公共政策作为社会公共权力主体的行为,其本质是以权威性价值分配的形式对社会利益关系的集中反映。价值就是客观对象对人的意义和重要性,反映的是人和客观
对象需要和满足需要的关系。在社会实践中,价值通过社
会财富展现自己。利益是在一定的社会关系中表现出来
的人的需要,是人的需要的现实化。在社会生活中,具有
不同利益要求的主体结成的关系,称为社会利益关系。公
共权力主体以公共政策为手段,对“全社会的价值做权威
性的分配”,[1](P26)调整社会利益关系的过程,也就是对政策资源进行配置的过程。效率反映了政策资源配置的有效性,公平反映的是社会价值分配的合理性。效率与公平构成了公共政策的双重价值取向。探讨公共政策双重价值取向的整合机制,实现其双重价值取向的有机统一,可以更有效地发挥公共政策推动社会全面、协调、可持续发展的作用,以促进经济社会和人的全面发展。

一、公共政策的效率取向

效率作为公共政策的价值取向,主要是指政策资源配置的有效性。公共权力主体制定公共政策的过程,实际上是对自己掌握的政策资源进行配置的过程。对政策资源的有效配置,充分发挥其作用,是公共政策主体永恒的价值追求。有效的政策资源配置,可以充分发挥公共政策的正效力,最大限度地抑制其负效力。

对政策资源配置有效性的直接把握,可以作如下理解:一是政策目标实现效率。政策资源配置得是否有效,首先要看政策目标实现的程度。衡量政策目标实现的程度,必须科学地确定政策结果,把政策结果同政策目标相对照。政策目标实现的程度,是检验政策资源配置有效性的重要指标。在其他条件相同的情况下,政策目标实现的程度越高,说明政策资源配置的有效性程度越高。二是政策投入产出效率。政策资源投入与政策产出之间的比率关系,是反映政策资源配置有效性的重要指标。阿瑟·奥肯指出:“效率意味着从一个给定的量中获得最大的产出。”[2](P2)一项政策即使实现了政策目标,或者是较高程度地实现了政策目标,但政策投入过多,造成了政策资源的无效利用,使政策资源的应有作用没有充分发挥出来,也不能认为这种配置是有效的。三是政策社会整体效率。

通过公共政策对整个社会生活产生的影响,可以系统地考察政策资源配置的状况,当然,需要给出一个指标体系。不管这个指标体系多么复杂,公共政策能否最大限度地提
高社会全体成员的生活质量,促进经济社会和人的全面发
展是其集中体现。经济学家曼昆指出:“效率是资源配置
使所有的社会成员得到的总的剩余最大化的性质。”[3](P153)这一定程度上也为公共政策社会整体效率作了注释。政策资源的有效配置,是衡量政策效率的根本标
志。

政策资源配置的有效性,还可以从公共政策正效力和负效力关系的视角来分析。正效力是公共政策对社会生活产生的积极影响,反之,对社会生活产生的消极影响,就称之为负效力。任何一项公共政策在发挥正效力的同时都会产生一定的负效力。政策资源配置得是否有效,有效性的程度如何,既要看正效力发挥的程度,更重要的还要看负效力减少到什么程度。有效的政策资源配置可以最大限度地发挥公共政策的正效力,把负效力减少最小到的程度。

学者们把帕累托效率,作为资源配置有效性的最高境界。对于帕累托效率,经济政策学家尼古拉·阿克塞拉作了如下表述:“从帕累托原则的概念我们可以推出帕累托最优概念。”“如果从社会状态a移动到其它状态,提高社会中某一社会成员的福利不可能不使至少一个其他成员的条件恶化,那么社会状态a就是帕累托‘最优的’。”[4](P24)用帕累托效率来说明政策资源配置的有效性,只是提出了一个目标。在现实的公共政策实践中,要使政策资源的配置达到帕累托效率几乎是不可能的,但却可以无限地接近它。追求政策资源配置的高效率,就是不断地寻找与帕累托效率之间的最短距离。效率范畴说到底是一种关系范畴。它反映了公共权力主体与公共政策资源的关系,标志着在政策实践中,公共权力主体有效配置政策资源的能力和水平。

