一、“政策异变”的含义、类型、特征及实质

美国著名的科学社会学家拉里·劳丹(Larry Laudan)说过,经验问题易于说明,但难以定义。为便于分析,可以把“政策异变”概括为:政策制定及实施后目标的逆向运行、功能的整体失效及价值的内在分离。与政策失灵、政策失效相比,“政策异变”除了目标的逆向运行这一外在表征外,更主要地体现在系统的整体失效与价值的内在分离这两个深层表征之中。这里,依目标、功能、价值各要素之异变的“轻重”和“地位”的不同,“政策异变”分为目标异变、功能异变、价值异变三种类型。不过,现实中,人们注意的往往只是目标异变这一表现形式。必须指出的是,单一的、直观的、外在的目标异变、功能异变或价值异变并不导致“政策异变”。换句话说,政策的制定与实施过程包含一定程度的目标异变、功能异变或价异变。因此,一般的决策修正总是贯穿于整个政策过程。但是,当目标、功能、价值各要素的异变积累到一定程度并突破政策自身某一临界点的时候,必然导致“政策异变”。此时,沉重的追踪决策(再决策)代替一般的决策修正,并显现非零起点、回溯分析、双重优化、心理效应等不同于一般决策的特性。

“政策异变”常被视为一种“公开”的、“合法”的、“静静”的裂变,所集中体现的必然是政策的副作用而非其正面的同化功能。与一般意义上的政策失败不同,“政策异变”所带来的副作用具有更持久的破坏力、更大的腐蚀性与更虚假的合目的性。另一方面,尽管这些副作用的影响并没有贯穿经济社会的始终,但对理解经济社会结构及其分离却起着越来越重要的作用。更有甚者,它们又产生了新的政策问题和政策机会,[1]从而使政策发展呈现为内容上的非连续和方法上的“欧斯曼”[2]状态。从终极意义上看,“政策异变”具有反政策(anti-policy)色彩。任其发展,必然导致政策信用危机乃至政府信任危机。

二、“政策异变”的缘起

导致“政策异变”的原因很多。以我国近年来的住房政策为例可以发现,从某种意义上看,正是高房价背后的“政策异变”造成了我国现阶段公共管理中的“不能承受之轻”,而这一结果的产生又与土地政策的变化有直接的关系。

1·土地参与宏观调控政策的确立与运行———“政策异变”的历史“际遇”。在固定资产投资过快、土地市场混乱、粮食安全危机及财政货币政策有效性等问题背景下,我国自2003年底确立了土地参与宏观调控的政策。政府通过确立土地利用总体规划的法律地位,建立规范统一的土地交易市场,推动国土资源管理体制改革(省以下国土资源管理部门垂直管理)等手段创造性地运用土地调控宏观经济,取得了阶段性的成效。但土地供求矛盾依然尖锐,中央和地方政府的博弈困境依然存在,尤其是城市房价在一片调控声音中继续上涨,“政策异变”的征兆已见端倪。显然,公共资源管理及其改革集中体现了政府的有限与有效的难题,政策的宏观层面增大了政策制定及实施的难度与变数。同时,土地特有的自然属性和社会属性给“政策异变”的产生“提供”了天然的生成空间。

2·政府层级间目标定位的差异与土地二元公有运行下的产权缺陷———“政策异变”的内生变量。中央政府往往表达的是一种集体理性,通常表现为一种宏观调控者的角色,需要更多考虑的是公平要素。相比之下,地方政府一般是从市(县)个体理性出发来决定自身的价值取向。两者在土地收益分配中展开了长期的博弈。《土地管理法》明确规定,城市市区土地由国家所有,由国务院代表国家行使,国务院授权各级地方政府具体进行管理和经营,地方政府成了国有土地的实际主体,而其代理人的身份难保它对土地财产的责任感;城市郊区土地归集体所有,但具体属于哪一级集体(乡、村、生产对)所有,法律并未做具体规定———现实中主要为乡村事务管理者所有。我国不存在土地的所有权交易。在城市发展需要时,城市政府可以强制性征用集体所有的土地,但集体不能购买国有土地[3]。同时,未经国家征用,农村的集体土地不允许直接进入市场。地方政府成了土地一级市场的垄断者,在承担土地资源公共管理职能的同时,也承担土地所有者的职能;作为公共管理者的同时,也是在其所管理领域中逐利的“局中人”。在土地管理问题上,地方政府往往发生双重角色的混乱,甚至利用这种双重角色来“谋利”。这种行政内在的干扰与制度设计的偏差在政策运行中常常“跳出”自身,成了“政策异变”的温床。

