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当代中国政府公共管理与公共政策前沿系列:创新发展与纠错机制:新时期中国政府推动可持续发展的双重任务
作者:张国庆、李春    文章来源:  
  一、引论

为了实现新时期中国的可持续发展的战略目标,中国政府必须继续推进以更为合理的制度安排和更高的公共政策质量为主要诉求的政府创新,其中,形成有效的纠错机制,是政府创新的题中应有之义。

中国政府管理可以分为政府(内部)管理与政府公共(外部)管理两个方面。前者以政府组织为管理对象,包括政府的管理理念、政府的职能定位、政府的权力配置、政府的机构设置等;后者则以社会公共事务为管理对象,以公共利益最大化为最终目标,其管理内容包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等。与此相联系,政府创新包括了政府管理创新和政府公共管理创新两个相互联系的“板块”。政府管理创新是政府公共管理创新的前提和基础,后者是前者的目的,两者都以国家的经济、社会的发展为最终目标。政府创新成为国家创新体系中不可或缺的重要组成部分,政府创新是推动国家发展的重要力量。

以国家与社会、政府与市场的关系为主轴,中国的发展模式正在经历深刻的变革,在经历了由计划经济时期的政府控制型发展模式向“有组织的市场经济”[1]时期的政府主导型发展模式转变之后,正在进一步向以“政府调控、市场调节”[2]为主要特征的政府推动型发展模式转变。其最终目标是建立以社会的自主性为主要特征的政府引导型的发展模式。有鉴于中国的国情,由政府控制型、政府主导型发展模式向政府推动型发展模式转变将经历一个比较长的变革时期,在此期间,各种矛盾将更加错综复杂,各种利益关系将进一步深刻变化,政府面临的新问题、新挑战也将随之与日俱增。政府创新与纠错机制相应成为应对新的矛盾、新的利益关系的主要途径之一。

1992年联合国“环境与发展”大会召开以后,中国政府制定了“中国环境与发展十大对策”[3],初步提出了中国实现可持续发展的路径选择。2003年10月,中国共产党十六届三中全会明确和全面提出了统领中国实现可持续发展的战略纲领———科学发展观:“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”[4],成为新时期国家宏观公共政策的价值基点。不久,胡锦涛在2006年全国科学技术大会上指出科学发展观的贯彻和落实需要提高国家的创新能力:“一个国家只有拥有强大的自主创新能力,才能在激烈的国际竞争中把握先机、赢得主动”,并提出要用15年的时间使中国进入创新型国家的行列[5]。2007年6月,胡锦涛再次提出:“解放思想,是党的思想路线的本质要求,是我们应对前进道路上各种新情况新问题、不断开创事业新局面的一大法宝,必须坚定不移地加以坚持。”[6]可以认为,这些实际上提出了中国建设创新型国家的战略任务。这一战略任务的提出要求政府创新相应的管理理念和管理模式,从而推动国家新型发展战略的实现以及经济社会的可持续发展。然而,任何创新都是有风险和成本的。从经验分析看,政府创新的风险和成本有可能是极其高昂和难以承受的。为了尽可能防范和规避政府创新过程中的各种可能的风险,有必要通过有效的制度安排以形成相应的纠错机制,由此形成了新时期中国政府推动可持续发展的双重任务。

二、创新发展与纠错机制的相关诠释

“创新”是当前中国社会使用的热门词汇,然学界尚缺乏明确的内涵和外延的界定,“政府创新”同样如此。“纠错机制”目前使用尚少,其学理性界定更为模糊。本文尝试对此进行初步界定,以作为进一步研究的前提。

1·政府创新与纠错机制的界定

《辞海》中“创”即创始、首创的意思。《汉书·叙传下》有“礼仪是创”一说,颜师古注:“创,始造之也。”[7]这意思是说,“创”乃创造性的活动所导致的首次出现的新生事物。“创”既可以是新的物质形态,如新产品、新技术,也可以是新的精神形态,如一个新概念、一种新思想。在英语中,创新(Inno-vation)也是一个古老的词,指更新、制造新东西或改变,包括新方法、新技术、新思想等[8]。一般认为,经济学家约瑟夫·熊彼特(Joseph Schumpeter)1912年第一个从经济学角度系统提出了现代创新理论。他认为,创新是指建立一种新的生产函数,即实现生产要素的一种从未有过的新组合,包括创造一种新产品、采用一种新的生产方法、开辟一个新的市场等等[9]。20世纪50年代,管理学家彼得·德鲁克(Peter Drucker)又从管理学的角度发展了创新理论。他从更加宏观的层面定义了“创新”,将赋予资源以新的创造财富能力的行为均称为创新行为,并且将创新分为技术创新和社会创新。后者是指在经济与社会中创造一种新的管理机构、管理方式或管理手段,由此促动社会创造更多的财富[10]。20世纪80年代,在西方国家的“新公共管理运动”中,英国的政治学学者珍妮特·纽曼(Janet Newman)将政府创新定义为“一种非连续的有步骤的变化,对某一特定地方政府而言的全新的事物,并且这种变化确确实实发生了。”[11]美国的政治学学者道格拉斯·艾赫克(Douglas Ihrke)将政府创新概括为政府服务私营化、公私伙伴关系的建立、政府质量管理、重塑政府、政府流程再造、公民顾客导向、战略管理以及结果导向等等[12]。也有学者将创新界定为“新思想、新目标以及新实践被创造、发展以及重新发明的过程”,并且进一步将政府创新分为结果创新、过程创新以及辅助创新。结果创新是指提供新的产品或服务,过程创新是指组织成员、组织规则、组织结构等的变化,而辅助创新则是指组织与环境之间关系的变革[13]。还有学者则将政府创新界定为政府治理模式的变革,认为是指政府与市民社会的选定成员分享决策权力[14]。

