自从1985年联合国提出社会性别主流化的主张以来,社会性别成了公共管理/政策的一种基本考虑,社会性别敏感性分析也成了公共管理/政策实践活动的重要组成部分。从党的十六大以来,我国将建设服务型政府作为政府改革和创新的重要目标模式之一,并在理论研究和实践探索两个方面取得了较大的成绩。然而,我们发现,在我国建设服务型政府的过程中,社会性别还没有得到足够的重视。在理论上,社会性别与服务型政府的内在关系尚未清楚揭示;在实践上,政府服务改革和创新的策略还很少运用性别分析。这种状况,无论是对服务型政府的建设,还是对我国男女平等之基本国策的执行,都是极端不利的。

一

对我国的服务型政府建设,我们可以将其视为在我国全面走向小康社会的历史发展新阶段,政府为了更好地实现为人民服务宗旨而做的一种系统的努力。[1]首先,在管理模式上,服务型政府是对以维护秩序为直接目的的管制型政府的发展[2],它强调以增加人民利益所得为政府活动的直接目的。

其次,在职能上,服务型政府在保障基本的政治职能和经济发展职能的基础上,更加强调教育、科技、卫生、文化、社会保障等社会公共服务职能;[3]再次,在绩效取向上,强调顾客驱动,以顾客需求满足而非程序作为自己的考核标准;[4]最后,在治理工具上,将顾客选择权作为工具选择的基本考量和创新方向。[5]简言之,服务型政府是一种新型的政府模式,意味着政府在理念、目标、制度体系、方法手段等层面的整体创新。

作为新时期中国政府改革的一种目标模式,服务型政府的提出具有充分的理论和实践依据,是理论界和实践界对既有政府管理模式进行全面反思的产物。经过20年改革开放的伟大社会运动,我国政治、经济、文化和社会领域取得了长足的进步,城乡居民的生活水平有了很大程度的提高。同时,社会发展也开始进入一个风险社会的新时期。根据国际经验,当一国人均GDP从1000美元向3000美元过渡的时期,也是该国进入风险社会时期。当是时,该国要么在经济上快速发展,顺利向发达经济迈进,要么矛盾凸现,陷入社会动荡。而决定该国的发展道路究竟偏向哪个方向的,是看公共服务的提供能否满足扩张强烈而急迫的社会公共需求。

2005年,我国人均GDP已经达到1700美元,正处在社会公共需求急剧扩张的时期,而与此同时,政府公共服务提供能力有限。因而,建设服务型政府,提高政府施政能力,为全社会提供更充足、更公正、更均衡、更优质的公共服务,就成为新时期政府管理改革的战略之举。[6]应该注意到,党的十六届四中全会正式提出的建设服务型政府的主张,意味着政府在价值导向、制度安排、政策范式上,均将出现一个较大程度的转变。长期以来,我国试行的是“效率优先,兼顾公平”的发展战略。在经过长期的快速经济增长之后,国内不同行业、不同地区和城乡居民之间的发展水平出现了较大的差异。若不能足够重视并正确对待,这些不平衡性所引发的矛盾将会持续发展,最终影响到效率。因而,必须对已有的战略进行适当调整,将社会公平放在更加突出的位置。建立一个更加公平的社会,这是我们建立和谐社会的题中之议。

因而,虽然包含着丰富的内容,但总体上我们仍可以将服务型政府的基本战略方向归结为两个:一曰公平,一曰服务。而不管是公平也好,服务也好,服务型政府的建设均必须将社会性别内容纳入视野,将实现男女平等作为建设服务型政府的基本目标之一。

之所以如此,其道理不言而喻。首先,性别平等是社会公平的主要组成部分。对我国目前社会层面的不平等,相关的论述往往集中于城乡之间、沿海和内陆之间和不同行业之间。事实上,在上述不平等中,男女之间的不平等蕴藏在每一种不平等中,每一种不平等最终都能不同程度地体现为男女之间的不平等。譬如,在相对发达的城市和沿海地区,我们可以看到家庭暴力、包二奶现象;在收入水平较高的行业,男女员工在录用、工资、待遇、晋升机会方面仍然存在差异;而在贫穷人群的研究中,女人和女童更是贫穷的最大承担者。因而,男女不平等是上述不平等的深层体现。“社会公正如果抛弃了性别议题将是不彻底的”。[7]只有实现男女平等,服务型政府所致力实现的社会公正才可能真正实现。