二、公共政策的公平取向

公平作为公共政策的价值取向,可以理解为对社会价值分配的合理性。公共权力主体制定公共政策的过程,也是选择价值分配方案的过程。对全社会的价值进行合理的分配,是调整社会利益关系,形成和谐的利益格局,进而实现全社会协调发展的前提条件。尤其是在社会利益关系越来越复杂的情况下,要使公共政策所作的价值分配更加合理,必须对利益相关者的利益要求进行深入细致的分析,把握社会现存的利益格局。

体现政策公平取向的价值分配的合理性,是一个难以把握的概念。对合理性可以做一般意义的理解,那就是通过公共政策的作用,为人们创造平等发展、充分发挥聪明才智的政策环境。一是机会均等的政策环境。主要指在从事社会活动之前,每一个人参与社会活动的机会都是相同的,对社会价值具有同等的支配权,使人们能够站在一个起跑线上平等竞争。二是规则一致的政策环境。在社会活动过程中,每一个人都遵守相同的规则,各种规则对不同的人具有同样的约束力。三是收益适当的政策环境。
所有人的劳动都是平等的,等量劳动换取等量产品,等量
资本换取等量收益。如果仅仅用以上三点来界定公共政
策价值分配的合理性,作为公平取向的注解,只是初步的
认识,而且存在着一定的局限性。当然,上述理解可以作
为一个前提。尽管公共权力主体为人们提供了机会均等
的政策环境,其背后也隐藏着事实上的不平等。因为,“起点平等即使作为一种理想,也不真正意味着一个人在进入每一个竞争时在所有四个因素中(出身、运气、努力和选择)与其他人都平等。”[5](P190)况且人在素质上是有差异的,这种公平实际上是不可能存在的。此外,即使公共政策主体为人们提供了相同的规则,但在结果中也不可避免显示出差异来。这种差异在一定限度内,具有积极的意义,如果超出了人们的心理承受力,就会带来严重的消极后果。所以,公共政策主体一项很重要的任务,就是通过价值分配调整好社会利益关系,把差异控制在一定的界限之内,否则社会就会失去平衡,协调发展将成为一句空话。

衡量价值分配的合理性从更深意义上理解,那就是这种价值分配,是否反映了最广大人民的根本利益,是否不断满足了人们多方面的需求,从而促进了人的全面发展。这体现了价值分配合理性的本质。当然,这是一个历史的过程。在这个过程中,公共政策的利益取向与绝大多数人
的利益要求是一个不断接近的过程。因此,促进人的全面
发展也要作为过程来把握。合理性在不同的历史条件下,
其含义和衡量的标准有所不同。但无论其含义和标准有
多大的差异,特定社会中绝大多数人的认同可以作为合理
性的一个标志。用价值分配的合理性来界定公平,也不可
能脱离它作为历史范畴的基本特征,其观念和衡量的标
准,也必然反映不同历史阶段人们的价值取向。公平同人
们的利益是联系在一起的。不同历史阶段的价值分配,要
与不同历史阶段绝大多数人的利益要求相吻合,才能得到
绝大多数人的认同,才是公平的,否则就没有公平可言。
公平反映了人与人之间利益关系的一种状态,也是衡量人
与人之间利益关系的尺度。这种利益关系是由人的需要
决定的。人们改造客观世界能力的提高,人们改造客观世
界活动的动力,从根本上说都来自于人的需要,是在实践
的基础上,由人的需要的发展推动的。需要的发展使人们
的利益要求越来越丰富。人们之所以不断提高改造客观
世界的能力,无非是为了满足人们不断发展着的利益要
求。合理地分配社会价值,可以最大限度地满足人们不断
发展着的利益要求。

