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以人为本与公共政策创新
作者:王学杰
文章来源:  《公共政策》2005年第4期总第238期
  《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出:要“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济、社会和人的全面发展。”[1]这是总结建国以来特别是改革开放以来经济社会发展经验得出的深刻结论,对我国公共政策的创新具有极其重要的指导意义。

一、公共政策创新必须坚持以人为本的价值导向

马克思曾经指出:社会主义是“以每个人的全面自由的发展为基本原则的社会形式”。[2]这一思想深刻指出了以人为本,实现人的全面发展在社会主义发展中的核心地位,同时也指出了社会主义国家的公共政策必须坚持以人为本的价值取向。

我国公共政策贯彻以人为本的思想,是与我国的经济、文化和社会发展条件联系在一起的。随着人民物质、文化生活水平的不断提高,以人为本的内涵不断得到丰富和发展。建国初期,为了在一穷二白的底子上迅速建立社会主义的国民经济基础,我国强调“世间一切事物中,人是第一个可宝贵的”,公共政策的着力点在于充分有效地利用人力资源,其内涵在于强调人是社会发展的动力。改革开放的年代,发展成为时代的主旋律,公共政策的着力点在于充分调动人民群众的积极性、主动性和创造性,其内涵不仅强调人是社会发展的动力,而且强调人是社会发展的主体。

在全面建设小康社会的新的历史时期,以胡锦涛同志为总书记的新的中央领导集体,与时俱进地提出了以人为本的科学发展观。科学发展观的核心是强调一切发展都是人的发展,一切发展都是为了人。这充分体现了我们党对社会主义发展本质认识的深化。以人为本的科学内涵不仅丰富了人是社会发展的动力和主体的思想,而且在终极目的上确立了人的价值,第一次把以人为本提升到了公共政策核心价值的地位。

首先,以人为本的科学发展观,强调人是公共政策的出发点和最终目的。

以人为本的科学发展观认为,一切发展都是为了满足人的物质、精神和政治生活的需要。正是为了更好地满足人的需要,才有必要制订和执行公共政策。这就意味着考虑任何公共政策时,都必须把尊重人民群众的意愿、实现人民群众的利益、维护人民群众的权利作为根本前提,在评价任何公共政策的是非得失时,要以人民群众满意不满意、高兴不高兴、拥护不拥护作为根本依据。也就是说社会主义的公共政策要以是否实际增进人民的福祉和实现人民当家作主的权利为根本价值尺度。

其次,以人为本的科学发展观,强调公共政策要体现人在社会发展中的动力作用和主体地位。

以人为本的科学发展观认为,一切发展都要体现为人的发展,都要以人为依托和动力。这就决定了:第一,公共政策要以人民群众的实践经验和创造精神为基础,从生动丰富的群众实践中获得启示;第二,调动人民群众参与公共政策的积极性,不仅要让人民群众对公共政策有知情权和建议权,而且要让人民群众成为评价公共政策的最终权威。第三,公共政策要赋予每个社会成员以平等受教育的权利,给每个社会成员以充分发展的空间,为人的自由全面发展创造良好的制度环境、生活环境和工作环境。建设中国特色社会主义事业之所以获得勃勃生机,就在于我国公共政策充分尊重了人民群众的主体地位,有效地调动了人民群众的积极性、主动性和创造性。

再次,以人为本的科学发展观,强调公共政策要充分体现社会主义的人文关怀。

一切具有健全人格、能够自由发展的人,不仅有物质生活的需要,还有精神生活、感情生活和心理发展的需要。以人为本的科学发展观,充分体现了人性化的特点,它要求公共政策不能见物不见人,而要遵循人的心理活动规律,充分理解人的情感、尊重人的价值、捍卫人的尊严,为人民群众创造精神愉快、社会和谐的人文环境。随着改革开放的不断深入,过去长期积累下来的一系列深层次的矛盾和问题凸显出来,社会上出现了一些在竞争中处于不利地位的弱势群体。他们不仅面临实际的生存压力,而且还面临特殊的心理问题。这时的公共政策更需要充分体现社会主义的人文关怀,在无情的市场竞争中进行有情操作。应该让全体社会成员都能有尊严地生活,不能让任何一个社会成员感到被社会无情抛弃。

二、用以人为本的导向反思我国的公共政策

中国共产党领导中国人民进行民主革命斗争,就是要推翻人剥削人、人压迫人的不合理的社会制度,实现人民的解放。中国共产党领导中国人民进行社会主义革命和建设,也是为了实现人民当家作主、生活富裕幸福的美好社会理想,创造有利于人的文明进步和充分体现人的价值的社会条件,最终实现人的全面发展。可以说,党的奋斗目标本来就是以人为本的。