其次,性别是政府服务之顾客细分的主要标准。优质高效的公共服务,必须建立在充分的顾客需求调查基础上,并以顾客满意为最终目标,此即所谓的“顾客导向”。由于“顾客”概念本身的复合性,只有对顾客本身进行细分,并籍此实施有针对性的服务,顾客导向方能真正实现。而在进行顾客细分时,性别差异自然应成为基本的考虑。我们今天所讲的“性别”(Gender),是建立在自然性别(Sex)基础上的一种社会角色。若从自然性别的层面看,男女之间的生理差异自然会对政府服务提出差异性要求。而从社会性别的层面看,由于人为地对具有不同自然性别的男女赋予了差异性的权利和义务,而且妇女和女童往往处在不利的一方。有关政府失灵的研究中,学者注意到政府服务在名义上针对的是整个公众,但就具体服务项目而言,其对象往往是有限的。这样,那些在公共决策中占据优势的群体,往往会成为实际获利者;总是存在一些弱势人群,被排除在政府服务的阳光之外,在“阳光下的阴影”中生活。[8]在男女平等尚未真正实现的现实世界中,与男性相比,妇女和女童很有可能成为生活在“阳光下的阴影”。因而,在进行公共服务决策时,必须将妇女和女童从一般性顾客中区分开来,作为单独的顾客群体而施以单独的服务对策。

二

当前世界各国性别平等的努力,主要是实行性别主流化(Gender Mainstreaming)。所谓性别主流化,就是将社会平等的视角嵌入到所有政策的所有层面和所有阶段,让政策过程的组织(或重组)、改进、发展和评价,都要围绕着性别平等来进行。正如联合国经社理事会(ECOSOC)所界定的[9]:

社会性别主流化是一个评估过程,要对各个领域、各个层面上的任何一个计划/行动,包括立法、政策或项目对男/女人、男/女孩产生的影响进行评估。

社会性别主流化是一个战略,要将妇女的关注和经历同男子一样,作为设计、执行、监督和评价所有政治、经济和社会领域中的不可分离的一部分来考虑,使男/女人、男/女孩平等受益,使不平等不再延续。社会性别主流化的最终目标是实现社会性别平等。

具体地说,性别主流化旨在将提高妇女地位的努力,从单单强调妇女权益保障的途径,扩展到所有的政策层面。它希望各种超国家组织、国家(各级政府)或企业、民间非营利组织,制定每项立法、政策或计划、方案前,都将该决策对女性、男性的可能影响分别进行分析、研究;在每项立法、政策或计划、方案执行后,要以性别平等为基本标准,对其实施成效进行检验。性别主流化的基本策略归纳如下:

(1)政治承诺。要充分认识到性别平等的复杂性与重要性,以明确而坚定的政治承诺保证将性别纳入主流。政治承诺不能只停留在口号上,而要具体落实在立法、制度、机构、政策目标和过程等各个方面。[10]

(2)机制建设。政府的立法、政策与计划、方案的计划与施行过程中,要注意到决策者、执行者、标的群体及第三方群体中是否有足够的性别比例代表参与讨论,以让不同性别的观点能够充分表达并被考虑。[11]要建立专门的性别平等机构(职位)及其工作机制,保证任何政策的决定、执行和评估,都能将性别平等作为基本的考量。[10]

(3)过程建设。要以性别平等为基本目标,以性别统计、性别分析、性别预算、性别影响评估、性别意识和能力培养作为基本的工具,建立公共政策性别分析、性别参与、性别评估和相应的监督机制,形成性别视角的公共政策过程机制。[12]

(4)政策倾向与项目。培养决策者、执行者和评估者的性别敏感能力,明确政府的人力、财力、物质、时间、空间、信息等资源的运用对于不同性别者的影响,并通过有倾斜的政策或特定的政策项目,来抑制和消除可能的性别歧视因素。

要具体实践上述性别主流化的策略,需要运用以下几项工具:

