政策系统及其子系统

虽然人们在研究公共政策活动时,一直坚持将政策活动本身与其环境结合起来思考。但是,在很长时间里,无论对政策活动本身,还是对政策活动环境的分析,都是将一些相关因素分开来加以考虑。从系统的角度来理解和分析公共政策活动及其环境是公共政策研究的一个进步。

最初,一些学者依据组织管理中的权变理论,将整个公共政策活动区分为系统和超系统两大部分。①公共政策系统指的是在政策议程、规划、决策、执行和评估活动中直接发挥作用的各种要素组合而成的有机整体。公共政策超系统则是指作为政策活动的环境而存在的各种外在要素的组合。

另外一些学者更多地考虑政策活动中各种要素间的相互作用,从生态系统的角度来审视公共政策活动。引入生态系统概念后,人们将上述的公共政策活动系统称为政策的内部生态系统。将公共政策活动的超系统称为政策的外部生态系统。更进一步的研究是在政策内部生态系统和外部生态之间建立起相互建构的关系。既肯定政策活动是政策内部生态系统的要素适应政策活动的外部环境的行为,又承认任何政策活动都会对政策的外部环境产生作用。公共政策活动正是通过内外生态系统的相互建构而推动政府治理的发展与完善。

这种从生态系统角度所作的解释有其优点。一是将政策活动与其环境结合起来研究,既揭示出公共政策活动的环境约束性,又能阐明政策活动对环境的改造性。二是将政策活动及其环境都视为生态系统,强调了政策活动内部要素的有机性和结构性,也强调了政策环境要素的变动性和组合性。

但是,即便是从生态系统的角度来研究公共政策活动,仍有其不足之处。首先,政策活动的外部环境系统与政策活动的内部生态系统仍然是分立的、割裂的。环境因素似乎只是政策活动赖以进行的条件,它们本身不进入政策活动的内部生态去发挥作用。其次,在考察政策活动的内部生态时,也是平均地列举出各种影响因素,并没有突出其中最能起作用的因素。

对公共政策活动的更为深入的研究,要求人们将政策活动的内外部因素有机结合起来思考,并且从简单的系统因素说明进展到寻找出能够解释政策活动出现阶段性推进的动力源。②已为人们广泛接受的政策过程的阶段性依次推进模式除了容易让人们感觉到政策活动似乎是一个平滑的线性过程和容易让人们感觉到政策活动的每一阶段都是等值的、不可缺省的外,还特别容易让人们觉得政策活动的阶段性推移似乎是神秘的。它没有提供政策过程从一阶段到另一阶段推进的动力说明。要解决这一问题,就需要从政策活动的大系统中寻找出具有动力的并且是处于中心地位的能动子系统。

这种政策活动系统中的子系统能很好地将原来分开的政策活动的外部生态因素与内部生态因素有机地结合起来,形成既包含政策的内部活动又包含作为这些活动的环境条件的综合因素体系。另外,这种从众多的政策活动的影响因素中过滤出来、起着主导作用的因素和将它们有机结合起来的做法,能清晰地揭示出政策活动自身所蕴含的矛盾,从而寻找出推动政策活动产生阶段性推进的动力。

政策子系统的构成因素

政策子系统不是一般意义上的在一个总的大系统下存在的一个个分支系统。它是特指存在于具体的公共政策活动系统中的、将政策活动的内外部生态因素有机结合起来、并且因此而蕴含着内在矛盾,从而产生出将政策过程的逻辑和现实阶段依次推向前进的结构动力体系。

具有这种性质和功能的政策子系统,包含着三方面的结构因素。③一是政策行动主体。他们是指进入政策活动过程的、对解决政策问题持有独立见解的、具有利益表达和协商能力的个体。虽然政策行动主体是以个体的方式出现的,但是,除了少数特殊的利益个体外,他们都是某些利益群体、团体和组织机构的政策代理人。

