区域公共政策是中央或地方政府为了实现特定时期的目标所作的基本决策、承担的义务以及由此引发的行为组合。“与宏观政策一样,区域公共政策主要在市场失灵与微观利益主体行为不规范的领域发挥作用。”[1]因此,区域公共政策目标不仅仅包括经济目标,还有社会目标、环境目标、政治目标等。区域公共政策的公共性和区域性决定了区域公共政策一方面具有公共政策的一般功能,另一方面具有与特定行政区域相结合的具体功能。区域公共政策不仅仅有利于规范社会行为、协调利益矛盾、保护社会环境,还会影响区域关系协调、区域差异平衡、区域资源配置等。由此可见,区域公共政策对于一个地区的发展,乃至一个国家的发展都有着非常重要的作用。但是由于经济体制和发展战略的影响,我国区域公共政策发展中还存在一些问题,比如:区域公共政策目标更多的甚至几乎完全倾斜于经济目标,特别是经济的增长;区域公共政策无论是从内容上还是从地域上来讲,相互之间缺乏协调配套,没有形成一个相对成熟的区域政策体系。随着经济全球化和区域一体化的推进,区域公共政策的单一目标倾斜和孤立发展特征已经成为我国经济持续发展和实现社会和谐的桎梏。实现区域公共政策目标多样化,构建配套协调的区域公共政策体系已经成为目前我国区域和谐发展和区域一体化进程中的重要课题。本文拟用生态学的方法,从自然、经济、政治、社会、文化、技术等多维角度分析区域公共政策与生态环境之间的互动关系,寻找区域公共政策的影响因素和制定依据。

一、自然环境

区域公共政策的自然环境是指影响区域公共政策制定、执行和调控的一个国家内的自然环境、地理位置和空间结构的总和,主要包括地理条件、自然资源、区域面积、气候特点、山川河流、特产等。

首先,自然环境影响区域公共政策的制定,特别是在区域发展政策方面,自然环境的影响尤其突出。我国的经济发展,特别是改革开放以来,一直注重因地制宜、发挥比较优势,制定相应的区域经济发展政策。在我国工业化进程中,各区域根据自身资源的储备情况,制定了区域内部不同的区域发展政策,建设了一批以不同资源开发为主导的能源、原材料产地,例如山西省的煤炭基地,铜陵、德兴县的铜矿基地。目前,我国经济一体化进程中,各区域的发展战略和协调政策更多的考虑了地理位置和区位优势。比如浙江的“接轨上海、参与长三角合作”的战略。我国“先富与共富”的发展战略也是在综合考虑东西部地区之间的自然环境差异的基础上制定的。我国东南部地区属于湿润半湿润地区,该地区耕地、林地、水资源丰富,光热水土条件较好,而且靠近海滨,地理位置优越,是我国与外界联系的门户。国家充分利用了东部沿海的自然条件和区位优势,在东南部地区率先实行了经济特区政策。中国西北部地区属干旱半干旱地域,该地区以山地、高原、沙漠为主,耕地较少,相比较东南部地区而言,自然条件、地理位置处于劣势。虽然该地区矿产资源相对丰富,但是资源开发的配套条件较差,生态环境脆弱。国家在制定西北部地区的发展政策时更多地倾向于稳定、扶持和保护。

其次,自然环境也影响区域公共政策的执行和调控。我国东部地区经济发展水平高,但资源贫乏;我国西部地区经济发展水平低,但资源丰富。这种地区明显的资源分布与经济发展水平失衡,对区域公共政策的执行和调控有非常重要的影响。我国西部地区水资源、气候条件、地理位置、矿产资源的质量与组合条件极差,开发成本很高,难以在近期实现大规模开发,即使国家在该地区实行一系列的优惠政策和开放政策,也无法起到预期的效果。这种自然环境差异以及由此造成的区域公共政策差异是扩大我国东西部差距的重要原因之一。

二、经济环境

区域公共政策的经济环境是指影响区域公共政策制定、执行和调控的经济制度、经济体制、经济组织和经济状况的总和。它包括一国经济制度和经济体制、经济发展速度和经济总量等。

目前,我国正处在从计划经济体制向市场经济体制的转型中,这种非典型的转轨经济体制、制度等因素,会影响区域公共政策的功能、目标、手段。

就功能而言,计划经济体制下的区域公共政策主要是具体贯彻执行国家宏观发展战略,而且主要由中央层面来制定,涉及国家生活的方方面面。随着我国社会主义市场经济的逐步完善,区域公共政策的功能逐渐多样化,例如:创造良好的市场环境、协调区域关系、规范社会行为、保护自然环境等。经济体制转型推动了区域公共政策功能的多样化,本质上是由于资源配置方式转变的影响。资源配置方式是经济体制的本质特征。以计划为主的资源配置方式,要求区域公共政策为政府服务、为计划服务;以市场为主的资源配置方式,需要区域公共政策不但要为市场配置创造条件,还要解决“市场失灵”问题。