然而由于复杂的历史和现实原因,我国政策实践曾经长期偏离了以人为本的价值取向。从过火地开展反右斗争到把知识分子视为异己,从过分强调阶级成份到实行政治上的株连等等。阶级斗争扩大化政策,使一部分社会成员感到前途渺茫、形成了严重的自危、自卑甚至自暴自弃的心理,人格被严重扭曲。这一时期的政策实质上造成了人的异化。

真理标准的讨论,促使对社会主义的认识不断深化,从理论和实践上开始纠正错误政策造成的偏差。把保障人权作为社会主义公共政策的重要原则,逐步推进社会主义的民主和法制建设,不断改善我国的人权状况,有力地促进了我国公共政策人本化的历史进步。

尽管如此,坚持以人为本的价值取向在改革开放新的历史时期又遇到了新的问题,促使我们更加深入地思考人与发展的关系。

首先,公共政策是否应该把人的发展置于核心地位。

社会主义初级阶段面临的一切深层次问题和矛盾的解决,都要取决于社会主义生产力的发展和综合国力的提高,所以邓小平同志提出“发展是硬道理”。邓小平同志这里是强调只有通过经济社会的发展才能实现人的全面发展,丝毫不意味着发展本身就是目的。但是,在现实发展中少数领导同志却片面地理解了发展的内涵。在他们看来发展(特别是经济发展)本身就是目的,而人不过是发展的手段,没有科学理解以人为本要求把人的发展放在社会发展核心地位的思想。所以在制订发展战略时,他们不是从人的需要出发,而往往是本末倒置地从完成经济指标需要出发。经济增长就是一切,而不问经济增长给人民带来多少实惠,也不问经济增长让人民付出了多大的代价。主要表现为重经济发展项目轻人文社会发展项目,重生产建设项目轻人力资源开发建设项目。与经济快速增长形成强烈反差的是,我国对基础教育投资的比例长期低于发展中国家的平均水平,并没有真正落实教育优先发展的方针。结果是各种人文社会发展指标相对落后,人的生存和发展环境没有同步得到改善。

其次,公共政策是否应该坚持民本原则。贯彻“三个代表”重要思想,要求党在执行发展这个执政兴国第一要务时,把人民群众的根本利益摆在首位。从这个意义上说,坚持以人为本的原则毫无疑义是要求坚持以民为本的原则。但在现实生活中,“官本位”价值观仍然在我国有深厚的影响,民本思想并没有在公共政策中得到全面的贯彻。在制订经济和社会管理政策时,往往要求人民群众履行的义务多,保护人民群众的基本权利少;方便政府管理多,方便人民群众办事少;强调政府管制多,强调公共服务少。在制订改革和发展政策时,对官员切身利益的保护要多于对普通群众利益的保持,最容易受到冲击的是普通的工人、农民等劳动者的利益。这些不合理的公共政策,其根源就在于缺乏民本思想,实质就是以政府而不是以人民为中心,把扩大政府权力而不是把维护人民群众的实际利益摆在优先位置。再次,公共政策是否应该统筹兼顾社会各阶层群众的利益。

以最大多数人民利益为制订政策的出发点和落脚点,以全心全意为人民服务为唯一宗旨,是党和政府一贯的主张。因此,以人为本还必须坚持统筹兼顾社会各阶层人民的利益。但是在现实生活中,少数决策者却没有正确处理各种利益矛盾,造成不同阶层人民利益严重失衡。

在分配政策上,往往不能正确处理“效率优先”与“兼顾公平”的关系,造成少数人暴富和部分群众相对贫困的“分化”现象。在国有企业改制过程中,少数地方不是优先考虑安排职工就业而是迁就投资者的不合理要求;或者不是优先考虑对下岗职工给予合理安置,而是热衷于“买断”职工工龄等甩包袱的做法。在城镇拆迁中,有的地方由政府单方面规定对拆迁户极低的补偿标准,照顾了开发商利益而损害了拆迁户利益。在城市管理中,少数地方为了照顾本地居民而歧视外来人口,使生存条件本来就恶劣的农民工进一步被边缘化。有的地方在财力有限的情况下,挤占社会保障、扩大就业、义务教育、公共卫生等关系人民基本生存和发展需要的资金,投入到只为少数人服务的高级娱乐项目、政府楼堂馆所等建设项目中。这些不合理的公共政策对社会稳定造成了极大压力。