政策行动主体是一个变动的结构。不同层次的、不同领域的政策所包含的具体政策代理人是不一样的。而且,即使是具体的政策,在其过程中,行动主体也常常是不稳定的,有些政策代理人可能在政策规划初期一直十分活跃,但后来则不热心甚至退出政策活动。也有些政策代理人开始时并没有出现,而到了政策决策或执行阶段则成为活跃分子。因此,一个具体的政策活动中究竟包括哪些成员应当依据实际情况而定。④

但是不管公共政策活动在哪个层面上、在哪个领域中展开,其行动主体即政策代理人都可以分为两大类。一类是政党组织和政府部门的政策代理人。一类是社会组织和公众的政策代理人。在国外虽然政党政治十分活跃,但是对社会的治理则是以广义的政府和政府部门为主导力量来实施的,因此,英美等国家的政策学者在谈及政策行动主体时,通常不把政党的政策代理人摆在政府的政策行动主体的类别中,而是放在社会的或政府外部的政策行动主体的类别之中。⑤但从中国现实的政治实践来看,执政党组织的政策代理人则在政策过程中扮演主要的角色。由于中国社会利益群体的分化和社会阶层的分化都处在初期阶段,社会对公共政策的研究、咨询也远远没有充分展开,因此,社会政策行动主体中所包括的角色,主要是利益团体、大众媒体、专业研究机构和公众的政策代理人。

二是与政策行动主体紧密相联的组织机构。在研究政府、社会和国际的组织机构与公共政策过程的关系时,政策学者们通常有四种处理方法。第一种处理方法是将政策活动中的政策代理人与组织机构混合起来。第二种处理方法是将组织机构与政策代理人分立开来,并将前者视为政策过程的环境因素。第三种处理方法也是将组织机构与政策代理人分立,但将两者都视为是政策过程的内在因素。最后一种处理方法是在将组织机构与政策代理人分立,同视为是政策过程内部因素同时还将组织机构作为政策活动的子系统的组成因素。

将组织机构作为政策活动子系统的构成因素是有道理的。首先,将组织机构纳入政策活动的子系统之中,可以避免将政策活动过程的外部环境因素与其内部生态因素割裂的缺陷,将在政策过程中起作用的内外因素结合起来考察。其次,将组织机构作为政策活动的子系统的构成部分,可以正确地理解组织机构与其政策代理人之间的关系。强调了政策代理人的作用受其所在机构内部的组织方式和相互关系的制约,机构的成员、规则、程序,原则、规范和理念,或影响政策代理人对利益的感受,或约束、限制他们实现利益的可能性。第三,将组织机构视为政策活动子系统的构成因素,能正确理解政策过程与社会规则的相互关系。在任何政策活动中,社会的各种规则体系即制度、体制、机制,既是其行动的界限,又是其资源。离开了对制度、体制和机制的考察,政策过程就无法得到解释。而从政策行动主体到社会规则体系,组织机构恰恰是其中介和纽带。

在政策活动的子系统中,经常起作用的组织机构主要是三大类。第一类是执政党和政府的组织机构;第二类是包括利益团体、大众媒体、企业、研究院所、咨询机构等在内的社会组织机构;第三类是包括跨国公司、政府间的国际组织、非政府间的国际组织等在内的国际组织机构。在具体的公共政策活动中,这些组织织机构参与到政策活动之中和发挥实际作用的程度是不一样的。

在考虑政策子系统中的组织机构时,关键的问题有两个。一个是组织机构的政策代理人的政策意见、观点和价值追求能在多大程度上代表组织机构的利益和政策立场。另一个是与政策相关的组织机构能在多大程度上对其政策代理人的政策观、意见、观点和价值追求加以引导和约束。在现实的政策过程中,常常出现组织机构的政策代理人以个人政策偏好取代组织的政策意见、立场和价值的现象。之所以如此,大多是因为组织机构内部过度集中化,导致了策略精英的出现,他们既不代表组织机构,也不能以组织机构的政策立场积极影响决策过程。

