区域间经济发展多元模式的滥觞及其大相径庭的发展绩效,已使人们愈益深切地意识到,地方政府在区域市场体系发育过程中的角色是至关重要的。作为改革开放以来制度创新最为活跃的地区,从温州模式到浙江现象,浙江的市场化进程以及地方政府在其中的角色问题一直倍受关注。大部分学者倾向于把浙江市场化的制度变迁理解为微观经济主体与地方政府的合作或“合谋”的过程,无论是将“温州模式”和“浙江现象”界定为“内生的制度变迁”①、“诱致型创新为主动力的市场模式”②、“以市场为导向的民间诱致型制度创新”③、“准需求诱致”的制度变迁④,还是“新古典的工业化发展模式”⑤、“民间诱致加政府增进”模式⑥、“自发的、扩张的新经济秩序”⑦、哈耶克意义上的“自发秩序”的发展模式⑧,突出的都是一个关键性问题:相对于民间丰富的市场化资源和旺盛的制度创新活力,地方政府对于推进浙江市场化改革只发挥了“次要或者说从属的作用”⑨。至于这种作用的具体形式,以往人们仅仅以“无为而治”这样一种简单化甚至是似而非的概括加以定位。近年来一些学者陆续从地方政府与微观经济主体及民间组织互动关系的视角,就地方政府的特殊角色功能进行了一些探讨。⑩问题在于,在大致相近的制度环境下,受到同样的政治与行政体制约束的浙江地方政府,其鲜明的个性化角色何以可能?本文试结合浙江区域市场体系发育和市场秩序扩展的历程,就地方政府的行为选择机制及约束条件进行初步的探讨。

一、地方政府自主性与市场化进程中地方政府角色的多元化

　　不存在一种放之四海而皆准的普适性的政府职能和
政府角色模式,同时也没有任何国家的政府角色模式是
一成不变的。中国的转型经验表明,即使在相近的宏观
制度环境下,地方政府在体制改革和经济社会发展中扮
演的角色往往也是大相径庭的。撇开改革开放以来全国
范围内所形成的多元化的区域工业化、市场化模式不谈,
即使是在浙江一个省的范围内,浙北地区、温台地区、浙
中地区的经济发展模式及政府角色也呈现出明显的差
异。甚至同一时间段同一层级的地方政府,也会因不同
的角色情境作出不同的行为选择。更进一步地,政府领
导人的个人因素往往也足以构成地方政府角色行为模式
塑造的重要变量。

在市场化进程中地方政府的角色之所以表现出了极大的个性化差异,一个重要前提,是地方政府无论在职能履行还是政策执行上,都存在着一种“选择性”空间,其行为选择在相当程度上受到其自身偏好,及其制度环境所建构的具有波动性的激励结构和约束机制的制约。而这种“选择性”空间之所以得以存在并不断扩展,关键在于
制度环境的深刻演变客观上极大地提升了地方政府的行
为自主性,模糊了地方政府的行为边界,为地方政府的行
为选择提供了一个充满弹性的自主性空间。

所谓“地方政府自主性”,是笔者受“国家自主性”和
“官僚自主性”两个重要概念启发自创的概念,指的是拥
有相对独立的利益结构的地方政府,超越上级政府和地
方各种具有行政影响力的社会力量,按照自己的意志实
现其行政目标的可能性,以及由此表现出来的区别于上
级政府和地方公共意愿的行为逻辑。本文的地方政府自
主性概念有别于常用的地方自主权概念。在中国的语境
下,地方自主权一般指的是中央政府通过法律和政策明
确授权给地方或地方政府的管理地方事务的权力。地方
自主权尽管是地方政府自主性的重要法理依据,但地方
政府自主性并不受限于中央下放的自主权,它在很大意
义上是一种对地方自主权的自我扩张,即地方政府通过
同中央的行政博弈,有意无意地超越自身权限,突破政策
界线,获取中央政府并没有赋予的权限。从某种意义上
说,只要地方政府超越权限、违反法律和政策规范的行为
没有被及时查处,地方政府事实上就获得了远远大于中
央放权的自主权的权限。概言之,“地方政府自主性”作
为一个行政学概念,考量的是地方政府能够在何种程度
上超越各种行政力量的制约,按照自己的行政意愿去实
现其特定的行政目标的可能性。其基本构成要件,一是
地方政府拥有相对独立的利益结构,以及由此决定的特
定的效用目标。二是地方政府具有按照自己的意志,实
现其特定的行政目标的自主能力。三是特殊的利益结构
和自主行动能力,以及特定的外部制度约束条件共同决
定的地方政府的行为逻辑,亦即地方政府根据外部约束
条件,选择性地履行自身职责和追求自身行政目标过程
中所表现出来的规律性现象。