(1)性别统计。通过统计资料,展现社会中不同性别的人的具体境况。
(2)性别分析。即针对性别统计数据以及其他相关信息,从性别角度考虑和分析社会中男性和女性的处境。
(3)性别预算。指国家在不同层级的政府组织或相关机构在编制预算时,应该让不同性别者(尤其机会较少的女性)有机会参与讨论,提供意见并有机会影响预算决策,以利帮助政府决定哪些资源应当用来发展两性平等。
(4)性别影响评估。通过对所有的立法、政策或计划及其实施结果对男性和女性的影响以及受益程度加以评估,以检验性别平等的目标是否得以落实。
(5)性别意识培养。通过增强对性别主流化战略的了解以及对男性和女性不同处境的敏感意识和反省能力,提高个人追求并落实性别平等目标的能力。[13]

总的看来,相对于以前人们将实现男女平等的努力方向集中在正式的权利领域(如法律、政治权利)以及各种实质性政策/项目而言,性别主流化的提出是一个长足的进步。它不仅扩大了男女平等的范围,将其扩充到所有的政策领域,而且为通过政策来实现性别平等提供了一种程序保障。按照设计初衷,各个国家只要按照性别主流化的要求,以性别平等为基本的标准来组织、设计、评估所有政策,则公共政策领域的性别平等就可实现。

然而,从公共政策本身的逻辑来分析,单有性别主流化还是远远不够的。因为,虽然也在一定程度上考虑到了性别平等的决策机制,性别主流化基本上还是一种性别实现的行为策略,尚未上升到制度安排或制度的层次。在缺乏制度保障的情况下,性别主流化策略实施的随意性很大,只能视政治领导人的重视程度和专业化组织的促进力度而定,其结果也具有较大的或然性。这种局面,正是造成各个国家、各个层级区域性别主流化的进展不一的主要原因。譬如,虽然男女平等在政治层面上得到广泛的认同并成为基本国策,但在我国北京举行的世界妇女大会首次正式提出的“性别主流化”提法很少出现在官方文件中;而在实践中,在性别敏感性分析的基础上来进行政策的规划、制定和执行,还仅仅出现在少数地区的试验之中。因而,需要从政策体制的高度,也就是从政府自身建设着手,通过完善政府及其决策机制,来保证性别主流化的实施,并最终在全社会所有领域真正实现性别平等。

三

所谓基于性别考虑的服务型政府建设,就是以性别平等作为基本的考量,来规划、组织、实施和评估迈向服务型政府的各种改革措施,以为政府服务的公平性提供机构和制度上的保障。

所谓基于性别考虑的服务型政府建设,首要的是从政府治理结构的完善这个层面上来保证性别平等政策的实现。从我国政府治理的实际情况,并结合国际经验来看,当前可以着重的内容有三个:

第一,增强官员的性别代表性。有些论者充分注意到了妇女的参政权,将其视为女性应当争取的一项重要的政治权利。从治理角度来看,参政权与其说是一项实体性权利,毋宁说是一项程序性权利。参与权的争取,其目的不仅是满足部分女性的参政需求,更为主要的是增加政府机构的性别代表性,保证政府机构中拥有足够数量的女性利益代言人,以保障女性在政府服务中得到公平的对待。

增强官员的性别代表性是很重要的。据联合国的有关研究,一个群体的代表只有在决策层达到30%以上,才可能对公共政策产生实际影响力。考虑到当前我国女性参政的实际情况(1995年,我国妇女参政的国际排名是第12位,目前是第38位),专门硬性规定妇女参政指标,保证政府机构中女性成员的数量,这种政策是非常必要的。2007年3月,十届全国人大五次会议通过的《十一届全国人大代表名额和选举问题的决定》,规定在第十一届全国人民代表大会代表中,妇女代表比例不低于22%。这是全国人大第一次对妇女代表的比例作出明确规定,对于保证女性在决策层的代表性,具有重要的意义。目前还亟待努力完善的方面有:(1)明确规定党政机关领导班子中女性成员的最低比例;①(2)明确规定在招录、选拔和晋升的国家公务员中女性成员的最低比例;(3)在教育、培训政策中实施适度倾斜政策,加强对女性参政能力的培养。

