美国幅员辽阔,地处世界自然灾害三大频发地带之一的太平洋沿岸,历史上曾多次遭受地震、飓风、龙卷风等自然灾害的侵袭。同时,作为经济与技术发展迅速、社会矛盾错综复杂的发达资本主义国家,美国的人为灾难与技术事故也时有发生。回顾历史,在处理各种自然、人为与技术突发事件的过程中,美国不断地调整应急管理的理念,完善应急管理的体制。深入了解美国应急管理的发展与演变,有助于我们把握美国应急管理的特点,进而汲取其在应急管理方面的经验和教训。

一、第二次世界大战结束前的美国应急管理

　　“简而言之,应急管理就是风险管理,其目的是使社会能够承受环境、技术风险,应对环境、技术风险所导致的灾害。”①作为美国政府的重要职能之一,应急管理的目的就是规避风险与应对风险。美国学者认为,应急管理包括4个阶段,即减缓(mitigation)、准备( preparedness)、响应(response)和恢复(recovery)。从本质上看,应急管理所提供的产品是公共安全,它具有两个特点:受益的非排他性与效用的不可分割性。这决定了政府在应急管理中发挥着不可替代的作用。“美国宪法开宗明义地指出,政府的目标是‘保障国内安宁,规划共同防务,促进公共福利’。”②为此,美国政府一向高度重视应急管理。早在1786年,联邦政府就曾派出军队平息在马萨诸塞州西部发生的谢伊斯叛乱,这可以看做是美国政府较早的一次应急管理实践。

美国是一个实行三权分立的联邦制国家。美国宪法规定,各州具体负责各自的公共卫生及公共安全事务。联邦政府只有在州、地方、个人无力应对公共风险的情况下才会给予必要的援助。1803年,新罕布什尔州的朴茨茅斯发生特大火灾,联邦政府首次提供了经济援助。此后,从1803年到1950年,联邦政府对各州及地方发生的洪水、龙卷风、地震和火灾等灾害实施了100多次救助。1905年,美国红十字会受命于国会,成为应对全美灾害的协调机构。次年,旧金山发生里氏8·3级大地震,造成478人死亡,25万多人无家可归。红十字会第一次发挥了非常重要的救灾协调作用。

美国应急管理的发展与战争动员关系密切。20世纪初,人类科学技术获得了突飞猛进的发展并被应用到军事领域,武器装备的杀伤能力得到了大幅度的提高。第一次世界大战展示了大规模空袭的威力和化学武器打击的恐怖场景。在这种情形下,美国国会于1916年颁布了《美国军队拨款法案》,成立了“国防理事会”。该理事会又下设“战争工业委员会”,并要求各州、地方成立相应的机构。这标志着美国民防(civil defense)制度的开端,其作用在于避免美国公民遭受战争的打击,并为美国赢得战争调动一切人力、物力和财力。

20世纪30年代,美国爆发了以滞胀为特点的经济危机。罗斯福总统在实施“新政”的过程中成立了“田纳西流域管理局”,以减轻洪灾的影响并发展水电。“重建融资公司”和“公共道路局”还被授权发放赈灾贷款以修复被灾害毁坏的设施,包括公路和桥梁等。1934年,美国政府出台了《洪水控制法》,授权美国陆军工程师部队设计和兴建防洪工程。这些措施的背后都有一个共同的目的:创造就业机会,推动经济增长。

第二次世界大战期间,为确保战时生产的安全,罗斯福总统责成联邦调查局(FBI)对战时物资生产工厂进行调查,并成立了“应急管理办公室”,负责战时生产的安全保卫工作。随着战争形势的发展,应急管理办公室的职能不断扩大。1941年,罗斯福取消了“联邦国防理事会”的机构设置,以“民防办公室”取而代之。该民防办公室下辖44个州、1000个地区的国防理事会,为美国取得反法西斯战争的胜利立下了汗马功劳。

在这一时期,美国除参加了两次世界大战之外,还经历过许多自然与人为灾害,如1811~1812年的密苏里州新马德里地震、1873年的芝加哥大火、1889年的宾夕法尼亚州约翰斯敦崩坝、1900年的加尔文斯敦飓风、1906年的旧金山地震和大火、1927年的密西西比河下游洪灾、1938年的新英格兰飓风等等。总体而言,此时美国的应急管理体制尚处于摸索阶段,还没有形成统一的法律与政策来规范应急管理。从广义上说,美国的应急管理包括战时应急与非战时应急。如果说应急管理平时以救灾为主,那么战时则要以应战为主。美国在两次世界大战中建立起了成熟的民防体制,为其非战时应急管理积累了丰富的经验。