地方政府之所以倾向于最大限度地扩张其自主性,就其内在动因而言,关键在于在市场化进程中推行的一系列放权改革,客观上使地方政府逐步演变成为了一个具有相对独立的利益结构的行为主体,并因此而形成了不同于上级政府和地方公众期待的特殊效用偏好和行为准则。这其中,最关键的制度背景莫过于财政体制改革。从财政包干到分税制,财政体制改革在很大意义重构了中央政府与地方政府的关系,重塑了地方政府的动力机制和行为逻辑,它对政府间关系的影响实际上远远超过了《宪法》的修订。财政体制“联邦化”○11趋向下,拥有独立财力和财权的地方政府,得以在相当程度上根据自己的偏好,自主地确立行政目标,并运用自己掌握的财权和财力,去实现其行政意图。一般而言,地方政府的自主性越强,地方政府就越是能够在更大的空间范围内,以更加灵活的政策手段来整合资源,完成上级下达的行政任务,同时最大限度地满足自身及地方的利益需求。由此,地方政府的自利意识迅速觉醒,并形成了最大限度地扩张其行为自主性的内在冲动。除此之外,地方政府自主性扩张还受到了其它一系列因素的催化。一是地方政府的合法性同地方利益联系的显性化,促使地方政府通过扩张地方政府自主性,突破中央政府的政策性限制,推动地方经济快速发展,以最大限度地迎合、满足地方民众,特别是地方强势利益群体的愿望。二政绩至上的考核机制诱发出了地方官员以各种非常规的手段,甚至超越权限或违反既定政策规定的方式,去最大限度地汲取、整合资源,以实现短期政绩的最大化的倾向。三是激烈的政府间竞争,使得地方政府在突破中央政策底线、超越自身权限的自主性行为上形成了相互攀比的竞争效应。这样,在中央政府和上级政府无法建立起一种有效的监督、控制机制的情况下,地方政府扩张自主性的冲动事实上形成了一种自我强化机制。

地方政府自主性的扩张,是制度环境变迁条件下地方政府的理性行为选择。市场化改革进程中制度环境的深刻演变,特别是持续性的行政性放权所赋予地方政府越来越大的自主权,为地方政府自主性扩张提供了重要的基础,而新旧制度交替过程中不可避免存在的大量制度短缺现象则为地方政府自主性的扩张留下了极大的弹性空间。一是意识形态的波动性,为地方政府施展政治博弈的艺术提供了相当大的舞台。通过各种有效的政治辩护和策略运用,地方政府往往得以成功地规避、化解政治风险,营造出地方体制创新的先发优势。二是改革开放以来的行政性放权,以及中央与地方权力结构弹性化的演变趋向,为地方政府扩张其行为自主性提供了充满弹性的制度空间。三是中央与地方委托代理控制机制的政治承包化,客观上形成了类似经济承包中的“交足国家的,剩下都是自己的”式的政府运作机制,地方政府以完成指标任务为前提,获得了在指标任务以外事务上“说了算”的自主权;以满足上级政府的结果控制目标而获得了行为方式和行政策略运用上的自主权。四是中央政府对市场经济缺乏必要的知识准备,迫切需要通过局部性改革的绩效,来启示下一步改革目标及其路径的选择,降低全局性改革的风险的局面,决定了中央政府对地方政府种种突破现有体制、政策的自主性行为不得不保持一定的容忍和克制。换言之,在鼓励地方政府进行局部性制度创新试验时,中央政府一直没有给地方政府明示其创新性行为选择的边界,以及各种突破旧体制行为的政策底线。

