一、英国地方政府全面绩效考核体系

1·推行地方政府全面绩效考核的背景

20世纪70~80年代以来,经济全球化和区域一体化趋势日益加剧,在快速的社会变迁和众多的社会矛盾、冲突的作用下,欧美发达国家都在积极寻求公共治理变革之道,以摆脱政府管理已经陷入的财政危机、管理危机和信任危机。同时,英国地方政府也兴起了一场规模空前的治理变革。

这场变革的核心理念和主要内容是:(1)授权于地方政府,授权于民,建立参与型的、民主的治理模式。突破传统的代议制民主的局限和束缚,激发公众直接参与地方公共事务治理的积极性和主动性。(2)调整治理结构,由传统的以政府为主导的单中心治理向政府、民间组织、社会团体、公民共同合作并相互影响的多中心治理转变,在深层次上改变政府与市场、公域与私域、国家与社会之间的关系。(3)公共政策的制定由传统的自上而下的模式(top-down)向新型的自下而上(down-top)的模式转变,强调政策制定过程中的对话与协商,建立政府与公众之间的信任机制。(4)更加重视政府之间、政府各部门之间的合作关系,打破以往的分工界限和部门、地区壁垒,以解决共同面临的公共问题为中心,展开各种层次、各种方位的深度合作,提升政府的治理水平和能力。(5)建立以顾客为导向的,能够及时回应公众需求,能够提供公众满意的公共产品,追求公平与公正,富有效率和活力的地方政府。在这些理念的指导下,为了实现新的政策目标,英国地方政府不断进行自我调整与变革。同时,中央政府也在积极探讨地方政府绩效考核的新的指标体系和方式方法。经过反复实践,2002年,英国国家审计署出台了地方政府全面绩效考核( Comprehensive Performance Assessment,CPA)基本框架,并依照此框架对郡政府和一级制地方制政府(single tier and county councils)进行严格考核。2006年,国家审计署再次对这一框架进行修订和完善,使之更加全面、客观和规范。

2·全面绩效考核的框架结构( CPA Framework)

英国地方政府全面绩效考核的框架结构主要包括三个部分:一是资源利用评价(use of resources);二是服务评价(service assessment);三是市政当局评价(corporate assessment)。其中前两部分进行年度考核,后一部分每三年考核一次。根据考核结果,地方政府被评为4个星级。

3·全面绩效考核指标体系

第一部分:资源利用,包括财务报告、财务管理、财务信用、内部控制、投资效益5个主要二级指标。这些二级指标由以下指标体系构成:

财务报告———年度财务报告依照法律设定的标准和格式来完成;依照法律规定,在政府网站或以其他合适的方式公开财务报告和审计报告;告知地方选举人和公众依法享有的监督权利,以提升公众的监督兴趣与责任;财务报告和报表的公布能满足不同利益相关人的需要。

财务管理———中期(三年)财政战略、预算和资本项目充分考虑了本地优先发展的战略,同时兼顾了国家的宏观政策导向;中期财政战略完全依照三年可行的收入和支出建立,并且每年进行复审和评估;财政支出通过摘要或报告的形式给予公开、合理地解释;年度预算能够根据上一年收支情况进行及时调整,并符合中期财政发展规划;资本投资项目论证充分,认可程度较高;预算过程有高级官员及其他相关人士的充分参与和讨论;严格按照预算执行绩效管理,并及时向高级官员和有关人员通报绩效管理动态信息;固定资产管理良好。

财政信用———财政支出量入为出,收支基本平衡;目前的开支计划与可获得的资源基本适宜;各项财务指数良好,并有真实、完整的追踪记录;所有财政活动均在既定的政策范围内进行;各项财务措施建立在对需要和风险的充分考虑的基础之上,并明确、合理地向市政委员及其他方面报告。

内部控制———重大投资项目实行第三方参与的风险管理方法;战略政策决定和项目投资计划均有风险评估报告;成立了合适的财务风险控制委员会,内部责任划分明晰;有完善的内部控制制度和内部审计监察机构,及时调查和处理有关投诉;公职人员遵守职业道德规范和行为操守,自觉抵制欺诈与腐败。