二、冷战前期的美国应急管理

第二次世界大战结束后,美国与前苏联为争夺世界霸权,展开了长达半个世纪之久的冷战对峙。在此期间,美国的应急管理深受国际安全形势,特别是美苏关系变化的影响,但始终没有偏离一个核心是:应对前苏联的核打击。

1947年,美国颁布了《国家安全法》。根据该法,美国成立了“国家安全资源委员会”,主要职责是向总统通报美国战时动员的协调情况,特别是工业生产能力及关键性战略物资的储备情况。1949年,前苏联成功地爆炸了第一颗原子弹,打破了美国在世界上的核垄断地位。为此,避免前苏联的核打击成为美国应急管理的重中之重。是年,杜鲁门政府在“应急管理办公室”下成立了“联邦民防局”,主要职责是对民防事务提供技术支持。

1950年,美国出台《联邦灾害救援法》。尽管该法只规定联邦政府可以在某些灾害发生时给予各州以有限的援助,但它标志着美国开始以联邦法律与政策的形式来抵御自然灾害对民众与社会的影响。①同年,美国国会通过《联邦民防法》,规定联邦政府有权向各州及地方政府提供与装备和给养采购相关的指导、援助、协调、培训和贷款。1951年1月,“联邦民防局”成为联邦政府的独立机构,并接管了“国家安全资源委员会”的职责。它所履行的职责与五角大楼在1950年成立的“国防动员办公室”相关,因为国防动员办公室的主要职能是确保战时物资与生产的快速动员。1958年,“联邦民防局”与“国防动员办公室”最终被合并为“民防与国防动员办公室”。

可见,20世纪50年代,出于与前苏联争霸和打赢朝鲜战争的需要,美国民防主要的侧重点是战争准备,而非灾难救助。1953年,“国防动员办公室”被赋予应急准备与灾害救助协调的职能。实际上,在整个国家机器以战争为核心运转的情况下,民防被视为事关“国家安全”的部门,其主要任务是避免公民遭受敌国打击,保障战略物资的生产。无疑,灾害救助在很大程度上遭到了忽视。但是,在此期间,自然灾害却经常“光顾”美国:1954年,“飓风黑兹尔”(Hazel)袭击了弗吉尼亚和北卡罗莱纳;1955年,“飓风戴安娜”(Diana)袭击了美国东北部的几个州;1957年,“飓风奥德丽”(Audrey)袭击了路易斯安那和北德克萨斯。美国政府的应对策略只是通过临时立法向灾区增加灾害援助。

20世纪60年代初,三场大规模的自然灾害引起了美国政府的特别关注:1960年,蒙大拿发生了里氏7·3级地震;同年,“飓风唐娜”(Donna)袭击了佛罗里达西海岸;1961年,“飓风卡拉”(Carla)袭击了德克萨斯。肯尼迪政府于1961年将民防事务与其他应急事务区分开来,在白宫内部成立了专门应对自然灾害的“应急规划办公室”(1968年改称“应急准备办公室”),其主要职能包括:资源调配与利用、灾害救助与恢复、经济稳定与政府的持续性。民防职责由国防部内的“民防办公室”行使。可是,就在美国应急管理重心开始向救灾转移时,1962年爆发的古巴导弹危机使美国政府再次绷紧了防范核打击的神经。加上越南战争的爆发,美国军费开支一涨再涨。战争准备依然占据着美国应急管理的主要地位。

20世纪60年代是美国自然灾害的频发期:1962年,“风暴圣灰节”(Ash Wednesday)席卷美国东海岸620英里的沿海地带,导致的经济损失高达三亿美元;1964年,阿拉斯加发生里氏9·2级地震,并在太平洋沿岸引起海啸,造成123人死亡;1965年和1969年,“飓风贝齐”(Betsey)和“飓风卡米尔”(Camille)造成墨西哥湾数百名美国公民丧生及巨大的经济损失。对此,美国政府的灾害应对策略依然是撞击—反射式的,即通过临时立法向灾区增加灾害援助。不过,美国于1968年启动了“国家洪水保险计划”,通过了《国家洪水保险法》,以保险的形式来分担灾害成本,减少政府的灾后援助负担。