国内对政府管理创新的研究始于20世纪90年代,自2001年开始成为学界和政府关注的要点问题之一,提出了一些基于中国政府管理的关于“政府创新”的观点。例如,认为政府创新是适应新环境和新现实挑战的自觉选择,它旨在通过探寻和建立较为合理的政府行政模式,从而确保社会资源能够得到最优化的配置,确保国家资本更好地服务于人民的生活[15]。

我们认为,从公共行政学的角度,政府创新是指享有法定公权力的国家机关,基于一定的公共价值观,为实现一定的公共目标而做出的不同于以往、不同于他主体的新的以至原创性的公共政策和公共管理的选择。这种选择的水平纬度,包括政府自体系的管理创新和政府作用于社会的公共管理的创新;垂直经度则包括理念、体制、机制、规范以及方式方法等创新。

创新是基于主观判断而对未知事物的探索,因而存在风险。政府创新有可能涉及国家意识形态的改变、公共管理制度的改革以至国家宪政体制的修正,不仅以公共财政为创新成本的基础,而且最终要由全体社会成员承担创新的后果,因而,创新的风险可能是很高的。必须正视的是,在许多深层次矛盾凸现的新时期,中国政府创新的风险事实上有增无减,因而有必要尽快建立相应的纠错机制,以防止和及时纠正创新过程中可能的错误,减少“试错”给经济社会发展造成的损失。这构成了政府纠错机制产生的逻辑起点。

《辞海》中,“纠”意为“督察,矫正。”“错”意为“错误,不正确。”《书·冏命》中说:“绳愆纠谬”,孔颖达疏:“绳谓弹正,纠谓发举。有愆过则弹正之,有错谬则发举之。”[7]意思是说有错误就检举出来并加以改正。一个完整的纠错过程包括识错、改错和再检验三个程序。这就要求有相应的纠错机制予以保障。“机制”一词原指机器的构造和工作原理。生物学和医学通过类比借用此词,指生物机体结构和组成部分的相互关系以及其间发生的各种变化过程的物理、化学性质和相互关系。现已广泛用于自然现象和社会现象,指其内部组织和运行变化的规律[16]。相应地,纠错机制则是指纠正错误过程中各个主体之间相互作用的关系模式,它影响并决定着各个主体在纠错过程中的行为方向。

2004年9月,党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,明确指出要“建立决策失误责任追究制度,健全纠错改正机制。”[17]新时期执政党责任政治以及相应纠错理念的形成,为构建中国政府的纠错机制提供了政治的、公共管理的和社会的基础。我们认为,政府纠错机制是一种基于合理、有效的制度设计和制度安排,法律许可的多种或多元的主体共同和交错行使权力、履行职责,发现和改正政府管理和政府公共管理问题以至错误的系统功能。一种完整、有效的纠错机制是建立在明晰而实际有效的法权关系的基础之上的。在管理学的意义上,纠错机制则需要明晰纠错主体、纠错权限、纠错对象、纠错方式,以及错误应急反应、错误预警、错误识别、错误认定、纠错效果检验等。

2·政府纠错机制与政府创新发展的关系

“创新型国家”发展战略的提出,表明创新发展已经成为
中国政府的明确的价值选择。然而,有创新、有探索就有可能出错,甚至出大错。这就要求在最大可能地持续激发和强化社会性创新动机的同时,通过制度安排形成有效的纠错机制,以防止出错,尤其防止出灾难性的大错。

(1)政府纠错机制能够减少政府创新失误的概率。政府
创新意味着在政府管理过程中引入新的管理理念、新的管理制度或方法等,是一项全新的实践,没有现成经验可以模仿,因此难免会因为政府创新主体对创新过程主观认识不足或客观信息不足而造成创新实践与创新目标的偏离,造成创新政策措施的失败。但是,这种失败并非完全不能避免,通过一定的纠错机制能够及时发现政府创新实践的偏离,并积极采取有效措施予以及时纠正,从而降低政府创新出错的概率,进而降低政府创新的总成本。此外,政府纠错机制除了能够尽量消除客观原因导致的创新错误,还能够在一定程度上抑制由于政府创新部门主观原因所引起的无效或错误制度或政策,例如,引入公民监督有助于减少政府创新部门的“拍脑袋决策”的现象,有助于克服借政府创新之名扩张小集团利益的所谓创新政策或制度。