在地方政府的职责、权限及行为边界都趋于模糊化
的制度条件下,已逐步演变成一个相对独立的利益主体
的各级地方政府,从自身特殊的效用偏好出发,总是能够
找到自行扩张权限的制度空间,由此导致地方政府实际
拥有的自主性空间不断膨胀。无论是执行上级政府制定
的政策,还是追求地方政府自身的行政目标,地方政府都
拥有了前所未有的自主选择余地。地方政府不仅能够根
据自身的偏好来选择性地执行中央的政策,履行自己的
职能,还可以根据自己的效用目标来配置其拥有的越来
越丰富的公共资源,甚至还可以在一定程度上凭借自己
同上级政府的博弈经验或者地方的经济实力,超越自身
权限,突破政策界线,自主地把握政府行为的边界。换言
之,正是地方政府自主性的日益膨胀,铸就了地方政府行
为巨大的不确定性,并在很大程度上决定了地方政府角
色以及地方经济发展模式的区域性差异。

温州模式及浙江现象形成和发展的历程表明,地方
政府的自主性行为,往往是区域市场体系的发育及其扩
展的重要支撑条件。在上世纪90年代中期以前,当市场
化改革的主要任务是突破僵化意识形态和旧体制的束缚
的情况下,如果各级地方政府都只是上级行政指令不折
不扣的忠实执行者,当上级政府囿于传统意识形态的束
缚,受制于市场化改革相关信息的短缺,或者基于政治风
险的顾虑,对个体私营经济制订了打压性政策,各级地方
政府都不顾地方的实际情况,完全泯没自身作为地方民
众利益代表的角色意识,以强有力的措施去贯彻落实,地
方民众以及基层干部的种种市场化的制度创新试验,完
全有可能因某个发展环节遭受毁灭性摧残而陷于停顿,
而无法发展出一种市场化改革的成功路径,更无法演化
出具有自我扩展功能的区域市场体系。当然,地方政府
自主性的过度膨胀,同样也可能派生出“行政区经济”、政府行为短期化等阻碍市场秩序自然扩展的现象。

地方政府自主性的扩张,意味着地方政府角色定位
多元化选择的丰富可能性及其绩效的不确定性。因此,
在市场化的改革进程中,一味向市场体系和法治秩序较
为成熟的西方国家看齐,片面追求政府规模和政府职能
的最小化,可能并非是政府转型的最优选择。世界银行
1997年的世界发展报告提出的“有效政府”的理念,可能
更切合经济转型对政府角色的期待。所谓“有效政府”,
强调的不是政府职能的有限性和政府规模的最小化,也
不是政府的某种特殊角色定位,而是政府引导、增进市场
经济的有效性。政府角色行为模式总是在特定的行政环
境中形成,并随着环境的变化而变化的。因此,不存在一
种绝对的,适用于各种特定社会背景,适用于市场经济发
展各个历史阶段的政府管理模式的评判标准。政府的强
势主导,抑或放任无为,在特定的约束条件下都可能是促
进市场体系发育的有效模式,而随着约束条件的变迁及
市场体系的发育,两者都有可能演变为市场体系发育的
阻碍因素。衡量一个地方政府的角色模式是否合理,关
键要看地方政府自主性的角色定位是否符合市场转型及
地方经济发展的要求,自主性行为是否有效地促进了区
域市场体系的发育和市场秩序的扩展。

二、地方政府的自主行为选择与浙江现象的生成

　　地方政府自主性及其巨大的可扩张性,决定了地方
政府在区域市场化进程中扮演什么样的角色,具有相当
大的弹性选择空间,地方经济、政治、文化情境中的诸多
因素,都可能成为地方政府行为选择的重要制约因素。
在市场化的改革进程中,浙江的各级地方政府之所以较
少介入微观经济过程,没有成为地方经济发展支配性的
主导者,没有垄断区域制度创新第一行动集团的角色功
能,而是更多地扮演民间制度创新实践的保护者、支持者
和引导者的角色,发挥“市场增进”○12的作用,是特定约束条件和制度创新情境下的理性的行为选择。