就目标而言,计划经济体制下的区域公共政策只是贯彻执行中央政策的手段,它自身没有目标诉求,中央政策的目标决定了区域公共政策的目标。从建国至改革开放前,由于国际环境和领导思想的影响,中央政策的根本目标是国家安全。在这一根本目标的作用下,国家制定了相应的区域公共政策,比如沿海内地均衡发展政策、三线建设政策等。区域公共政策目标客观上倾向于均衡。社会主义市场经济发展中的“马太效应”,扩大了地区差距、城乡差距和贫富差距、区域分歧、利益冲突、社会矛盾加剧。区域公共政策目标由改革开放初期的“效率优先”逐步向协调发展、公平与效率兼顾方向转变。

就手段而言,计划经济时期,区域公共政策就是计划控制和行政命令。各行政区域通过直接管制、公共企业(国有企业)、直接提供等强制性工具来贯彻中央政策。改革开放以来,随着社会主义市场经济的不断完善,市场逐渐成为资源配置的主要手段,区域公共政策手段也逐渐由强制性工具向非强制性工具过渡,从以行政命令为主到以经济调节、法律规范为主,从以直接控制为主到以间接控制为主。随着经济体制的转型,我国区域公共政策在经济协调发展与和谐社会的建设中,必须进行重新定位,实现自身功能的转变。

三、政治环境

区域公共政策的政治环境是指影响区域公共政策制定、执行和调控的国家形式及其发展状况和思想意识形态。包括政治制度、政治体制、权力结构、政治组织、政治文化、民主制度等。国家形式包括国家管理形式和国家结构形式。国家管理形式是指统治阶级组织和管理政权的形式,即政体。我国是人民民主专政的社会主义国家,政体形式是人民代表大会制度。人民代表大会是国家权力机构,拥有相应的立法权和决定权,影响区域公共政策制定的范围和程序。中央及地方政府制定的区域公共政策必须以各级人大制定的法律法规为准绳,不能违背法律法规的基本原则精神,不能逾越法律法规的权限范围;有些区域公共政策需要人大审议通过才能生效。人民代表大会还拥有监督权,区域公共政策的制定、执行需要接受人大的监督。

“国家结构形式,是指国家整体构成的形式,即用何种形式来划分国家内部组成,它表明国家整体与部分之间,中央与地方政府之间的相互关系。”[2]我国是单一制国家。中央与地方政府之间的关系变化影响区域公共政策的制定和执行,其中最主要的是使区域公共政策制定的主体和效能发生变化。从应然角度讲,区域公共政策制定的主体包括中央政府和地方政府。

但是在传统中央集权的单一制体制下,中央政府高度控制政权和财权,地方政府只是负责贯彻执行中央政府的计划指令,对中央政府有很强的依附关系,地方政府既缺乏制定区域公共政策的权力,又缺乏制定和执行区域公共政策的财权基础,区域公共政策主体地位名存实亡。随着我国中央与地方关系的逐步调整,中央高度集权逐渐由中央与地方分权所代替。在分权状态下,中央政府赋予地方政府较大的财权和事权,并逐步退出了对区域公共领域事务的管理与干预。地方政府拥有了制定区域公共政策的权限和财权支撑,地方政府开始真正履行区域公共政策主体地位。在传统体制下,地方政府只是承担一种计划维护的职能,缺乏经济管理权力和资源配置功能,地方政府并不具有独立利益主体的地位。随着地方政府权限的扩大,特别是地区经济发展决策权从中央政府转移到地方政府手中后,地方政府不但自我利益膨胀,而且有了与中央政府博弈的资本。地方保护主义蔓延,“上有政策、下有对策”的现象屡见不鲜,中央政府制定的区域公共政策在执行中遇到地方政府的梗阻,无法发挥预期的效能;地方政府“各自为制”,制定的区域公共政策相互矛盾冲突,而且执行中从地方利益自我本位出发,加剧了区域之间的摩擦,进一步削弱了区域公共政策预期的效能。制定配套协调的区域公共政策体系已经成为我国区域一体化进程中的当务之急。

四、社会环境

区域公共政策的社会环境是指影响区域公共政策制定、执行和调控的社会、科技、人口、民族、宗教等方面的总和。包括社会结构、社会分层、社会发展水平、社会习惯、社会风气、社会管理水平。