投资效益———成本和服务提供的范围、水平、质量等基本相称;主要服务项目的总成本和单位成本不高于其他地方的同类服务,除非有合理的地方特殊性;重大的额外支出已经被识别并采取措施加以控制;投资较大的项目确属应优先发展的领域;投资项目管理良好,通常在预算范围之内并能按时完成;服务项目的成本为整个社区所知晓;市政委员和高级管理者积极寻求减少现有成本的途径,并有措施付诸实施;投资效益呈递增趋势,控制成本的目标明确;将成本控制与质量改进有机结合,不片面追求成本的降低;实行内部成本效益审查制度,效益增加明显;克服短期行为,追求可持续发展和长期效益。

第二部分:服务评价,主要包括对地方政府环境服务、住房服务、文化服务的评价。从2006年开始,增加对消防服务的评价。这些服务项目的监督权都在国家审计署。各项服务评价的指标体系如下:

环境服务———(1)创造更好的环境:交通运输发展规划有所突破并有执行规划的进度表;顾客对规划服务的满意度;是否列入规划质量奖名单(planning quality checklist)。(2)环境管理出色:公共场合的清洁度;路边垃圾回收桶的设置状况;废物回收、处理和循环利用的满意度;非主干道路的状况;道路交通事故伤亡人数的减少量;乘客对交通运输信息的满意度;人们对公共汽车服务的满意度;人行道上残疾人信息设施的提供状况;步行道的状况;国务秘书依照交通管理法案介入的次数;环境质量达标指数;经营者及消费者对环境服务的满意度。(3)为后代保持优良环境:有机物是否制造成堆肥并被循环利用;是否利用贫瘠之地而不是良田建房;住房建设是否满足了节能要求;人均垃圾产生吨数。

住房服务———(1)市政房屋的管理与维修(政府为低收入阶层提供公寓并负责维修):破旧房屋所占比例;破旧房屋修缮比例;紧急维修是否及时;非紧急维修的平均等待时间;维修专项开支占财政支出的比例;租金回收和拖欠状况(公寓收取少量租金,也为特殊人群免费提供);平均每周的管理成本;住房管理的满意度;公众参与的机会。(2)为无房户、无家可归者提供住房或政策支持:公民在暂住房的平均过渡时间;是否重新接受无家可归者;离开暂住房入住更好住所的家庭的比例。(3)房屋市场的调控:闲置达6个月以上的空房率;通过当局介入私人腾空房以重新利用或拆除率;住所纠纷中的种族事件。

文化服务———(1)机会:公众常用的步行道的总里程及其比例;公共图书服务所覆盖的家庭的比例;平均每千人享有的图书馆开放时间;平均每千人访问图书馆的次数;图书馆的网络资源状况;每千人拥有的电子阅览室;20分钟内可以到达的体育运动场所及其设施状况。(2)参与:经常借用体育设施的人口比例;5~16岁学生每周至少参加两小时体育运动的比例;每周至少三次参加半小时以上中等强度体育运动的成年人口比例;每周至少在体育和娱乐场所志愿服务一小时的人口比例。(3)质量:居民对体育娱乐设施的满意度;对图书馆服务的满意度;对博物馆、美术馆的满意度;对剧院、音乐厅的满意度;每千人每年的图书采购量;图书库存量和周转量。(4)投资效益:图书馆每人次的平均访问成本。

消防服务———每万人中发生的重大火灾;每万名居民中发生的意外住所火灾;每10万人口的住宅火灾死亡及伤残人数;住宅火灾未能扩散的比例;自动报警器的错误报警率;每万人中发生的人为火灾事故。

第三部分:对市政当局的评估,包括抱负、优先发展战略、能力、内部绩效管理、成就等。各项二级指标的指标体系如下:

抱负———(1)拥有明确而富有挑战性的区域及社区发展战略:战略规划反映了区域及社区的基本需要并有利于推动当地经济、社会和生态的发展与改善;战略规划是与伙伴机构达成的共识并能被职员和公民所理解,规划既富有挑战性又具有现实可行性。(2)市政当局及有关方面为社区提供领导和指导以确保有效的伙伴关系的实现:市政当局通过与政府组织、社区、志愿团体、商业机构和公民个体密切合作来实现抱负与发展战略,从而展现自身的领导力;市政委员和政府官员能够在复杂的环境下作出何为地区前景的明智决定;市政当局能够确保合作伙伴关系的有效性和可持续性,能够确保责任划分的明晰具体以及内部潜力的充分发挥。