20世纪70年代初,由于尼克松政府以灵活、务实的态度发展与前苏联的关系,美国与前苏联的关系处于相对缓和时期。在国内,美国许多州的州长对民防与应急职能分割的做法提出质疑,建议联邦政府将民防部门的两用资金和设备用于自然灾害的预防与应对。1971年,民防办公室被更名为“防务民事准备局”,各州及地区获得的拨款一半用于民防,另一半用于应急。民防工作人员要协助各州及地方政府制订应对自然灾害及核打击的计划。

1973年到1975年,美国遭受了严重的自然灾害。特别是1974年,美国中西部爆发的龙卷风使数百人毙命。1977年,田纳西河流域遭受巨大洪灾,发生多起崩坝事件。1979年,三里岛发生核电站事故。这些都使得美国政府越来越重视灾害和事故的应对。但是,美国应急管理出现了碎片化的现象,应急管理职能主要分散于几个联邦部门中:美国通用服务局主要负责大型灾害中各联邦机构的响应协调,包括政府的持续性、物资储备、联邦准备;联邦住房与城市发展部主要负责联邦灾害救助活动的协调,包括洪水保险;1974年的《联邦火灾预防与控制法》使商业部除负责天气和预警外,还负责防火;财政部负责进口调查;核管制委员会负责电厂安全。此外,军方还设有负责防范核打击的防务民事准备局和负责洪水控制的美国陆军工程师部队。此时,美国有100多个联邦机构参与了风险及灾害的应对与处置。众多部门职责不清,彼此重叠,关系混乱,经常发生“势力范围”之争。在各州及地方政府层面,应急管理碎片化的趋势更加明显,问题更加突出。为此,美国的应急管理迫切需要加以整合。

1977年,全美州长联合会指出,美国缺少一个全国性的综合应急政策,联邦应急职能分散于诸多部门中削弱了各州管理灾害的能力。1978年,该联合会发表了《1978年应急准备计划:最终报告》,建议联邦、州及地方政府建立平等的伙伴关系以推行综合应急管理方式;创建一个联邦应急机构,其职能包括减缓、准备、响应与恢复;在各州建立相应的机构。

在这个时期,美国的应急管理体制处于频繁的调整过程。从总体上看,应急管理主要是服从与前苏联进行冷战对抗的需要。但是,在美苏关系出现某种缓和趋向及美国遭受巨灾之时,美国的应急管理就会表现出向平时灾害应急倾斜的趋向。但是,这种调整经常为国际形势的再度紧张所打乱。到20世纪70年代末期,美国应急管理政出多门,成立一个独立的应急管理机构的呼声日高。

三、冷战后期的美国应急管理

1979年,卡特政府成立了联邦应急管理署(FEMA),实现了救灾与民防的功能整合。这在美国应急管理发展史上是一件具有里程碑意义的大事。联邦应急管理署由一系列的联邦部门合并而成,包括国家消防管理局、联邦保险局、联邦广播系统、防务民事准备局、联邦灾害援助局、联邦准备局等。不仅如此,它还被赋予了许多新的应急准备与减缓职能,如监督地震风险减除计划,协调大坝安全,协助社区制订严重气象灾害的准备计划,协调自然与核灾害预警系统,协调旨在减轻恐怖袭击后果的准备与规划等。

可以说,联邦应急管理署的成立体现了美国应急管理的一种全新理念,即“综合性应急管理”。其具体含义包括两层,即全风险管理与全过程管理。第一,从横向来看,应急管理的对象由单灾种向多灾种转变,也就是说,联邦应急管理署将各个下属机构协调起来以应对不同类型的灾害;第二,从纵向来看,应急管理应该是一种全过程的管理,也就是说,联邦应急管理署无论应对任何一种灾害,都要经过减缓、准备、响应与恢复4个阶段。约翰·马西是联邦应急管理署的首任署长。他提出“一体化的应急管理体系”(IEMS)的概念,强调将自然风险准备与民防融合起来,使指挥、控制与预警功能适用于各种突发事件,包括应对核打击。