三是与一定的组织机构相联的规则体系。一般对政策活动子系统构成因素的讨论似乎讲到政策代理人后面的组织机构已经是够深入的了。其实,研究政策代理人后面起作用的组织机构的目的是为了更全面、更真实地考察推动政策代理人作出行动的原因。但是这种考察仅仅止于政策代理人和与之联系的组织机构还是不够的。因为以组织机构为中介,与政策代理人发生作用的是社会既有的规则体系,即制度安排。这些既定的制度安排既为政策代理人的行动设定了边界,同时又为政策代理人的行动提供了资源。因此,社会既定的制度也必须纳入政策子系统。

进入政策子系统的社会制度是多层面的。依据公共政策新制度主义学派的观点,影响公共政策过程的制度从宏观到微观,可以包括根本的法律制度,政治、经济、文化和社会各个领域中的制度,地方政府部门的规章、条例,最为微观的层面,还有约定俗成的作为非正式规则的习惯和传统。这些多层面的社会规则既不是同时,也不是均衡地对政策代理人起作用,社会正式的或非正式的规则是围绕一定的政策议题和政策方案才显示资源性或制约性功能的。⑥在政治活动中,构成政策子系统的政策代理人是通过组织机构的中介而与社会多种规则发生关联的。政策代理人透过组织机构考虑既定制度的界限、范围和允许的行动,而制度又借助于组织机构来支持或约束政策代理人的行动。

政策子系统的内在矛盾

政策活动中的子系统不仅是将政策代理人、组织机构和社会规则联系起来的体系,还是一个包含着贯穿于整个政策活动的矛盾体系。在政策子系统中蕴藏着两对主要矛盾。一对是与政策相关的组织机构相联并作为其代理人的政策行动主体内部所包含的矛盾。它表现为具体的执政党组织和政府部门的政策行动主体与非执政党、非政府的即社会的政策行动主体间的矛盾。这种矛盾集中体现为执政党组织和政府、政府部门的利益及价值选择和社会政策行动主体利益和价值选择上的差异、对立、冲突。二是与政策相关的组织机构和作为它们的代理人的政策行动主体与既定的社会具体制度、体制和机制之间的矛盾。

对于第一对矛盾的认识,关键是要理解具体的执政党组织和政府部门的利益和政策价值选择。一般人都承认社会生活中的个体、群体、利益团体和社会组织具有各自的利益和价值取向,并且承认它们之间在利益和价值选择上的差异性。但是,人们往往对具体的执政党组织和政府部门的利益缺乏思考,或者认为执政党组织和政府部门不存在特殊利益,认为它们的利益和整个社会的利益是完全一致的,因而用不着思考,这恰恰是一种误解。其实各级执政党组织、从中央到地方的各级政府部门,不仅事实上具有客观的利益,而且它们也有着自身的利益要求。如果不是这样,也就不会有执政党必须代表最广大人民群众的根本利益的问题了,也不会出现有些政府部门侵犯人民群众利益的问题了。至于什么是执政党组织和政府部门的正当利益、合理利益和政策价值选择,如何防范执政党组织和政府部门不正当地扩大自身利益,如何协调不同级的执政党组织、不同级政府和不同政府部门之间利益要求和价值选择上的差异,这些则是需要加以认真研究的课题。

对于非执政党、非政府的个体、群体、团体、组织是否具有各自利益的问题,在经过几十年改革开放以后,似乎已经有了明确的答案。社会的不同个体、群体、团体和组织都应当具有自身合法的、正当的利益,也应当追求和维护自身合法的、正当的利益。社会的政策行动主体之间客观上存在着利益上和政策价值选择上的差异和矛盾。

在公共政策过程中,处于主导地位的是执政党组织和政府部门的政策行动主体和包括社会的公众、群体、团体和组织的政策代理人的社会政策行动主体之间的利益矛盾。让这两类不同政策行动主体充分表达、阐述各自的利益要求和政策价值选择,并经过充分论辩,让不同的政策行动主体都了解政策过程中不同主体的利益追求与价值选择的差异性与一致性,才能为利益的协调和政策价值的定位提供条件。