优先发展战略———(1)区域的优先发展战略明确并体现进取心;优先发展领域的确定充分反映了需求评估的结果;优先发展战略是在国家和地区政策框架内作出的决定;优先发展战略反映了黑人和少数民族群体的需求,有利于种族关系的和谐;服务使用者、市政委员及公职人员、其他利益相关人理解关键的战略目标。(2)通过强有力的战略措施实现优先发展战略:市政当局、管理部门的战略目标与财政能力一致,具有现实可行性;具有明确的、一致同意的、以结果为导向并且挑战性和可行性相统一的改进目标;伙伴机构之间在职责划分、行动计划等方面达成共识;伙伴机构之间以及机构内部的资源配置根据优先发展战略进行管理、审查和修正。(3)为实现发展战略锐意进取:市政当局的行动计划和资源配置等体现了对优先发展领域与非优先发展领域的合理区分;鼓舞和激励服务受用者、职员、其他利益相关人等参与行动计划并贡献力量;行动计划详实而充分,利益相关人能够评估其正确性和合理性;必要时根据具体情况作出复杂决定同时使核心工作持续进行。

能力———(1)具有明晰的责任和明确的决定以支持政府提供服务和改进管理:市政委员和有关官员在决策中的角色和责任明晰;决策过程透明并产生相关行动,能及时有效地为实现优先战略的行动计划服务;能够在持续的计划、实践和修正活动中把握机遇和控制风险;伙伴机构之间以及机构内部具有解决冲突的规则与程序;市政委员和有关官员坚决有效地执行种族政策。(2)政府能力得到有效利用和充分发掘,以确保抱负和优先战略的实现:投资重点明确,投资效益显著;员工的招募、雇佣、培训等能满足现在和将来的需求;人力资源计划考虑志愿团体、社区组织等各个伙伴机构的力量;市政项目资源配置合理,管理得力;在战略协作、政府采购、授权活动中充分考虑志愿团体、社区组织以及私营机构的能力;消费者和其他利益相关人能够评定公共服务是否满足其多样化的需求;职员在满足服务需求中具有一定的灵活性和创造性。(3)市政当局和伙伴机构具有适应变化和实现战略的能力:市政委员、管理部门、职员以及整个机构在能力开发中提升领导力从而确保优先战略的实现;现有的财政能力能够充分保障政府实现目标和改进工作,电子政府为公众提供更多的服务选择;市政当局通过各种伙伴关系的建立增强自己的财政能力和其他能力,以更好地实现抱负和优先战略;政策制定和执行过程中充分考虑了多样化需求、顾客导向和人权问题;市政当局和伙伴机构具有适应不断变化的环境和日益涌现的挑战并灵活应对的能力。

内部绩效管理———(1)具有一致、严格、开放的内部绩效管理方法:市政当局和伙伴机构在开放式的讨论和建设性的进言这种氛围中进行独立或集体的绩效评估;市政委员和资深官员介入绩效管理的程度与他们的角色和职责一致,并且参与执行和审查的全过程;评估过程及周期的安排考虑了采取必要的矫正措施的时间和风险;资源配置和绩效管理有机统一以保障优先战略的持续实施;为员工和公众建立了广为人知的、顾客导向的、便利的公共服务申诉与建议体系;市政当局及合作伙伴主动建立外部评估体系,从实质上补充内部评估过程的不足;管理部门和职员重视绩效管理并将其作为自身工作的不可或缺的一部分。(2)市政当局和伙伴机构明确知晓它们的行为是否偏离了预定目标:服务提供者认真搜集和分析有关绩效表现及发展态势的信息,并与相似地区及全国的情况进行对比;资料的搜集和分析包含与黑人及少数民族需求相关的信息;服务提供者与同行对比服务质量、成本和效益;消费者、员工和利益相关人,包括志愿团体和社区组织均参与了绩效评估过程并知晓评估结果。(3)绩效评估信息促进了工作的持续不断的改进:改进目标根据优先发展战略来确立,绩效表现和满意水平得到控制和分析,不良表现已经被确认并引起重视;市政当局运用绩效管理协调面向社区和顾客的服务工作;合作者能够及早提出行动计划中实际或可能存在的困难;消费者和员工的抱怨或申诉可以帮助服务的改进而不是无济于事;服务提供者根据绩效评估、视察报告(inspection findings)和独立审查(independent reviews)的结果形成改进工作、提高效益的战略。