3·社会利益分层格局的形成与土地利用开发中不同利益主体的利益博弈———“政策异变”的社会支撑。在推动城市土地使用制度改革以后,城市土地使用的经济价值得到了政府、企业和个人的重视,由此形成了土地利用过程中的多方利益主体: (1)城市政府———城市管理的最直接的主体。首先,作为城市政策制定者,政府必须实现城市的经济增长、提升城市的竞争能力,通过政府的运作和制度的执行实现公共利益。其次,政府自身的利益取向需要在一定层面上得到满足。最后,政府除了公共利益之外,还必须适应公众多样化的利益取向,以争取更多的支持。(2)城市居民———城市土地利用的主要服务对象。他们通过一系列的方式表达着自己的偏好。随着人口流动的逐步放开,人们选择工作和生活的自主性有了很大的提高。城市居民可以通过用脚投票的方式,来选择能够为自己的工作和生活提供最大便利的城市。

(3)企业———城市土地的主要使用者。企业使用土地的目的主要是:第一,将土地作为自己生产场所来使用。一般都趋向于选择那些开发成本较低,同时又具有便利的交通的地块。而这些无疑都需要得到政府的支持和批准。第二,将城市土地开发成各类生活用地,以满足人们城市生活的种种需要。此时,开发商追求的是利益的最大化。这种期望的达成同样离不开政府在土地利用规划中对于公共设施的配套和投入[4]。(4)农村集体———集体土地被征用后城市土地利用中牵涉的利益主体之一。在城市化发展过程中,他们在城市空间增长中时常同政府和土地使用者发生利益的竞争。显然,不同阶层与集团本身的形成与参与使利益要求错综复杂,有时甚至形成追逐局部集团利益的局面,这既破坏了利益团体决策影响力的整体发挥,同时滋生了“政策异变”的社会土壤。

三、“政策异变”的运行

住房是人类最基本的物质需要,然而住宅的内涵并不是一栋独立的楼房,它不仅包括住宅本身,也包括住宅所处的环境与社区服务。可以说,在世界上还没有哪一个国家对住房的需要能和它的供给达到完全均衡。这里,“需要”和“需求”是两个不同的概念,前者指必要的要求,而后者指在一定价格水平下消费者买得起的产品的数量或属性。[5]显然,对于住房需求、住房问题,不同的人会给出不同的答案。同时,不同的时期也会有不同的住房需求、住房问题。一般说来,社会转型时期多半也就是“住宅缺乏”的时期。

尤其在部分城市,这种住宅缺乏现象还兼具“急性病”的形式和“慢性病”的状态。[6]同时,它对社会底层的打击要比对富裕阶层的打击要沉重得多。因此,从本质上看,住房问题首先是社会政治问题,而不是单一的经济产业问题。也就是说,住房政策不等于房地产政策,房地产政策也不同于住房政策。在国外,房地产业一般称不动产业,指的是与房地产流通有关的服务业,包括房地产的价格评估以及各种房屋(包括新建住宅)的租赁、买卖、中介、物业管理等,而商业街区、住宅的开发则归入建筑业。住房政策属社会政策范畴,包含社会福利救助,体现的是政府的基本住房保障职能和政策的社会公正目标。因为,“住宅费用和价格的机制内在决定、影响了某一种格局的住房适合于各个种族的人群混居,或者适合于各个种族的人群相互隔离;儿童所在的居住区决定了他们到哪里去上学;一个人的住处影响到其出入休闲娱乐场所是否方便,购物及其他生活设施是否便利,甚至,还有最重要的一点,是否有良好的就业机会”。[7]房地产政策属产业政策范畴,供求完全市场化,体现的是经济市场效率。正因为如此,即便在工业化、城市化的快速发展阶段,也没有哪一个西方国家像中国这样强制推行“以买为主”的单一的市场化住房政策。

诚然,我国住房改革没有把住房和房地产、市场和保障予以有效区别。政府只考虑通过市场化来分流老百姓的储蓄存款,以此拉动消费、促进国民经济发展,而忽视了普通民众最基本的住房需求,住房保障职责缺位,廉租房、经济适用房建设滞后、“失踪”。在土地供应、市场监管、住房金融政策等诸多方面,政府所应发挥的功能也严重缺失。可见,我国住房政策的异变既是政策目标定位不明确的发展结果,同时也是与住房政策的决策、实施、评价直接相关的各层级政府价值理念偏差的必然产物。