政策活动子系统中的这一对矛盾,在社会主义根本制度下一般不具有根本冲突的性质,从总体上说是属于人民内部矛盾的范畴。因为,在以公有制为主体多种经济成分并存,并且以人本民先为根本的政治观的社会中,执政党组织和政府部门的政策行动主体和社会的政策行动主体在根本利益上是一致的。存在差异的只是非根本的利益,而且这些局部的、个别的、暂时的利益差异和矛盾是可以协调的。

政策子系统中执政党组织和政府部门的政策行动主体和社会行动主体之间的利益矛盾属于人民内部矛盾,但具有不同的情况。有些人民内部矛盾是轻微的、浅表层的、非结构性的,而有些人民内部矛盾则是严重的、深层的、结构性的。在社会主义社会转型时期,个体间的聚合、群体的组合、团体结构的演变会加速。随着社会自治程度的提高,许多新的社会组织会迅速出现。这些都会加快社会利益的分化,从而使社会个体、群体、团体和组织之间的利益差异和矛盾呈现出错综复杂、瞬息万变的局面。除此以外,由于执政党需要研究在新条件下有效执政的方式和手段,政府更需要适应市场的孕育、产生和完善而实行结构重组、流程再造,这就有可能使执政党组织和政府部门同社会政策行动主体的利益差异和矛盾有时会凸现出来,在某些局部上,也会因为处理不当,导致某些利益矛盾的激化。

政策活动子系统中的第二对矛盾发生在政策行动主体和社会既定的制度安排之间。在通常情况下,当政策行动主体的政策观点、政策立场、政策价值选择与既定的社会制度出现差异和矛盾时,需要改变的是政策行动主体一方。通过改变政策观点、政策立场和重新选择政策价值,来适应既定的社会制度。

在社会转型时期这一对矛盾不仅具有更为重要的意义,也改变了矛盾解决的方向。在稳定的社会中,制度的变动较小,制度的约束性功能要明显一点。但在社会转型时期,制度包括体制和机制本身也是变革的对象。政策行动主体和政策相关的组织机构为了更好地回应社会解决公共问题的需求,就需要有新的、更好的制度安排作为资源。当原有的社会规则体系已经不能支持政策问题的解决时,政策行动主体和与政策相关的组织机构就会通过政策创新来冲破原先陈旧的规则约束,建立相应的更有效力的新的规则、体制或机制。

同理,在社会主义国家中,社会转型中出现的既定制度和政策行为主体为解决社会公共问题努力之间的矛盾,其性质依然是人民内部矛盾,用来解决矛盾的方法应当是渐进的、协商式的。

政策子系统的活动方式

政策子系统内部的矛盾反映的是政策行动主体间利益上的和政策价值选择上的差异和冲突,解决政策问题的所有努力就是为了选择适当的行动来协调这些已经存在并已经妨碍人们正常的生活秩序的利益差异和冲突。在以斗争为整体社会生活的主要属性的社会中,政策行动主体间的利益差异和冲突是以一方斗倒另一方、一方打败另一方的方式来解决的。而在以和谐为整体社会本质属性的社会中,政策行动主体间的利益差异和冲突则必须在充分论辩的基础上以平等协商的方式加以解决。

政策子系统中围绕利益差异和冲突的政策论辩,必然会让具有相同或相似利益要求的相关组织机构及其政策代理人在一定的规则下组合起来。在政策论辩中,单个组织机构和政策代理人的力量是不大的,也不容易产生周密的政策行动建议方案。只有相互联合、集思广益,才能有力量保证让某个公共社会问题进入政府下决心解决的政策问题的编目之中。⑦也只有形成稳定的社群甚至联盟,才能保证符合多数人利益的解决政策问题的行动建议最终成为政策决策者关注的方案。

