务,并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建设,以营造适宜人生存与发展条件的政治理念、伦理追求和人生哲学”〔10〕。公共精神的塑造有赖于公民道德的培养以及对公民权利、义务的认知与认同。公民在获取公民资格、参与公共管理的同时,也被赋予了与政府协同分担社会治理责任,维护公共利益的义务。故公民主动参与公共管理,不仅是公民实现自我价值和个人基本权利的有效途径,也是养成公共精神,履行公民责任的过程。只有这样,才能摒弃公民参与中的自利诱因,把关怀的目光投向社会和他人,真正做到以公共利益的最大化为目标,从根本上解决公民参与服务型政府建设中的动力机制问题。

公民参与能力的培养也是提高参与质量的重要基础。公民参与公共管理的能力包括获取和了解、评估公共政策的能力,准确表达利益诉求的能力,熟练运用参与方法与技巧的能力等。要提升公民参与能力,除了通过学习和教育培养公民的上述参与能力外,更重要的是向公民授权,在保障公民知情权和参与权的基础上,引导公民由分散的个体参与,走向组织化的公民参与网络。

“公民参与网络是指围绕着某项公共政策的制定与执行、地方专项公共问题的解决、社区一项或多项公共服务的提供,由多个社区公民组织组成的富有弹性的、纵横交错的共同参与治理的组织体系。”〔11〕公民参与网络以公民社会组织为核心组成多元行动主体,以公共政策执行或解决共同关注的公共问题,维护公共利益为目标,通过参与公共政策过程或公共服务供给,形成政府与公民之间,公民组织之间,组织成员之间的良性沟通与互动机制,从而有利于整合公民参与主体的力量,提升公民参与的对话沟通能力,利益目标协调能力与权利保障能力,因此可以说,“参与网络的形成是公民切实进入公共政策过程,讨论特定的政策议题,协力执行公共政策的一个重要标志,是推进制度化公民参与途径建设的一个重要方面。”〔12〕

2.明确政府在推进公民参与中的责任,构建公民参与的制度保障体系。服务型政府决定了以政府为主体的单元价值取向必然被公民、社会与政府共同治理的多元价值取向取代,这就要求必须明确政府在推进公民参与中的责任。首先政府应当是公民参与的积极倡导者与教育者。不仅政府自身要在公民为本位、社会为本位理念指导下充分认识公民参与在服务型政府建设中的重要作用,在公共管理中实现由“为民作主”向“让民作主”的转变,更多地强调社会的平等参与和公民的话语权。更重要的是政府还应承担教育公民关注公共管理,引导公民参与公共事务,培养公共资格与公民精神,培育公民社会组织健康发展,鼓励公民参与网络发挥作用的责任。

同时,政府也应是服务型政府建设中公民参与的制度环境营造者。因为“在社会所有制度安排中,政府是最重要的一个”〔13〕。政府在社会制度的设计中具有强制优势、组织优势、超脱优势和效率优势,通常是制度创新中成本交易最低、影响最大的主导形式。针对目前我国公民参与的政策法规体系不健全,制度保障作用不够的社会现实,政府应承担营造公民参与的民主氛围,促进政府与公民在公共管理过程中的沟通交流,鼓励公民参与公共服务,完善制度保障体系的责任。

在公民参与的权利保障与程序正义方面,应通过一定的法律、法规、规章确保宪法赋予公民言论、出版、集会、结社、游行、示威自由权的实现,明确公民依法管理国家事务、社会事务等权利的范围、具体实现路径与程序保障、权利救济等规范,尤其是在公民参与公共政策、公民参与行政执法监督、公民参与公共服务、公民参与政府绩效评估等方面应有相应的规章制度。如在行政决策中,应建立决策议题的民意征集制度,决策方案的专家咨询制度,公示制度、听证制度,以及决策成效的民调制度与评估制度。在执行环节,应建立公民参与社会管理与公共服务的相关制度,在监督环节,应建立公民参与行政执法监督,政府绩效评估的相关制度,以促进公民全程参与公共管理过程,防止出现以公民参与为政治作秀,滥用自由裁量权的现象,确保公民真正成为服务型政府建设的主体之一。