但是,联邦应急管理署从诞生之日起就面临着严峻的挑战:它需要协调各种关系,即如何协调内部组织关系,自身与国会及各州、地方政府的关系。从内部来看,联邦应急管理署组织上的整合容易,而运行模式的整合困难;从外部来看,联邦应急管理署要接受国会23个委员会和分委员会的监督。1982年,路易斯·O.古伊弗里达接管联邦应急管理署并进行重组,将其主要职能再次转向应对前苏联的核打击。他的继任者朱利斯·贝克顿将军依然奉行此政策。

由此可见,在联邦应急管理署成立之后,美国的应急管理虽然表现出民防与救灾相结合的原则,但依旧以应对前苏联的军事进攻为重点。1984年,美国政府的一份报告中指出:“美国民防计划的主要目的是:(1)在核打击发生时,拯救美国人的生命;(2)增强美国的防御能力,吓阻前苏联对美国发动攻击;(3)提高各州及地区应对自然灾害及技术灾难的能力。”①所幸的是,联邦应急管理署从成立到20世纪80年代中期,美国并没有遭受重大的自然灾害。到20世纪80年代末,联邦应急管理署陷入严重的组织危机,具体表现为士气低落,组成部门各自为政,与各州及地方应急机构在经费支出问题上龃龉不断。

四、后冷战时代的美国应急管理

从20世纪80年代末到90年代初,东欧剧变、苏联解体,美国成为世界上硕果仅存的超级大国。前苏联核打击的威胁淡去,自然灾害逐渐成为应急管理关注的焦点。同时,由于经济全球化的加速发展以及媒体报道的“CNN效应”,政府应对各种灾害的效能成为左右民众手中选票的重要因素。

1989年,美国爆发的两场大规模自然灾害使联邦应急管理署隐藏的问题开始浮出水面。是年9月,“飓风雨果”(Hugo)袭击了波多黎各和处女岛后,又席卷了北卡罗莱纳州和南卡罗莱纳州,造成85人死亡,经济损失达150亿美元。联邦应急管理署的行动非常迟缓,受到公共舆论的严厉谴责。不久,加利福尼亚州又发生了洛马—普利埃塔(Loma Prieta)地震。然而,由于加州的应急机构一直在进行防震演练,且加州实施了严格的建筑标准,因此,这次地震虽然给当地造成了严重的损失,但死亡人数非常少。

1992年,“飓风安德鲁”袭击了佛罗里达和路易斯安那,“飓风伊尼基”(Iniki)又袭击了夏威夷。联邦应急管理署对于这两场飓风都没有能够成功地应对,将其自身的救灾体系与救灾程序上存在的缺陷暴露无遗,导致了美国公众的强烈不满。美国媒体对此进行了大规模的报道。布什总统派交通部长安德鲁·卡德接管了灾害的响应工作,同时动用军队救灾。许多人主张对联邦应急管理署进行脱胎换骨的改革,甚至取消该部门。

1993年,美国公共管理国家研究院发布了影响非常之大的《应对巨灾:建立自然及人为灾害中满足人民需要的应急管理系统》。同年,美国总审计署也发表了两份报告,题目分别是《灾害管理:改善国家对巨灾的响应》和《灾害管理:最近发生的灾害表明需要改善国家的响应战略》。这三份文件所涉及的主要问题有6个:“联邦应急管理署是否应当被解散;军队在灾害中应该发挥什么作用;联邦应急管理署与抵御核打击的民防在灾害中应该发挥什么作用;联邦应急管理职能如何才能得到改进;如何建立联邦应急管理署与州及地方应急管理机构之间更为良好的关系;联邦应急管理署如何改进与白宫及国会的良好关系。”①可以说,这三份报告的结论在某种意义上是对联邦应急管理署的改革进行理论探讨。

以上报告表明,联邦应急管理署存在着很多问题,如损失与需求估价不充分、沟通不畅、法律授权不清晰、州及地方的应急反应者缺乏训练等,但它不应该被取消。这些报告提出了以下建议:第一,总统与白宫更多地参与灾害响应,确保对灾害作出快速、有效的反应;第二,在紧急状态下,迅速地部署联邦应急管理署的灾害评估团队;第三,从法律上更为清晰地授权联邦应急管理署来进行巨灾动员;第四,号召国防部将其与灾害响应相关的资源,特别是国民警卫队整合到联邦响应的大系统中来;第五,联邦应急管理署需要推行综合应急管理计划,放弃民防计划;第六,增加对州及地方政府拨款的灵活性以改进其灾害应急计划;第七,联邦应急管理署的高级管理职位应该由拥有应急管理专业背景和灾害响应经验的人士来出任。②