成就———(1)市政当局在改进当地居民的生活质量、解决紧急问题中取得的进展:在贯彻优先发展战略中,当地通过伙伴关系取得进展,而这些进展与当地的需要基本一致;市政当局致力于解决当地居民认为对社区发展非常重要的问题,而这些努力有助于建设更加安全、更加有凝聚力、更加完善的社区,并在很大程度上改进了儿童、青少年及老年人的生活;市政当局努力改善所有人、所有社区包括弱势人群的生活质量,为他们提供更多的帮助和服务。(2)市政当局及其伙伴机构在促进经济、社会、生态的和谐发展,建设可持续发展的社区中取得的成就:促进和支持区域经济的可持续增长,帮助公民就业并增加收益;满足当地居民的住房要求和住房需求;提供高质量的环境,倡导可持续发展的生活方式,确保子孙后代的环境质量;不断改善公共交通系统,当地居民可以在不使用家庭汽车的情况下,便捷地上班和从事其他活动。(3)市政当局及其伙伴机构在建设更加安全、更加强大的社区中取得的进步:预防犯罪的措施得力,犯罪率降低,公众的安全感增强;反社会行为(anti-social behavior)减少;因吸毒、酗酒给社区、家庭及个人造成影响的情况减少;各类事故减少,人们明显感到更加安全;应对内外紧急情况的准备充分;市政当局与志愿团体、商业组织、社区机构建立良好的伙伴关系,共同建立种族平等、行动有效的社区。(4)市政当局及其伙伴机构在创造更加健康的社区、在缩小健康不平等过程中取得的成就:在市政当局的直接介入下,所有社区的健康水平有所提高;健康不平等状况有所改进,不同社区平均寿命的差距缩小;处境最为艰难的群体能够获得更多的市政当局提供的服务。(5)市政当局及其伙伴机构在改善老年人的生活状况和福利方面取得的进步:采取战略措施为老年人提供医疗卫生和社会福利之外的其他重要服务;促进老年人及其组织参与服务提供和战略措施的各个方面;为老年人提供全面的服务。

4·全面绩效考核的运行机制全面绩效考核由国家审计署具体负责。国家审计署根据法律法规以及中央政府对地方政府的具体要求,在充分征求政府官员、专家学者、社会团体以及公众意见的基础上,提出地方政府绩效考核的框架结构和基本方案,并及时向地方政府和社会公布。年终考核时,地方政府首先对照评估办法进行自评,然后由审计署组织有关官员、专家等进行实地考察和问卷调查,得出考核结果,审计署根据考核结果分别授予地方政府一星级、二星级、三星级、四星级政府的荣誉称号,成绩优秀者给予奖励,欠优秀者拿出整改方案并反馈整改结果。

二、全面绩效考核体系的特点分析

英国通过对地方政府进行全面绩效考核,极大地调动了地方政府提升管理水平、提高服务质量的积极性和创造性。同时,也加强了中央政府对地方政府的宏观调控,保证了中央的重大政策在地方的执行和落实。这一成功的考核制度具有以下特点:

1·全面绩效考核由独立的、权威的部门来执行。英国国家审计署是一个独立的机构,具有很高的权威性。审计署官员拥有对地方政府进行绩效审计的专门知识和丰富经验,他们通过对地方政府的财政收入与支出的审计,掌握了地方政府各项管理活动和服务项目的成本效益情况,从而达到考核地方政府整体绩效水平的目的。事实上,绩效考核是一项政策性、专业性很强的工作,必须由权威的、专门的机构来进行。