首先,浙江民间丰富的市场化资源是地方政府得以顺利地扮演区域市场化非支配性角色的重要前提。市场化改革不是一个简单的体制变革过程,制度创新总是镶嵌在特定的社会生活的文化网络之中的,它需要得到适宜的包括价值观念、生活习俗、生存能力等等在内的社会文化系统的支撑。浙江相比于其它省份的一个特殊优势,是地方悠久的工商文化传统,已经在民间的世俗生活中积淀了极为丰富的市场化资源,赋予了民间一系列适应商品经济、市场经济运行的特殊人力资本优势。一是人多地少的生存压力以及民间活跃的工商业传统,使浙江民间一直蕴含着旺盛的自主创业冲动。一旦政策管制出现松动,民间就会迅速迸发出强劲的创业热情。从某种意义上说,浙江经济持续快速发展的内在动力正来自于庞大的创业者的群体规模。二是生存压力和悠久的工商文化传统,孕育出了浙江民众较少受到地域和传统生产方式束缚,而乐于依靠自己的聪明才智和专业技能,背井离乡,在耕作农业之外寻找谋生路径的生存性格。而正是这一传统催生出了改革开放以来大批游走于全国城乡之间的能工巧匠,以及在他们当中成长起来的庞大的浙商群体。三是悠久的工商文化传统在浙江民间社会积淀了丰富的“企业家资源”○13,草根企业家们在创业实践中所积累的丰富的“实践性知识”,以及对市场经济超前的认知信念,使他们具备了较强的市场化改革的制度供给能力。他们利用长期在体制边缘地带谋生过程中积累起来的各种“实践性知识”,游刃于计划体制的缝隙之中,以各种规范、不规范的行为手段不断侵蚀和瓦解着计划体制的各种制度安排,客观上扮演了计划体制的破坏者和市场化改革的“第一行动集团”的角色。

地方市场化资源的丰富程度,在很大程度上规定着
地方政府必须在何种程度介入微观经济过程,才能推动
区域市场体系的发育。民间自发性的工业化冲动的强
盛,决定了浙江地方政府不去积极扮演地方经济建设的
主导者角色并不会导致地方经济的衰退,甚至只会更有
利于经济发展;民间“草根”市场主体制度创新行为的活
跃,决定了地方政府不去充当制度创新的“第一行动集
团”,并不会影响地方的市场化改革,只会给微观经济主
体比自己更加出色地扮演“第一行动集团”角色让出一个舞台。

2、浙江作为计划体制边缘地区的历史背景以及由此
决定的工业化起始条件,决定了各级地方官员传统的,同
计划体制相对应的意识形态资本存量相对较为稀薄,而
正是这种特定时期对非公经济排斥性最小的意识形态偏
好,使地方政府对民间民营化、市场化改革试验保持了最
大限度的宽容,并在这种民营经济发展绩效的激励下,逐
步从默认、保护,走向大力支持和规范引导。

改革开放伊始地方工业化的初始条件,是影响地方政府角色行为一个重要变量。如果说苏南地区作为改革前中国社队企业最发达的地区,社队企业在地方政府的税收、劳动就业和提高农民收入方面所起的举足轻重的作用,决定了地方政府的意识形态会“更偏好于集体所有制经济”,因而地方政府不仅有条件而且在价值倾向上也更乐于通过扶持乡镇集体企业来推动地方经济发展的话,那么,以温州为代表的浙江,其特定的工业化初始条件决定了地方政府“在意识形态和政策选择方面更偏好于发展民营经济”○14。其一,浙江长期处在计划体制的边缘地带,国有资本比重偏低,国有资本的总量贡献相对于民营资本并不具有决定性优势,由此决定了各级地方政府很容易意识到,不可能指望国有经济的迅速壮大来推动地方经济的发展。其二,浙江集体经济基础的薄弱,政府控制的资源的相对有限,也决定了浙江大部分地区并不具备江苏那种发展乡镇集体工业的条件,客观上决定了浙江各级地方政府对个体私营经济的发展本能地持有更为积极的态度,倾向于给予民众的自主创业行为力所能及的保护。地方政府对个体私营经济发展的种种“无为”,既是基层官员与市场主体暧昧的利益关联的反映,更是地方民众的生存压力及政府财政压力所使然。其三,浙江工业化资源的极度贫乏,以及地方政府无力通过计划体制解决地方工业化资源问题,客观决定了地方政府只能默认体制外新生的经济主体通过市场交换来获取工业化资源,使得浙江体制外的经济增长从一开始就走上的市场化的路径。一方面是地方政府既无法指望国有经济支撑地方经济发展,又没有苏南地区政府那样相对雄厚的财力可用于扶持乡镇集体经济;另一方面却是地方民众凭借区域文化传统所赋予的敏锐的工商意识和丰富的民间企业家资源,自发地在体制外形成了强烈的创业冲动。在这样的背景下,对于浙江各级地方政府来说,支持个体私营经济等体制外经济的增长,就成为一种成本低、高收益的行为选择,一种特定情境下的理性的自主性选择。