克林顿当选美国总统后,任命詹姆斯·李·维特执掌联邦应急管理署的大权。受命于危难之际的维特拥有丰富的应急管理经验,上任伊始就在联邦应急管理署内外进行了大刀阔斧的改革。在内部,他在灾害服务领域大胆地采用新技术,突出强调应急管理的风险减缓及风险规避的作用;在外部,他加强了与各州及地方应急管理者的联系,建立了联邦应急管理署与国会、媒体的新型合作关系。具体而言,维特在以下方面进行了改革:“与其他联邦机构、州及地方政府、志愿者组织、私人部门建立应急管理伙伴关系;与联邦应急管理署的伙伴一道,构建综合性的、以风险为基础、采用全风险方法的国家应急管理体系;将风险减缓作为国家应急管理系统的基础;对任何灾害都提供快速、有效的回应;加强州及地方的应急管理;振兴联邦应急管理署,发展更有效率的管理骨干、雇员及灾害预备人员。”③这些行之有效的改革措施使联邦应急管理署起死回生。1993年,中西部9个州遭受洪灾; 1994年,加州发生北岭(Northridge)地震。联邦应急管理署在这两场灾害中采用了新的运作方式和先进技术,反应迅速,应对有力,重新赢得了公众的信心。维特也因出色的政绩被擢升为克林顿政府的内阁成员,应急管理的价值与重要性也因此而得到提升。

联邦应急管理署在此期间还向全国发出倡议,推行一个以社区为基础的全新灾害减缓计划,即“影响工程:建设抵御灾害的社区”。它要求建立包括各利益相关者在内的伙伴关系,识别并减少风险。商业部门首次被融入伙伴关系的范畴之内,体现了全民参与的思想。这个工程的目的是:把风险及风险规避决策纳入到社区日常决策之中,促进社区经济的可持续发展,保护自然资源,确保公民的生活质量。这个计划受到了社区的欢迎,也得到了国会的认可,并取得了良好的减灾与防灾效果。

总之,20世纪90年代,联邦应急管理署进行了卓有成效的改革,成功地应对了组织生存的危机。同时,美国应急管理在处理突发事件的过程中不断完善自身的机制,进入了良性发展的轨道。然而,“9.11”事件的发生使美国的应急管理又一次受到冲击。

五、“9.11”之后的美国应急管理

“9.11”事件是美国应急管理的一个转折点,它标志着反恐成为应急管理的核心。2001年10月,美国通过了《反恐怖主义法》;2002年11月,布什签署《国土安全法》;2003年1月25日,美国内阁级的国土安全部正式成立,下辖22个联邦部门,拥有雇员17·9万人,成为美国的第17个部。联邦应急管理署并入国土安全部。

根据美国《国土安全法》,国土安全部的主要职责是:预防美国境内发生的恐怖袭击;减少美国对恐怖主义的脆弱性;一旦美国境内发生恐怖袭击,将损害减到最小,并从事恢复工作;履行划归国土安全部门的所有职责,包括承担处理自然与人为危机和紧急事态预案编制的所有责任;确保与国土安全部所属部门和保护国土不直接相关的功能不被削弱或忽略,除非通过国会特别明确的法令许可;保证美国全面的经济安全不因旨在保护国土安全的工作、行动和计划而被削弱;监控非法毒品交易与恐怖主义的联系。

早在1995年4月,俄克拉荷马州就曾遭受恐怖主义炸弹袭击。当时,美国政府认为,恐怖主义应当成为联邦应急管理署全风险应急管理的对象之一。但是,应急管理部门缺少解决诸如生物战、大规模杀伤性武器等问题所需要的资源和技术。因此,美国在“9.11”后将联邦应急管理署并入国土安全部。这个举动从理论上讲,具有一定的合理性。有学者认为:“今天,由于现代恐怖主义分子可能获取的武器和仪器以及它们可能造成的损失,比起冷战时期民防与国内应急管理的关系,在国土安全名下以恐怖主义为核心的应急管理与灾害管理实际上更能够相互补充。”①