当然,公共管理过程的公开与透明是公民参与的前提条件,随着《政府信息公开条例》的通过以及各级政府有关政府信息公开办法的实施,我国的政务公开工作已取得显著成效,但仍存在结构性失衡的问题,制约着公民对关键性公共信息的适时了解与认知,导致公民参与的透明性不够,知情权难以得到全面保障。政府应加大政务公开的推进力度,进一步完善政务公开的政策法规体系,建立具有回应性的政务公开机制;推进政府流程再造和组织再造,建立适合“透明政府”的流程体系与组织体系;创新政务公开模式,扩大政务公开的范围与路径,形成以政务服务中心为载体的综合性政民互动平台;健全监督体系,完善责任追究和法律救济制度,建立科学客观的政务公开考核评估机制,从根本上解决政务公开的动力机制。

3.完善服务型政府建设中的公民参与机制,提高公民参与的有效性。在服务型政府建设中,要提高公民参与的有效性,必须合理解决公民参与的范围和程度,公民参与的途径,公民参与的激励等问题。这就需要我们在提高对公民参与规律认知度的基础上,结合服务型政府建设的现实需求,科学地选择公民参与的模式,形成公正透明,运转流畅,绩效明显的公民参与机制。一要根据我国政治文化传统和公民社会发展的现状,理性考虑公民参与的梯次发展与有序参与问题。

在目前我国民主政治建设与公民社会组织发展都还存在一定困难的现实情况下,不能仅凭热情一味强调公民参与的广泛性与深入性。而是要根据公民参与的特点,公共政策议题的性质与目标诉求等选择适当的公民参与模式,以提高公民参与的质量,保障公民的有序参与。二要创新公民参与的方式、方法,大力促进公民利益表达与政府回应的互动机制,尤其要重视网络时代下公民参与渠道的立体化、多样化,充分借助现代电信技术建立高效、便捷、透明的公民参与网络。如城市公共服务多媒体平台、网上市民论坛、政府会议公开直播、电子会议等。同时也要进一步完善各地在服务型政府建设中探索出的一些公民参与方式,如服务承诺制、社情民意调查、听证制、市民观察员、公众评政府等。三要拓展公民参与公共管理的领域,在完善科学、民主行政决策体系的基础上,推进执行和监督领域的公民参与。如,公共预算中的公民参与、公共服务中的公民参与、社区治理中的公民参与等。四要建立公民参与公共管理的激励机制,通过向公民授权,建立相应的权利保障机制,设立支持公民参与的项目基金、奖项等,倡导公民关注公共事务,参与公共管理。

当然,直面公民参与服务型政府建设中的种种局限,也是我们应有的态度。如公民参与政府绩效评估中的感性化或片面性问题;公民参与公共事务中的自利性和功利性问题;公民参与对行政效率的制约等。但我们绝不能因此怀疑公民参与对推进服务型政府建设的重要意义。



〔参考文献〕
〔1〕张康之.寻找公共行政的伦理视角〔M〕.中国人民大学出版社, 2002. 127.
〔2〕常征.“公共管理与公众参与”研讨会综述〔J〕.中国行政管理, 2001, (9).
〔3〕约翰·奈斯比特.大趋势———改变我们生活的十个方向〔M〕.中国社会科学出版社, 1984. 161.
〔4〕〔8〕约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略〔M〕.中国人民大学出版社,2005. 7, 3.
〔5〕罗西瑙.没有政府的治理〔M〕.江西人民出版社, 2001. 5.
〔6〕珍妮特·登哈特,罗伯特·登哈特.新公共服务:服务,而非掌舵〔M〕.中国人民大学出版社, 2004. 7, 29.
〔7〕B.盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式〔M〕.中国人民大学出版社, 2001. 68.
〔9〕〔11〕〔12〕孙柏英.当代地方治理———面向二十一世纪的挑战〔M〕.中国人民大学出版社, 2004. 217, 221, 221.
〔10〕〔英〕罗伯特·D.帕特南.使民主运转起来〔M〕.江西人民出版社, 2001. 56.
〔13〕林毅夫.关于制度变迁的经济学理论:诱致性变迁与强制性变迁〔A〕.财产权利与制度变迁———产权学派与新制度学派译文集〔C〕.上海三联书店,上海人民出版社, 1994. 374.