2·地方政府全面绩效考核是一个开放式的、公开透明的体系。英国地方政府的全面绩效考核体系始终体现了开放和透明的理念。国家审计署在网页上公开考核指标设计的原则、方式与方法,政府官员、专家学者、社会团体、普通公民都可以根据这些原则和方法,提出自己认为科学、合理的考核指标体系。事实上,2006年考核指标的部分修正,正是吸收了被考核者以及有关方面的意见和建议。而目前的考核体系,仍然欢迎公众讨论,合理的建议可以纳入下次的修正范围。除了整个考核体系的公开透明之外,考核结果也是高度透明的,地方政府在绩效考核中的各项成绩以及最终结果,任何人都可以在政府网站或有关政府部门获取:公民可以查阅本地政府的业绩,协助并监督地方政府改善管理和服务;投资者可以了解各地政府的绩效水平,以作为投资参考;兄弟单位可以知晓条件相似的地方政府的管理动态,取长补短;被考核单位的负责人和职员可以清楚自己的优势和不足,明确努力方向。英国地方政府全面绩效考核的开放性,还体现在它非常重视政府官员、专家学者、社区机构、商业组织、社会团体、志愿组织、普通居民的参与和合作,使考核过程成为民主协商、参政议政的过程,这扩大了考核体系的覆盖面和影响力。

3·注重考核结果的追踪检查,督促地方政府落实整改建议。考核结果的公布,并不意味着考核过程已经结束。地方政府必须根据国家审计署的考核报告,拟订详细的整改落实方案,审计署再进行“整改建议评估”。这一评估侧重考核以下方面:(1)市政当局改进工作的具体证据:市政当局认为应该优先发展的项目以及公众认为对社区发展至关重要的领域是否有所改进;市政当局在促进社区发展方面作出了哪些具体贡献;市政当局为那些曾被排斥的群体提供了哪些服务。(2)投资效益与服务质量是否同时改进:市政当局是否制订了富有进取心的改进计划;改进计划执行的程度如何,关键目标和重大转折是否已经实现;市政当局执行计划的能力是否得到提升;市政治理(corporate governance)中是否仍然存在不可忽略的缺点。

4·注重考核地方政府的可持续发展战略及其执行情况。在考核过程中,英国政府非常注重将当前绩效与长远绩效的考核相结合,不以眼前的成就论英雄,注重分析地方政府的可持续发展能力。例如,在考核地方政府的交通运输管理和服务能力时,强调发展公共交通体系,使公众可以少用或者不用私家车;在垃圾处理方面,将废物循环利用作为重要的考核指标;对政府的主要投资项目进行成本效益审计,不允许短期行为的存在等等。

5·严格考核地方政府提供公共服务的水平和能力。随着生活水平的提高,公众对政府的服务要求也越来越高。英国政府为地方政府设置了严格的、详细的公共服务考核指标。这些指标涵盖了公共服务的各个领域,每个领域都有定量要求。例如,每千人利用图书馆的人次,20分钟内可以到达的体育场馆的数量及设施配备情况,房屋非紧急维修的平均等待时间等等。对于所有公共服务项目,考核时都必须测评公众的满意度。此外,英国政府强调公共服务必须体现“公共性”,覆盖所有人群和为所有人服务,特别是黑人和少数民族群体以及其他弱势群体。那些因为某些原因暂时游离在公共服务之外的困难人群,地方政府必须逐步顾及。

6·通过特殊的激励机制最大限度地发挥绩效考核的效果。英国政府采用星级评定的方法对地方政府进行考核和评定,使地方政府绩效考核容易为被考核者接受和重视,也容易产生广泛的社会影响。对星级评定使用最多的是宾馆,当星级评定方法运用于地方政府考核时,地方政府有了努力的方向和标准,不断向最高标准看齐,并因为获得较高级别的荣誉称号而自豪。同时,当地居民熟知本地政府的星级,会对较低级别的政府施加压力,政府不得不向更高目标努力。如果采用优秀、良好、合格、不合格的评定方法,并将优秀和不合格控制在一定的比例内,其产生的激励效应远远无法和星级评定相比。除了精神激励之外,英国政府也给最高级别即四星级政府较大力度的物质奖励,更大程度地调动地方政府的积极性和主动性。

三、全面绩效考核体系的借鉴意义

最近几年,我国政府在绩效考核方面进行了艰辛的摸索和尝试,取得了很大的成绩并积累了宝贵的经验。但是,我们也不得不承认,与日益变化的经济、社会发展形势相比,我们的绩效考核体系仍然面临许多挑战,很多方面仍需进一步发展和完善。将发达国家的先进经验与我国的具体国情相结合,创建科学、规范、有效的政府绩效考核体系,是一项重大而紧迫的任务。在欧洲国家产生良好示范效应的英国地方政府全面绩效考核体系,为我们提供了以下启示与借鉴:

1·必须增强考核机构的权威性和专业性。在我国,执行绩效考核的是党委组织部门和政府人事部门。组织人事部门拥有干部考察和任免权,通过考核绩效而考察干部。但是,我们的绩效考核往往以结果分析为主,如当年的GDP增长率,很少甚至没有对政府的管理与服务进行成本效益分析,或者说缺乏效益审计。这样,政府的短期行为不能得到及时发现和有效控制。根据我国的国情,笔者认为,审计部门和组织人事部门应当联合进行绩效评估,增加效益审计人员的比重,使政府绩效评估更加科学、更加客观。在英国,中央政府除了按照地区分别设立指导和监督地方事务的机构,如苏格兰事务部、北爱尔兰事务部外,还由副首相办公室(现更名为社区与地方政府部,Department for Communities and Local Government)负责协调和监督地方事务。但是,中央政府没有让这些机构进行地方政府绩效考核,而是由国家审计署承担这一职责,体现了对考核机构权威性、专业性的重视。

2·必须增强考核过程和考核结果的透明度,扩大公众的参与和监督。绩效考核也是一项非常复杂的事务,必须借助信息公开这个治理工具,才能达到理想的效果。在政府绩效考核中,我们必须将考核的原则、标准、方式、结果、整改建议等公之于众,鼓励社会团体、专家学者、商业组织、社区机构、普通民众积极参与和监督。这样,绩效考核就由传统的单中心治理模式向倡导参与、协商和合作的多中心治理模式转变,由封闭的考核体系向开放的考核体系转变,从而调动各方面的积极性和创造性,实现考核效益的最大化。

3·必须毫不动摇地贯彻科学发展观,严格考核绿色GDP。在现阶段,我们必须坚决贯彻科学发展观,用绿色GDP指标纠正少数地方政府盲目追求GDP增长、损害环境和能源的错误倾向。如果不在绩效考核中严格考核绿色GDP,我们在生态环境方面付出的沉重代价或许会成为我们赶超发达国家的难以逾越的鸿沟。

4·考核是手段而非目的,必须重视追踪考核结果,实现改进管理和服务的真正目的。在政府绩效考核中,我们往往停留于给政府部门一个相应的等级,之后考核工作即宣告完成。至于存在哪些问题,有关部门如何改进工作,是否改进工作等,并不会得到足够的关注。因此,建立绩效考核框架结构时,除了要设立政府管理和服务的具体考核标准,还要同时设置整改建议考核体系,并在规定的时间内进行追踪考核,督促被考核单位切实改进工作。

5·政府绩效考核是面向集体而非个人,不能将其简化为对领导个人的政绩考察。在政府绩效考核中,我们时常将其作为考核领导政绩的重要方式。在我国现阶段,行政领导在推动当地经济、社会的发展中起着重要作用,承担着重大责任。如果把政府绩效考核简化为考核领导个人政绩的工具,则大大削弱了绩效考核的价值和功能。绩效考核是考核整个团队的,重点应考核该团队在协作互动中形成的合力。


　　参考文献:
1·CPA———The Harder Test 2006, Guide to service assessments for single tier and county councils, Office of the Deputy Prime Minister,UK.
2·Direction of travel assessments,Guide to CPA 2006 for single tier and county councils, Office of the Deputy Prime Minister,UK.
3·CPA———The Harder Test, Single tier and county councils’framework for 2005, Office of the Deputy Prime Minister,UK.
4·CPA key lines for enquiry for corporate assessment,Office of the Deputy Prime Minister,UK.
5·Key lines of enquiry for use of resources 2006
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6·Fire and rescue performance framework 2006/07,Guide to service assessment, Office of the Deputy PrimeMinister,UK.
7·Securing better outcomes:Developing a new performance framework, Office of the Deputy Prime Minister,UK.
8·Proud of our past: Ambitious for our future,Portsmouth Local Strategic Partnership’s Community Strategy 2004-09, Strategy Unit of Portsmouth City Council,UK.