但是,国土安全部如何将22个不同部门协调起来、融为一体,避免官僚机构的权力之争,这不是轻而易举的事情。更为糟糕的是,在应急管理实践中,美国国土安全部在将反恐作为首要职责的同时,忽略了对自然灾害、技术灾难等的预防和应对。2005年,美国南部墨西哥湾沿岸遭受“卡特里娜飓风”的袭击,国土安全部的救援不利,造成1000多名美国公民丧生。“卡特里娜飓风”是美国有史以来最为严重的自然灾害,被称为“天灾版的9.11”。这引起了美国学者的深刻反思:“美国国土安全部官员短视地将注意力集中在恐怖主义威胁上面,这导致了联邦应急管理署的解体以及对更为确定的自然风险威胁的忽视。”②

在自然灾害救援过程中,各州的国民警卫队一向扮演着关键性的角色。特别是当灾区发生治安事件时,国民警卫队就成为维持社会秩序的有生力量。在“卡特里娜飓风”来袭时,路易斯安娜州与密西西比州数万名国民警卫队及预备役部队士兵被派往阿富汗和伊拉克参加反恐战争,当地的救援工作无力展开,强奸、抢劫等犯罪行为十分猖獗。不仅如此,由于国民警卫队参加反恐战争的原因,参与卡特里娜灾害救援的国民警卫队士兵缺少先进的运输工具和工程设备。

全风险应急管理本来是美国联邦应急管理的主旨,这意味着反恐只是应急管理的一项重要任务。但是,在国土安全部成立之后,美国实际上背离了应急管理全风险的原则,单纯地以反恐为核心,其他应急业务领域呈现出萎缩状态。“卡特里娜飓风”灾害发生之后,美国政府和公众展开了对应急管理的新一轮反思。许多学者认为,“联邦应急管理署再造”成为美国应急管理的当务之急。归纳起来,其主要观点有:

第一,联邦应急管理署的再造不可能在国土安全部的框架下完成。“原来的联邦应急管理署之优势在于它与州、地方官员的合作关系,在于它能集中精力发展地方应对自然风险与灾害的能力。但是,在对待公众参与的问题上,国土安全部有着不同的看法。同时,它对自身在巨灾中的作用也有着不同的理解”。③成功的应急管理需要调动公众、志愿者、非营利组织等多种力量的积极性,而国土安全部单纯依赖政府力量以应对危机。

第二,联邦应急管理署应该从国土安全部中独立出来,恢复其应对自然灾害的管理职能。对于“卡特里娜飓风”的应对不利,媒体大肆批评联邦应急管理署,而专业人士则认为联邦应急管理署不过是“替罪羊”,应该受到指责的是国土安全部。其原因是:“随着国土安全部的成立,联邦应急管理署所扮演的角色变了。它不再是一个内阁级的机构,在预算、开支、任务等方面更多地依赖于国土安全部的官员。联邦应急管理署的预算被缩减,联邦应急管理署的人员和资源也被转移到其他反恐项目中。这个机构由于自身的组成部分被分散到国土安全部的其他部门,实际上已经解体。国土安全部的主要精力集中于反恐,没有组织起来以应对自然灾害,包括恐怖主义所导致的灾害。”①

第三,应急管理系统的重心向反恐转移,但反恐不能削弱应对自然风险的能力。为此,美国学者指出,以下原则是必须坚持和恪守的:应急管理必须实施“全风险管理”;联邦响应的基础设施必须在《联邦响应计划》的基础上运转;必须使美国应急管理系统成为世界上最好的系统;必须将“减缓”作为美国应急管理的焦点。②

回顾历史,我们可以看出:首先,美国的应急管理是一个含义广泛的概念,既包括战时应急管理,也包括非战时应急管理;既包括民防,也包括灾害管理;既包括反恐应急管理,也包括非反恐应急管理。美国政府试图在其间找到一个平衡点。

在经济全球化背景下,人类面临的各种风险之间具有很强的相互关联性和可转化性。美国的综合性应急管理是一种有效的应急管理模式,因为它既是一种全风险管理,也是一种全过程管理。“卡特里娜飓风”救援的失败在很大程度上是因为美国应急管理在“9.11”后偏离了综合性应急管理的轨道。其次,美国经验和教训告诉我们,成功的应急管理还应该是全参与的,即能调动政府、市场、第三部门的各种力量,实现全社会的共同参与。美国应急管理署推出的“影响工程”之所以起到良好的防灾、救灾效果,就说明了这个道理。