总之,用以人为本的科学发展观来反思,我国的公共政策确实需要重新提升人的价值。因为改革和发展中出现的公共政策问题,实质上是人与自然、人与社会和人与人之间的关系问题。以发展为其执政兴国第一要务和坚持立党为公、执政为民的党,必须把全面贯彻以人为本的原则作为全部发展的核心。

三、用以人为本的科学发展观指导公共政策创新

发展的根本目的是什么?究竟是发展为了人,还是人为了发展?以人为本的科学发展观从理论上回答了这个问题。然而如果不从公共政策层面上解决这个问题,发展仍然会偏离正确的方向。这就必然要求在公共政策上进行大胆创新,以真正实现人与自然、人与社会和人与人之间的协调发展。

首先,要创新公共政策理念。

理念是公共政策的先导,有什么样的理念就会有什么样的公共政策。过去我们的公共政策理念在很大程度上是事本主义的,似乎发展不是为了人,反而人是为了发展。因此,我们制订公共政策时总是效率至上、过程为本,片面强调人在发展过程中的工具作用,很少关注发展成果对人的意义。

创新公共政策理念,要切实把人的全面发展放在公共政策的核心地位。一切公共政策运行都必须以人为主体、以人为动力、以人为中心、以人为目的。没有充分听取人民的意见、不能有效调动人民的积极性、主动性和创造性、不能使发展的成果惠及全体人民的政策是没有生命力的。创新公共政策理念,还要求破除把人作为发展手段的陈腐观念。不能片面强调人民的义务、责任和奉献,而应该以实现人民的权利、利益和价值为中心,一切践踏人民基本权利、损害人民根本利益、妨碍人民实现自己理想的政策,都是不能容忍的。

其次,要创新公共政策目标体系。

目标是公共政策所要达到的目的,有什么样的政策目标,就会采取什么样的政策措施。以人为本的科学发展观,把人作为发展的终极目的,就必然要求公共政策的目标以人的全面发展为最高和最终的检验标准,也必然要求公共政策的措施和方案有利于创造人与自然、人与社会、人与人之间和谐发展的条件。过去往往脱离人全面发展的实际需要制订政策目标,把发展的手段当成目的本身,或者把阶段性目标作为最后目标,使公共政策本末倒置。

创新公共政策目标体系,就是要把本末倒置的公共政策目标重新颠倒过来。这就要求:第一,以人的自由全面发展为制订公共政策的最高和最终价值目标,使人与自然、人与社会、人与人的关系更加和谐。要把环境保护作为重要的政策目标,加强人文社会发展目标在整个发展目标体系中的地位。不仅要考虑满足人的物质生活需要,还要考虑满足人的精神生活和政治生活需要;不仅要考虑人的现实发展需要,还要考虑人的长远发展需要;不仅要考虑当代人的发展需要,还要考虑后代人的发展需要。那种以牺牲人的生存和发展环境为代价的公共政策是不能容许的。第二,以人为中心设置经济社会发展指标体系,使一切发展都围绕人的发展需要展开。要改变过去那种不讲提高人的生活质量和素质,片面追求经济指标;不讲质量和效益,片面追求经济增长速度的核算体系,使用联合国新的绿色核算体系,使经济增长为人的全面发展创造条件。第三,改革领导干部政绩评估考核体系,矫正经济增长“一俊遮百丑”的片面考核办法,端正领导干部的政绩观。以是否促进人与自然、人与社会和人与人协调和谐发展、是否有利于提高经济增长的质量和效益、是否有利于改善人民的生活质量和发展环境为评价政绩的基本依据。

再次,要创新公共政策工具。

公共政策工具就是公共政策的手段和方式。在政策目标确立之后,工具的选择也是十分重要的。过去我国的公共政策偏离以人为本的价值取向,不仅表现在政策目标上,而且还表现在政策工具上。有些人长期仅仅把人民群众看成政策的客体,而没有认识到人民群众是国家和社会的主人,也必然是公共政策的主体。