在计划经济时代,我国的住房政策是彻底的公共福利政策。进入20世纪80年代以后,开始有了商品住房;到了90年代中期,住宅产业不断壮大。1998年,国务院正式提出“将住宅产业作为新的经济增长点”,许多地方政府都将住宅产业列为当地的支柱产业。2003年,在建设部起草的文件里,经济适用房由“住房供应主体”被改为“具有保障性质的政策性商品住房”,高档住宅的批建成了政府的主要兴趣,住宅中低价位、中小套型商品住房严重缺乏。个别城市甚至从规划上明确规定岛(市)内不盖150平米以下的商品住房。住房政策逐渐变成了以商品房建设为主的产业政策,公共政策的色彩一步步被淡化乃至遗忘。尤其是在土地“招、拍、挂”出让制度下,地方政府与开发商结成了利益共同体,共同推高房价和地价。与此同时,政府把住房市场化简单地等同于住房产权私有化,也直接助推了房价的攀升。这不仅超越了客观经济条件,也是政府摆脱住房保障职责的隐含体现。一个由地方政府控制土地市场、由地产开发商培育房地产市场的模式在短短的五年时间内改变了中国人的住房格局。根据中国社科院蓝皮书报告,1998年至2003年全国商品住房每平方米的价格只增加了343元,而到了全面实施“促进房地产市场持续健康发展”的18号文的第一年———2004年,每平方米的房价就比上年暴涨了352元。相应地,中国八成以上的民众沦为无力购房的“中低收入”者,同时也形成了“一边是暴利、一边是‘房奴’”的房产格局。

这不正是中国住房政策异变的最好写照吗?然而,如果住房政策首先从价值层面上完成从产业政策向公共政策的回归,我们就会发现,原来问题本身及其解决是如此之简单:确立商品房市场和公共住房并存的二元住房模式;增加住房的有效供给,运用规划、土地、信贷甚至政绩考核等手段,发展中低价位、中小套型普通商品住房、经济适用住房和廉租住房,着力解决中低收入者的居住问题;构建多元、开放、理性的公共住房保障体制,发挥政府作为社会住房提供主体的作用。一句话,要改变住房政策中的异变现象,政府必须回归于它的本质———公共性。

四、结论

显然,从管理型政府到服务型政府的转变包含着政府政策公共化和公共管理社会化的趋势。其中,政府政策公共化意味着政府成为专门的公共政策制定和监督执行的领域,严守公共政策制定的职能,运用公共政策的引导来保证非政府公共组织有效承担公共管理职能。高效、可持续的政策领导力(policy leadership)是政府转型成功的首要的基本的标志。相反,“政策异变”则是政府政策领导力不可持续及其公共服务异位、缺位、错位的表征。为此,政府必须在价值理念上认知政府政策的公共服务本质,注重政府公共服务的民生取向与公共政策的社会保障性质。

其次,在方法论层面,必须跳出政策的圈子并作为“一个普通的人”去研究现实的、历史的、具体的社会生活过程,从社会政治、技术、经济多个角度做政策可行性分析,探讨政策被现有政治系统和社会体系接受和贯彻的可能性,尤其是利益集团在政策决策中的影响力和影响方式,同时,转变单一的政策正面同化功能研究范式,注重政策作为承担政治这一最为突出的“中间因素”的反作用所内含的副效应与多元效用研究。最后,在制度层面,从单一的政策制定转向系统的政策规划———“规则胜于相机抉择”,从制度设计上保证政策的可信性。



[参考文献]
[1]David Adams, Craig Watkins and MichaelWhite·Planning,Public Policy& PropertyMarkets[M]·Blackwel,l 2005.244·
[2]恩格斯·论住宅问题[C]·马克思恩格斯选集(第2卷),北京:人民出版社,1972·522·
[3]赵贺·中国城市土地利用机制研究[M]·北京:经济管理出版社,2004·111·
[4]David Adams, Craig Watkins and MichaelWhite·Planning,Public Policy& PropertyMarkets[M]·Blackwel,l 2005.239·
[5][英]保罗·贝尔琴,戴维·艾萨克,吉恩·陈·刘书瀚,孙钰译·全球视角中的城市经济[M]·长春:吉林人民出版社,2003·116·
[6]恩格斯·论住宅问题[C]·马克思恩格斯选集(第2卷),北京:人民出版社,1972·460·
[7][美]约翰·M·利维·现代城市规划[M]·北京:中国人民大学出版社,2003·97·