政策论辩主要发生在政策议程设立和政策行动建议两个阶段上。自从约翰·金通提出政策过程是一个“有组织的无序”⑧状态以后,政策研究中的阶段就不再被视为是有清晰界限、有严格顺序的机械式段落,而是相互包含、相互渗透、各有重点的政策过程环节。在政策议程设立这一环节上,围绕对已经存在的执政党、政府,以及社会中的各种群体、团体、机构和普通公众正在关心的一系列社会公共问题如何合理的编目⑨,究竟将哪些问题优先作为执政党和政府下决心要解决的政策问题,政策子系统中的政策代理人、相关的组织机构、社会规则体系这三类因素会聚合或结合成议题网络和议题社群。

虽然在政策议程设立环节上,政策相关组织机构及其政策代理人也会考虑将要促成执政党组织和政府部门下决心解决的特定社会公共问题的实际解决方案,也会考虑尽力推荐进入议程的社会公共问题要具有能够获得解决的政治可行性,但是,在政策议程设立环节上,人们还是将最大的精力倾注于争取让某些社会公共问题在执政党组织、政府部门及其政策代理人那里被编目时排在优先的位置上。围绕支持或反对某个或某几个社会公共问题进入政策议程,在政策活动中,在不同时间、以不同方式进入政策子系统的政策行动主体,会聚合起来,围绕不同的政策议题,在政策活动的初期形成相互沟通、但联系较为松散的议题网络。

这种议题网络结构的松散性表现在议程设立过程中,一些政策行动主体较早就进入议程讨论,而另一些政策行动主体则是在讨论的后期才进入,有些政策行动主体先进入而后又退出议程的讨论。当政策议程环节进行到一段时,围绕何种社会公共问题应当优先得到执政党和政府的重视和解决开展论辩时,松散的议题网络就会紧缩,逐步形成若干个观点鲜明的相互有竞争性的议题社群。这时像早期介入议题讨论的大众媒体就会退出,一些分散的对某些政策问题仅仅是感兴趣的研究人员和社会公众也会退出。

当政策活动进展到政策规划环节时,议题社群有可能延伸或进一步收缩为政策社群。政策社群与议程社群的重要区别是论辩的关注点发生了转移。议题社群论辩中关注的中心是哪种议题更应当列为执政党组织和政府部门解决的优先范围,而政策社群则更为关注用何种方案来解决已经进入议程成为政策问题的社会公共问题。因为不同的解决方案会让不同的个体、群体、团体和组织或者得到更多利益,或者丧失既得利益。因此,只有利益要求相同或相近的政府部门的政策代理人、利益群体、团体和组织的政策代理人、对利益分配持相同立场的政策研究人员才会结合在一起。但是,在政策规划环节上,各种政策备选方案在论辩和竞争中会发生修正,具有不同利益的政策行动主体和政策研究人员也会依据情势改变对利益的要求,从而导致政策社群的变化。

在政策规划环节上,从政策社群的变化中会形成最为紧密的政策行动主体间的聚合形式即政策支持联盟。政策支持联盟是指在政策规划环节中维护、坚持和追求不同利益的政策代理人、组织机构汇集到一起,形成各种各样的基于利益和政策价值选择的稳固的同盟。政策支持联盟为争取提出的政策方案被决策者吸纳而展开论辩和竞争。加入联盟的可能是单独的个体,也可能是群体、集团和组织机构的政策代理人。其中包括执政党组织负责人、政府部门负责人、利益团体的政策代理人、政策分析者、公众代表等等。

政策子系统中的各类政策行动主体要在协商和争论中形成相对稳定的联盟,必须具有一些基本条件,首先是结成联盟的成员必须具有大体相同的政策信仰即坚持某些政策价值原则,坚持某些政策理想。联盟成员只有相互信任并考虑对方利益要求和价值选择才能减少搭便车倾向。其次还需要拥有一定的政策资源,只有具有一定资源优势的人才会结成联盟。联盟成员愿意公平地分担追求共同目标的成本。第三,成员间必须坚信某些策略手段是可行的。联盟成员因对政策手段有一致认识,从而降低政策执行成本。⑩