现阶段,我国进入社会全面转型期,由农业社会向工业社会转型、由乡村社会向城镇社会转型、由伦理社会向法制社会转型,这些社会转型对区域公共政策制定产生了极大的影响,具体体现在区域公共政策的内容和趋势方面。

社会转型期是一个社会动荡不定、矛盾丛生的阶段,纷繁复杂的动因交织在一起,区域内部传统公共问题越来越趋于“外部化”和“无界化”,跨区域问题大量兴起,例如:区域产业结构重复问题、农民工流动问题、区域发展差距问题等。当这些社会问题触及了公共利益,引起普遍的、消极的公众反应时,社会问题转变为政策议题,成为公共政策制定的催化剂。转型期的社会问题突发性强、数量多、领域广,中央政府无力独自承担,必然要求地方政府协同合作,通过制定一系列的区域公共政策加以解决。

转型时期的社会问题不仅仅局限于经济领域,还大量出现在社会领域、环境领域、区域领域等。区域公共政策的内容必然出现多样化趋势,由以前的以区域经济政策为主逐步开始涉及区域社会政策、区域环境政策、区域协调政策等。区域公共政策的内容日益丰富全面。

社会转型期,中国社会结构出现了阶层化和异质化的趋向,一方面,出现了新的社会阶层;另一方面一些阶层逐步壮大,一些阶层日益衰弱。社会力量此消彼长,社会利益分化重组。原有的社会利益格局被打破,新的利益阶层逐渐形成。比如社会上出现的民营企业家、个体经营者、自由职业者等不同利益群体,这些利益群体从事一定的职业,在社会上发挥着重要的作用,同时也要求享有合法的权益,他们正逐步形成特殊的“利益集团”,并不同程度的对区域公共政策的制定施加影响。[“7]随着市场经济和民主政治的推进,中国的公民社会正在逐渐兴起,并且对中国的社会政治生活产生日益重要的影响。”[8]这两股非政府力量的逐步兴起、日益壮大,导致政府在制定区域公共政策时更多地关注和考虑群众的意见和社会的呼声,并开始吸纳一些社会力量参与区域公共政策的制定,比如听证制度,这体现了区域公共政策制定主体的多元化趋势。

五、文化技术环境

区域公共政策的文化技术环境是指影响区域公共政策制定、执行和调控的文化、教育、科学、技术等方面的总和。

文化有广义和狭义之分,广义的文化涵盖物质、精神、制度、行为四个层面;狭义的文化指非物质的文化,主要包括文化传统、价值观念、道德标准、行为规范、人伦关系、国民素质、教育水平等。区域公共政策制定、执行、评估的整个运行程序都处于一定的文化环境之中,文化环境对其有着深刻的影响。我国封建文化中的“家长制”、“人治”等观念对区域公共政策的制定有着消极的影响。制定区域公共政策时,专断、主观色彩浓重,缺乏民主性和科学性。我国的传统文化讲究“礼治”和“道德约束”。在我国这样一个“差序格局”的社会中,“礼治”和“道德约束”不失为区域公共政策的有效推动和有益补充。“当代中国在时间维度上,传统、现代、后现代交织在一起,在空间维度上,本土化和全球化交织在一起,这两方面共同构成了中国文化发展的时空背景。”[9]在制定和执行区域公共政策时,要注意不同区域的文化背景、协调不同的文化关系。

技术环境包括科学技术的发展水平、科技的推广应用情况、科技的创新能力等。先进技术的发展和推广,比如电子计算机的广泛应用,提高了区域公共政策的效率和科学水平;先进技术的广泛应用也带来了新的问题,比如汽车工业的扩张,既带来了交通问题,也引发了环境和能源问题,这些问题都需要中央政府和地方政府通过制定区域公共政策加以解决。这为区域公共政策增添了新的内容。“技术为社会提供了源源不断的变化源泉,通常具有深刻的反响。技术发展的结果可以实实在在的改变个人之间、公司之间、国家之间的关系。”[10]技术突破触发的社会之间、国家之间关系的调整,也会间接影响区域公共政策。



参考文献:
[1]刘玉,冯健.区域公共政策[M].北京:中国人民大学出版社,2005:19.
[2]金太军.政治学新编[M].上海:华东师范大学出版社,2006:39.
[7]刘玉,冯健.区域公共政策[M].北京:中国人民大学出版社,2005:34.
[8]俞可平.中国公民社会:概念、分类与制度环境[J].中国社会科学,2006,(1):121.
[9]左学金.多学科视野中的转型之路[M].上海:学林出版社,2006:275.
[10]拉雷.N.格斯顿.公共政策的制定———程序和原理[M].重庆:重庆出版社,2001:34.