第二,强化性别平等的管理和监督机制。强化性别平等,需要专门的管理机构和监督机制。这一点,早在1962年,就为联合国提高妇女地位委员会所确认。1975年召开的联合国第一次世界妇女大会将提高妇女地位的国家机构定义为“促进平等机会和使妇女充分地融入国家生活的有效的转变手段。”1995年,在北京召开的第四次世界妇女大会通过的北京《行动纲要》中,进一步明确了“提高妇女地位的国家机构是政府内部的中央政策协调单位,其主要任务为支持政府各部门将性别平等的观点纳入所有政策领域的主流。”据统计,到1985年,在联合国127个成员国中,大约22%的国家在政府有关部门(主要是社会福利部或社会事务部)中设立提高妇女地位的机制,20%以非政府组织形式出现,16%为单独的提高妇女地位部,17%的国家将它设在总理办公室。[7]

我国在建立健全提高妇女地位的管理机制方面十分重视。1990年2月22日,成立了国务院妇女儿童工作协调委员会,1993年8月4日又更名为国务院妇女儿童工作委员会,负责协调和推动政府有关部门执行妇女儿童的各项法律法规和政策措施,发展妇女儿童事业。其组成单位为33个部委和社会团体,办公室设在全国妇联。在地方各级政府,也由相关部门组成本级政府的国务院妇女儿童工作委员会。整体上看,我国政府妇女工作机构体系健全。目前的不足之处在于妇女工作体系缺乏精细化。其具体表现是在各个负责制定和执行相关政策的部委内部,缺乏必要的妇女工作机制、机构和人员,很难将性别主流化战略落实到具体的政策制定和执行过程之中。

第三,积极利用性别政策网络。随着信息技术的发展和市民社会的发展,政府管理模式开始转型,自上而下的“行政管理”逐步转向上下结合的“公共管理”,公共政策的制定和执行也逐渐抛弃政府垄断的做法,转而寻求政府和非政府组织、私部门的有效合作。性别平等政策关涉面广,所涉及的利害关系重大,受到社会团体关注的程度也高。政府要积极利用社会团体的积极性,积极引导、建立以性别平等政策为中心的各种政策网络,如倡议团体网络、专家团体网络、地域网络、行业网络等等,充分发挥其在政策研究、倡议、监督、执行、评估等方面的积极作用。考虑到我国的实际情况,目前可以着重考虑三个方面的改革:(1)要充分发挥各级各类党政机关内部妇联组织的作用。目前,机关内部的妇联组织主要负责的是保证其负责单位内部女性员工权利维护,其政务性职能尚未充分发挥。

可以考虑建立机关内部业务机构和内部妇联组织的合作伙伴关系,让内部妇联组织帮助业务机构在政策规划、制定和执行时进行相关的性别敏感性审查;利用妇联组织网络的强大优势,通过妇联系统的内在联系机制,强化妇女组织的知识网络,提升内部妇联组织的政策咨询、建议和审查功能。(2)建立健全和充分利用相关高校、研究机构和国际组织组成的性别政策知识网络,将其纳入决策支持系统,以提高政策决定和执行的性别公正。(3)充分利用性别NGO的利他主义和专业优势,在有关女性的培训、开发方面,利用各种合作形式,规划和实施各种项目。

除了治理结构层次的改革之外,基于性别考虑的服务型政府建设,应当在政府服务体系设计上进行一些特殊的设计,以下分而述之。

首先,在职能内容上,针对妇女和女童的特殊需要提供相应的服务。服务型政府强调通过优质高效的公共服务,来满足社会和公民的公共需求。因而,服务型政府势必将职能的重心放在那些与民生相关的领域,如,教育、卫生、住房、医疗及社会保障等方面。鉴于不同性别人群在上述诸领域实际所得方面的不平等,政府在履行这些职能时,必须首先对成年及童年男女在这些领域的实际福利水平进行评估,并根据妇女和女童的特殊需要而分配给其特别的资源。譬如,北京市2006年本市公共卫生和基本医疗投入11.69亿元,比2005年增长91.4%,占该市社会公共服务领域政府投资的36%,其投入不可谓不多。然而在巨资投入中,对涉及女性需要的妇产服务相对不足(北京的产房只有3800个床位、3000名产科医生和护士),以至于2007年春节刚过,便出现了“金猪宝宝”生育高峰而导致的“产床荒”。[14]试想,北京市在加大公共卫生和医疗资源投入的同时,若能充分考虑到妇女群体的特殊需要,这种局面就不会出现了。