3、同悠久发达的区域工商文化传统相对应的地方“有限干预的‘政治文化’”○15背景,赋予了地方政府相对
开明、理性、务实的政治立场和政策取向。正如浙江极富工商文化气息的区域文化传统赋予了浙江民众较为敏锐的市场意识和旺盛的自主创业意识一样,浙江独具特色
的区域文化传统的长期熏陶,也使浙江基层政府和地方
政府官员形成了相对开明、务实且富有自主性的性格。
建国以来浙江许多地方官员不惜冒着一定的政治风险,
默许和支持老百姓为解决生存问题而背离计划体制的尝
试,以及改革前期地方官员大量超前的支持民营化、市场
化改革的政策举动,都表明浙江地方官员具有较强的务
实、自主,不盲从,敢担风险的品质。与此同时,由于近千
年来工商业一直在浙江人的日常生活中扮演着十分重要
的角色,受这一文化传统的熏染,浙江的地方政府官员对
工商业可能有着更大的包容性,他们在自己生活的历程
中,也更能深切地体会到工商业的发展对于解决浙江民
众生存问题的重要意义,因而对工商业的经营者的疾苦
往往能寄予较高的同情。政府官员在与民众的长期互动
过程中,感同身受,逐步形成了某些对于商品经济、私营
经济更具有包容性的思想意识,因而在实践中不会对地
方民众市场化、民营化的创新举动产生过于强烈的排斥
心理,政策取向相对开明、务实。

地方政府开明、务实的自主性选择,是浙江区域市场
体系发育的重要决定因素,这不仅体现在地方政府对市
场化改革取向相对超前的政策取向上,而且体现在这种
政府行为共同形成了浙江区域市场体系发育独特的行政
支撑体系。从浙江的转型经济来看,这里有两个十分重
要的因素:一是地方政府自主性行为的层级间差异,可能
恰恰为区域市场体系的发育提供了适宜的行政支持。作
为有着自身特殊效用目标的理性的行为主体,地方政府
的行为选择是在政治风险与地方利益之间的某种平衡中
作出的。不同层级政府的政治企业家面临的政治风险及
其与地方利益关联度的差异,决定了它们在相近的制度
环境下可能作出不同的行为选择,形成政府行为模式的
层级间差异。一般来说,政府层级越高,政治企业家与计
划经济相联系的传统意识形态资本存量就越丰富,政治
风险的敏感度就越强,其支持民营化、市场化改革的政策
取向就越可能趋于慎重○16。相反,政府层级越低,政治企业家与地方经济利益的关联度就越高,其个人效用目标
与经济利益而不是政治晋升的关联度就越大。这就决定
了地方政府对于民间市场化改革的创新实践的态度往往
呈现出梯度性差异,呈现出自下而上一级同化一级,一级
说服一级的态势。下级政府在形成了对民间市场化改革
的认同之后,想方设法地以制度创新的经济绩效说服上
级政府民营化、市场化是发展地方经济的必由之路,打消
上级领导对政治风险的顾虑。大体上地方政府对于市场
化改革的这种“梯度性”的政治和政策取向差异,是同区
域市场体系从地方性市场到区域市场性,再向全省和全
国性市场扩展的发育过程,以及温州模式向浙江现象演
进的历程相一致的,而且正是这种梯度性差异,为区域市
场体系的顺利发展提供了恰当的行政支撑。如果说没有
基层政府相对超前的市场化改革信念,以及对旧体制大
胆的背离,就不可能有民间市场经济的破土而出的话;那
么,较高层级的地方政府如果从一开始就明确地表现同
基层政府一样的政治立场和政策取向,同样可能意味着
许多体制创新试验的夭折。