创新公共政策工具,就是要在主体和客体统一的意义上正确处理政策与人的关系。这就要求:第一,人民群众是政策的主体,因而必须由人民群众来决定和掌握政策工具。通过什么样的手段和方式更有利于实现正确的政策目标,要经过人民群众的充分讨论,有的还要经过人民公议或者公决。政府单方面随意决定政策手段和方式的习惯应该改变。还需要充分发挥人民群众的积极性、主动性和创造性,鼓励人民群众创新政策工具。第二,人民群众也是政策的客体,但决不是被动的政策对象。在选择政策工具时,必须以充分尊重人民群众的基本权利、人格尊严和愿望为前提。从这个意义上说,公共政策应该逐步减少行政强制手段,更充分地发挥诱导、劝说、道德教化等人性化的工具。在目前经济社会发展处于矛盾复杂多发的时期,政府必要的强制手段是不可避免的,但决不可滥用,更不可任意扩大政府的强制权力而剥夺人民群众的基本权利。公共政策与人的关系的理想境界是政府无为而治,人民群众自觉服从政策和法律。使公共政策真正成为为人服务的工具,而不是成为限制人的基本权利、束缚人的自由发展的桎梏。

再次,要创新公共政策运行机制。

公共政策运行机制包括政策问题提出、进入政策议程、咨询分析论证、目标和方案的制订评估等基本环节。公共政策运行机制是保证政策决策科学化民主化的制度因素,因而更带有根本性和长期性。过去我国不少公共政策主观上并无意否定以人为本的原则,却在实际上偏离了以人为本的科学发展观,究其原因就是政策运行机制不合理。主要表现就是少数决策者相信经验超过相信科学,相信自己的智慧超过相信人民群众的集体智慧,而制度又对此无能为力。

创新公共政策运行机制,就是要从实现决策科学化和民主化入手,改革不科学、不民主的政策运行机制,促进人的自由全面发展最高目标的逐步实现。这就要求:第一,正确确立公共政策主题。政府面对的社会问题是无限丰富和繁杂的,在政策资源有限的条件下,政府应该按以人为本的科学发展观要求,把有关人的生存和发展需要的问题优先确定为公共政策主题。人的基本需要不外乎生存需要和发展需要两种。前者主要是指与人的基本生活有关的需要,如衣、食、住、行的需要、就业需要、享受社会保障需要等等。后者主要是指与提高人的素质和实现人的价值有关的需要,如受教育需要、参政需要等等。

恩格斯曾经深刻指出:“马克思发现了人类历史的发展规律,即历来为繁茂芜杂的意识形态所掩盖着的一个简单事实:人们首先必须吃、喝、住、穿,然后才能从事政治、科学、艺术、宗教等等”。[3]我国刚刚进入人均国内生产总值1000美元的发展阶段,是一个社会矛盾的多发期,理当把保障全体社会成员的生存需要摆在公共政策问题的首位,如“把扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置,实施积极的就业政策”等。[4]

随着经济文化的发展和人民生活水平的不断提高,要逐步提高保证人的发展需要在公共政策问题中的地位。目前,要在全面落实义务教育等方面,保证社会成员享有平等的发展机会,在推行政务公开、基层民主、社区自治、政策听证、改革行政审批制度等环节切实保障人民的民主权力。第二,不断拓宽公共政策问题进入政策议程的渠道,改变少数政治精英垄断政策议程的不合理状况,最大限度地保证人民群众的参政权。人民群众的利益和愿望能否顺利进入公共政策议程,是是否以人为本的一个试金石。应该广泛建立政策听证制度,完善社情民意调查体系,尽快制订《政府信息公开法》,从法律制度上保证人民的知情权。第三,充分发挥人民群众在政策分析论证和政策评估中的主体作用。一个政策是否有利于人民的利益,要由人民群众说了算。人民群体生活在实践的第一线,最能够从切身利益中清楚感受政策的实际效果。过去有些劳民伤财的所谓“政绩工程”能够上马,一些实质上从部门利益出发的政策能够假借公共利益的名义出台,根本原因是没有充分尊重人民群众的评估权。要建立正规的人民群众评价政策的机制,在报刊杂志上广泛开展政策评论,调动人民群众对政策咨询建议的积极性,把专家咨询与人民建议结合起来。

用以人为本的科学发展观指导公共政策创新,是全面落实科学发展观的关键。建设中国特色社会主义,提高党的执政能力,需要提高科学合理制订和实施公共政策的能力,因为社会主义是以人为本的社会。



[参考文献]
[1]《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题
的决定》[M] .北京:人民出版社. 2003. 13·
[2]《马克思恩格斯全集》[M].北京:人民出版社. 1972.
23卷649·
[3]《马克思恩格斯选集》[M].北京:人民出版社.1972. 3卷574·
[4]《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题
的决定》[M] .北京:人民出版社. 2003. 26·
(2010-11-15 14:36:00 点击1156)
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