除了卫生服务外,我们仔细调查一下,就可以发现在教育、就业保障等方面,女性实际上享受的服务不足的情况还很多。因而,服务型政府要实现为所有人提供公平的服务,就必须建立一种有效的机制,从制度上提供保障。当前,在国际上倡导的性别预算(Gender Budgets)为我们做到这一点提供了制度上的启发。所谓“性别预算”,就是从性别角度出发,对政府的财政收入和公共支出进行分析,看它对不同性别人群有何不同的影响,并帮助政府决定哪些资源需要再分配以实现人的发展和男女平等受益。[15]虽然从设计初衷来看,性别预算不是针对妇女制定出来的单独预算,但由于现实世界中女性实际上更多的处于不利者的地位,因而,性别预算在效果上更多的是用来改善妇女和女童的状况。当前,世界上许多国家都在进行性别预算。[16]我国目前只在个别地区开展了性别预算的探索,尚未普遍推广。①

其次,在政府服务机制上,利用先进的服务提供机制保障妇女的服务选择权,用先进的治理工具来促进男女平等。政府服务的公共产品性质,决定了政府服务往往是垄断性和强制消费性。因而,一个服务型政府,要为普遍性人群提供服务是容易的;但要保证其所提供的服务真正做到男女平等、尤其是真正为女性所用,则很难做到。譬如,当前在农村贫困地区实施的免费义务教育,并不能真正保证女童的义务教育权。因为,在以家庭为基本生产单位的联产承包体制下,女童往往成为家庭的生产者。对部分家长而言,不让女童上学,不仅可以强化家庭的生产功能,也可以将有限的资源集中分配给男孩子,使男孩子享受更好的教育。而在信息不对称的情况下,限于监督成本,政府或其他管理者很难以强制的方式改变这种状况。那么,应该如何改变这种状况呢?一个最简单的方式就是改变现有的服务提供方式,即将目前政府对义务教育的投入方式由对学校经费的无偿划拨,转为对男孩和女孩的直接支付。通过严格的成本核算,计算出每一位适龄儿童义务教育的成本,然后以学券的方式,将政府相应的支出直接划拨到每一位男童和女童,由其拿着具有货币价值的学券到中小学就读,而学校将从儿童那里获取的学券拿到财政部门直接兑换成金钱。[17]这种学券制度,最大的优点是将政府提供的教育服务直接交付到女童手中,任何人(包括家长和学校)均无法将其以某种方式转移给男孩。这样,通过改变政府服务提供方式(由对学校的补贴转为对适龄儿童的补贴),就能保证需要接受教育的女童享受到所需的教育服务。

第三,在服务流程上,以性别敏感性分析作为立足点,强化妇女需求调查。服务型政府的“顾客导向”,体现在政府流程上,就是要求政府将顾客需求作为服务安排决策的起点,将顾客满意作为服务提供之实施的终点。然而,“顾客”的概念是抽象的,其必然会具体化为一个个的男女。在男性意识占主流地位的当前社会,若不能在有些公共服务领域有效地对男女“顾客”进行区分,则必然出现女性顾客需求被遗忘,而将男性顾客需求上升为替代一般顾客需求的情况。因而,在那些性别敏感性较强的服务领域或项目,通过性别敏感性分析,来突出妇女顾客的需求,就成为政府施政的一个重要环节。

四

男女平等是我国的一项基本国策。在迈向服务型政府的建设过程中,我们必须以男女平等作为基本的考量,来审视、检查和设计我国服务型政府建设的各个层面、因素和环节。本文初步分析了性别平等与建设服务型政府的理论关系,并就基于性别考虑的服务型政府设计提出了一些设想和建议。

需要指出的是,服务型政府建设是项系统工程,而男女平等政策目标的实现也非朝夕之功可致。因而,如何从性别平等的角度来科学设计服务型政府,并以此来促进我国的性别平等政策目标的实现,是一项重要而艰巨的任务,尚需要理论和实践界足够的关怀和努力。




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