二是地方政府自主性行为的地区间差异,为温州模
式向浙江现象演进提供了重要的经验支持。从总体上
看,在市场化进程中浙江各级地方政府的行为选择表现
出了区别其它省份的一些共性,但从浙江各地从本地实
际出发创造出的各具特色的工业化、市场化路径来看,地
方政府的角色行为依然存在许多地域性的个性特征。无
论是在最初的发展模式接近于苏南模式的杭嘉湖地区同
温台地区,还是温台地区同以义乌为代表的浙中地区之
间,我们都不难感受到地方政府角色行为的微妙差异。
尽管“浙江现象”与“温州模式”在本质上是一脉相承的,都具有所有制结构多元化和经济运行机制市场化的共同特征,“可以认为,‘温州模式’是浙江经济发展模式的精髓,浙江发展模式在很大程度上是‘温州模式’在省域经济发展中的‘放大’”○17但这种放大,不应简单地理解为温州模式在全省的扩张,而应当理解为原先多样化的区域经济发展模式,经过多年来反复的比较、借鉴、移植、改造,最终汇聚形成以“温州模式”的基本经验为核心,同时又吸纳了各地的成功经验的一种更加成熟的区域市场化模式的过程。就此而言,正是在全省工业化、市场化路径的多元化探索,以及地方政府多样化的自主角色定位的基础上,才最终融会形成了逐渐趋同化的浙江市场化模式或者说浙江现象。

三、市场化进程中的角色转变:互动关系及路径依赖现象

　　浙江区域市场体系的发育,从根本上讲,得益于地方
政府与民间力量、政府管理创新与市场机制发育的良性
互动机制的形成。从开明地默许基层群众为解决自己的
生计问题而采取的某些冲破旧体制的举动,到进一步积
极引导群众自发性的改革创新,浙江的各级地方政府,根
据市场体系发育的状态,逐步调整自己的角色定位和政
府行为方式,在改革的不同阶段形成了一整套适用于市
场化特定阶段的行为模式。

改革伊始,在中国改革目标模式还很不明朗,地方政
府推行自上而下的改革面临着很大的政治风险,而浙江
又面临难以大量获取体制内资源推进工业化进程的情况
下,针对底层民众依靠自身的力量,以创办乡镇企业、兴
办家庭工业和专业市场等形式,在体制外寻找发展经济
的空间的现象,浙江各级地方政府特别是基层政府大多
采取了默认、不干预的态度。当民间市场化、民营化的创新实践取得明显的增长绩效时,地方政府的态度便从基
于同情的默许逐步转变成理性化的认同,开始着眼于发
展经济,致力于在自上而下的政治压力与自下而上的民
间创新冲动之间建立起一个缓冲地带,为民间的创新实
践提供一个相对宽松而又至关重要的政策环境。在意识
形态存在相当大的波动性的政治约束条件下,地方政府
对民间创新实践的支持,大多采取暗中支持的方式。即
在政治表态上拥护主流意识形态的前提下,以各种巧妙
的方式,对民营化、市场化改革的政治合法性进行辩护,
千方百计地甚至是漏洞百出地赋予民间违背主流意识形
态的创新行为某些“社会主义”属性,努力消除权力中心
对创新实践是否是在走“资本主义道路”的猜疑或戒备心理。