三、公共政策双重价值的整合

公共政策双重价值的整合,就是把公共政策效率取向和公平取向有机地统一起来。这种统一是一个动态的过程。发展是公共政策公平取向和效率取向统一的前提,只有不断地发展,才能在更高的层次上实现二者的统一。发展是经济、政治和文化的全面发展,当然,经济发展是基础。人类社会发展的最终动力是社会生产力的发展。

社会变革的真正原因只能在社会的经济发展中去寻找。
经济发展到一定的程度,就会带来整个社会制度的变革,
从而使社会向更加公平的方向迈进,同时,也使公共政策
公平的价值取向得以逐步实现。公平程度的每一步提高,
又都对经济社会的发展起到强有力的推动作用,带来了整
个社会的效率的提高。人的能力的获得和有效发挥是效
率提高的基础,社会给予每一个公民平等的权利,并千方
百计地保护它,就会极大地激发人们的热情,使人们最大
限度地发挥自己的潜能。社会的公平程度越高,人们的贡
献和所得到的回报的一致性程度也越高,从而最大限度地
调动人们的积极性,必然带来高效率。公共政策效率的价
值取向,也就在这种效率的不断提高中实现了自己。公共
政策的效率取向和公平取向的高度统一,反过来,又极大
地推动整个社会的全面发展。

自从人类进入文明社会以来,不公平就一直困扰着人
类自身。随着不公平的出现,公平和效率的关系问题始终
是人类面临的重要问题。公共政策一产生,就面对效率取
向和公平取向的矛盾。公平对效率的影响和效率对公平
的制约,将伴随着人类漫长的历史,贯穿公共政策实践的
全过程。社会制度的演进,公共政策的发展,从一定意义
上可以看作是公平和效率逐步实现统一的过程。按照马
克思的观点,只有到了共产主义社会的高级阶段,才能实
现真正意义上的公平和效率的统一。除此之外,任何社会
都不可能彻底消灭不公平,也不可能有以人的彻底解放为
前提的劳动生产率的极大提高所带来的高效率。认为社
会主义可以消除一切不公平,那只是天真的幻想。当然,
社会主义制度的建立为公平和效率的统一提供了更高层
次的、空前广阔的平台,这是任何以往的社会制度都无法
比拟的。社会主义为消除不公平创造了前提,也为效率的
极大提高注入了活力。问题是如何建构一种机制,以整合
公共政策的公平取向和效率取向,从而实现公平和效率的
动态平衡。

公平和效率的动态平衡机制,可以用高速旋转的陀螺
来形容。高速旋转表明一种效率,由于高速旋转产生的离
心力,使两极收缩,中部膨胀,差距缩小;而中部膨胀又会
产生一种加速度,从而带来更高速的旋转,提高效率,从而
产生公平和效率的良性互动,实现动态平衡。我们所要解
决的关键问题是如何通过公共政策功能的发挥,来形成这
种动态平衡的内在机制,把公共政策的双重价值取向整合
起来。公共政策的功能可以分为激励功能、约束功能和协调功能。从公平和效率动态平衡的角度来说,激励功能表明了公共政策的效率取向;约束功能表明了公共政策的公平取向;协调功能对公共政策的双重价值进行整合。当
然,我们仅仅是在公平和效率动态平衡的角度使用上述概
念的,离开了这个前提,公共政策的各种功能可作更广义
的理解。

通过有效发挥公共政策的功能,所形成的动态平衡机
制,可做如下描述:公共政策激励功能的有效发挥,可以极
大地调动人们的积极性,大幅度的提高效率。公共政策的
效率取向,在其激励功能中得到了体现。这里的效率是指
经济社会协调发展的社会整体效率。社会整体效率当然
是以经济效率为基础的。按照传统经济学的观点,经济效
率主要通过市场机制来实现。“市场失灵”现象的存在,否定了传统的保守主义经济学的观点,为政府通过公共政策干预市场,获得经济的高效率提供了舞台。政府可以通过产业政策、价格政策和行政管制政策等,克服市场的机能性障碍,减少外部效应和不确定性,实现公共物品的最佳供给。建立在经济效率的基础上,并作为经济效率集中表现的政治效率,是社会整体效率的重要组成部分。“政治效率的实质表现为社会的政治安定,人们之间的政治权力关系、法律关系虽有矛盾但不发生剧烈冲突,而是处在一种和谐状态,从而保证了社会的政治秩序。”[6]政治效率虽然从根本上说是由经济效率决定的,但政府政治政策功能的有效发挥,是推动政治效率的强大动力。政府可以通过民主和法制建设方面的政策,通过行政体制改革方面的政策,为提高政治效率服务。文化效率也是社会整体效率的一部分。社会文化事业繁荣的程度是衡量文化效率的尺度。没有“百花齐放,百家争鸣”的方针,就不会有社会主义文化事业的繁荣。促进社会物质文明、政治文明、精神文明协调发展,是公共政策效率取向的价值追求。

公共政策约束功能的有效发挥,可以逐渐缩小过分悬殊的差距,逐步实现社会公平。公共政策的约束功能在实
现公平取向的过程中,主要是通过对社会生活的全面干
预,营造一个良好的政策环境。政府通过公共政策,既要
对竞争的起点进行干预,也要对过程和结果进行干预。三
种不同的干预形成三种不同的机制。科尔曼指出:“机会
平等和结果平等之间的关系多少有些不同,因为它意味着
两种不同的国家干预。机会平等意味着国家干预是为了
向每一个人提供资源让他们享有同等的机会,去获得生产
活动中产生的物质和精神报酬,而结果平等意味着国家在
这些报酬的分配中进行干预,以便向每个人提供等量的报
酬。”[7](P183)对起点进行干预,主要是通过教育等方面的公共政策,为人们提供平等的受教育的机会,提高人们的素质;对过程进行干预,主要是制定一视同仁的“游戏规则”,通过公共政策营造一个平等竞争的外部环境;对结果进行干预,必须出台相应的分配政策和再分配政策,加大分配调节力度,调节过分悬殊的收入差距,使低收入群体不断减少,中等收入群体逐渐扩大,最终实现共同富裕,这是公共政策公平取向追求的核心目标。

公共政策协调功能的有效发挥,可以建立起和谐的社
会利益关系,把公平取向和效率取向统一起来。调整社会
利益关系是公共政策协调功能的核心内容。这一方面是
由利益关系在整个社会关系中的基础地位决定的,另一方
面也是公共政策本质属性的体现。公共政策的协调功能
的有效发挥,依赖于较为完善的公共政策体系。公共政策
体系的建构必须全面、准确地反映社会协调发展的内在要求,反映最广大人民的根本利益,以不断满足人们多方面的需求和促进人的全面发展。公共政策体系内总政策、基本政策、具体政策之间必须纵向一致,经济政策、政治政策、文化政策、社会政策横向相互配合,形成合力,紧紧围绕建立和谐的社会利益关系,配置政策资源,分配社会价值,有效地发挥公共政策体系整体效应。这样,就可以在和谐的社会利益关系中,实现公共政策效率取向和公平取向有机整合。



参考文献:
[1]戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].北京:华夏出版社,1999.
[2]阿瑟·奥肯.平等与效率[M].北京:华夏出版社,1999.
[3]曼昆.经济学原理[M].北京:三联书店,1999.
[4]尼古拉·阿克塞拉.经济政策原理:价值与技术[M].北京:中国人民大学出版社,2001.
[5]詹姆斯·M·布坎南.自由、市场与国家[M]·上海:三联书店,1989·
[6]苏敏·关于公平和效率的哲学思考[J].北京:中国人民大学学报,1997,(5):33.
[7]约翰·伊特韦尔等.新帕尔格雷夫经济学词典[M].北京:经济科学出版社,1992.