以邓小平的南方讲话及随后召开的中共十四大明确
提出建立社会主义市场经济体系为标志,所谓“姓资姓
社”之类的意识形态纷争基本被划上了一个休止符,主流
意识形态发生了历史性变革,地方政府的约束条件也由
此发生根本性改变。公开支持市场化、民营化的改革,不
再没有什么政治风险。于是,地方政府对民营经济的发
展由默许和暗中保护,转变为公开、明确地支持、鼓励个
体私营经济发展。在这一阶段,浙江的地方政府纷纷提
出“二次创业”,不仅出台了一系列大胆支持民营化、市场化的政策,而且角色行为普遍趋向更加积极有为,从推广温州、义乌经验,大力发展专业市场,到实施工业园战略,推进要素的空间聚集,改变改革初期同政府放任无为相对应的“村村冒烟”现象;再到大规模推进城市化战略,地方政府越来越积极主动地走到了制度创新的前台
。
90年代末以来,随着全国各地普遍加大改革力度,鼓
励和支持个体私营经济发展,区域之间的经济发展竞争
趋于白热化,区域发展竞争越来越突出地成为影响地方
政府行为的重要变量。对浙江的各级地方政府来说,随
着原先体制改革的先发优势逐步弱化,推动地方经济发
展的努力,逐步从原先的“放”,转向顺应市场体系发育和市场秩序扩展的内在需要,开始致力于提高政府效能,转变政府职能,实现地方治理模式的优化,地方政府对民间创新活动的支持,逐渐转入旨在完善政府公共服务的行
政体制改革领域。从规范政府行为,大幅度减少行政审
批项目、简化审批手续,到普遍推行窗口管理部门的“一
站式”服务,连续推进“强县扩权”改革;再到关注民生问题,行政体制的一系列改革创新,进一步提升了地方政府的公共服务功能,规范了地方政府的行为,初步显示出了地方政府管理和公共服务的比较优势。

浙江的经验表明,在市场体系的发育、扩展与政府职
能转变和行为模式的调整之间存在一个复杂而微妙的互
动过程。开明、务实的地方政府,及其对民间背离旧体制
的创新行为的默许、暗中支持,其在政策取向上对计划经
济体制的偏离,是区域市场体系发育的重要支撑力量,而
民间市场化改革产生的显著经济增长绩效,则反过来不
断强化着地方政府对市场化改革的认知信念。同时,市
场主体发育,企业自主经营能力的提升,一方面不断显示
出政府对微观经济过程进行过多行政干预的不必要性,
另一方面也对政府管理体系变革不断提出了新的要求。
同时,在市场主体发育壮大基础上滥觞、发展起来的各种
民间组织,又为地方政府管理创新提供了必要的支撑条
件,……如此等等。从浙江地方治理结构的演变来看,作
为微观政治主体,地方政府不可能有明确的政治体制改
革或行政体制改革的通盘考虑,而只会在特定的政治、经
济条件下,运用其“情境理性”,在不触及宏观制度架构的前提下,去尝试性地解决制约地方经济发展,制约市场秩序扩展的制度安排。然而,恰恰正是这种带有自发性的
政府管理体制改革,适应了市场秩序扩展的内在需要,因
为这种改革往往都是在市场主体和社会中介组织的呼吁
和推动下展开的。

更重要的是,正如经济发展的路径选择存在“路径依
赖”(path dependence)现象一样,政府的角色行为模式同样可能形成某种历史惯性,某种自我强化机制。地方政
府支持市场化改革的角色行为选择,一旦得到了较明显
的经济社会发展绩效的验证,就会不断激励地方政府按
照原先放弃对微观经济过程过多行政干预的角色模式去
履行自己的职责,其暗中支持和保护民营经济发展的政
治和行政博弈经验,也会引导它们采取更加有效的措施
来规避旧体制、旧政策的约束,为地方市场经济发展创造
更加宽松的政策环境,从而逐步形成相对稳定的角色行
为模式。而地方政府一旦形成了较为明确的“市场增进”的角色定位,放弃对微观经济过程的过多干预,作为自主投资、自主经营、自负盈亏的市场主体,其自主意识及自主性能力也会在残酷的市场竞争中逐步得到提高,并逐步形成市场竞争取向而非政府依附取向的发展战略。这样,在市场主体自主性能力的提升与地方政府弱化对微
观经济过程的干预之间,就形成了一种良性的互动机制,
地方政府与市场主体及民间组织在长期的互动关系中逐
步找到了自己的合理定位。当然,地方政府角色行为的
历史惯性,同样也可能产生一些负面的影响,如市场化改
革初期曾经产生过重要作用的“理性无为”的角色行为模式,也可能形成在某些政府核心职能的履行上地方政府
同样陷入软弱无为局面的现象。