(2)政府纠错机制能够夯实政府创新的利益基础。政府纠错机制通过吸纳各种利益诉求从而使政府创新政策的利益基础更稳固。政府创新的一个主要体现是公共政策的创新。政治学者戴维·伊斯顿(David Easton)曾提出,公共政策就是对全社会的价值作权威的分配[18]。公共政策的一个基本的功能是对全社会的价值和利益进行分配,公共政策的创新必然涉及到对各种利益关系进行重新梳理和调整,因此,公共政策的创新很可能会遇到既得利益集团的抵制,当创新阻力太大时,政府创新将归于失败。随着改革开放的推进和市场经济的发展,中国社会已经由简单利益格局进入了复杂利益格局或利益多元化的时代,社会利益阶层分化明显,利益差别日益扩大,利益关系日益复杂,由此导致中国政府创新的环境日益复杂。为了使政府创新具备更加坚实的利益基础,化解创新过程中的各种阻力,必然需要借助一定的纠错机制平衡社会的各种利益诉求,使政府创新的政策和制度尽可能广泛满足各种利益主体的需要。在制度经济学看来,“只有能满足人们利益最大化追求的制度才可能在社会中存在和有效作用。制度的不断演变是人际交往方式和利益关系不断变化的结果。”[19]纠错机制作为制度的一种,在中国利益关系逐步复杂的新时期显得日益重要。

(3)政府纠错机制能够提高政府创新实践的效率。政府纠错机制通过提升公共政策的可行性从而提高创新政策的执行效率。效率一直是公共行政追求的重要价值目标之一,政府纠错机制通过提升公共政策的合理性和可行性,从而提高公共政策的执行效率。政府创新实践的效率损失主要发生在三个方面:一是政府创新目标失当,结果南辕北辙,最终导致政府创新的彻底破产,效率为零;二是政府创新措施不尽合理,又难以重新调整,导致只能实现部分预期目标;三是政府创新的执行过程中发现问题,虽然可以调整,但需要增加大量的费用才能调整过来,并只能实现部分预期目标。政府纠错机制有助于避免这三个方面的问题,它通过预先的纠错预警功能提高政府创新政策、制度和措施的科学性和可行性,通过夯实创新性政策的利益基础,减少政策的执行阻力,从而最终提高政府创新政策的执行效率。

三、创新发展、纠错机制与国家的可持续发展

创新发展与纠错机制有不同的分析视角。从适用层面的视角分析,可以分为宏观发展战略的创新与纠错、中观管理制度的创新与纠错以及微观管理方法的创新与纠错;从动机、动力的视角分析,可以分为主动型创新与纠错、被动型创新与纠错;从收益—成本比较的视角分析,可以分为低成本型创新与纠错、高成本型创新与纠错以及无限成本型创新与纠错。不同类型的创新与纠错对推动国家可持续发展的效果相差颇远。

1·宏观—中观—微观的视角

宏观发展战略的创新与纠错主要是指影响全局并具有远期规划性的新的战略性的选择,包括国家发展战略规划的创新与纠错、国家价值基点的创新与纠错等。宏观发展战略的创新与纠错机制直接影响可持续发展战略目标的实现与否,同时制约着中观层面和微观层面的创新与纠错的性质及有效程度。例如,美国“罗斯福新政”打破了过去以自由市场经济为绝对主导的思想桎梏,大大扩张和强化了政府的经济职能和社会职能,树立了政府干预经济的典范,纠正了美国长期形成的放任自由的发展理念,因而是对美国建国以后国家发展理念和发展战略的重大的创新。再如,中国从“以阶级斗争为纲”向“以经济建设为中心”的治国理念的转变,同样属于国家发展理念和发展战略的创新,由此促成了中国近30年的跨越式的经济增长。反之,若宏观公共政策和公共管理的价值基点的选择错误在前,政府和社会纠正错误的制度基础塌陷,包括国家公共机构职能和社会公众主体权力在内的公共纠错机制失效在后,则必定造成严重的社会后果以致国家的灾难。当年的德国和日本为了摆脱世界经济危机的影响、攫取超额利益而选择了军国主义的发展路径,结果不仅给本国,而且给世界带来了不可估量的损失。

中观层面的创新与纠错机制,包括管理体制的创新和管理机制的创新,上与国家宏观发展战略层面相连,下与政府具体管理相接,例如,在中国确立“以经济建设为中心”的国家主导意识形态之后,相应开始推进计划经济体制向市场经济体制的转变,集权型行政管理体制向分权型行政管理体制的转变。如果中观管理制度层面不跟随着宏观层面进行步调一致的创新或纠错,那么宏观层面的创新与纠错将成为空中楼阁或纸上谈兵。

微观管理层面的创新与纠错是指具体管理方式方法的创新与纠错,它由宏观发展战略和中观管理制度的创新与纠错所决定。例如,国家以建设服务型政府为价值导向,那么微观管理方法必然出现诸如“一站式”服务、“阳光大厅”等管理举措的创新。

2·动力—动机的视角

政府创新与纠错的动力来源于多个方面,大体上可以分成主动型创新纠错与被动型创新纠错。前者指政府通过积极预见未来发展过程中的问题或感知当前管理中的危机而形成创新与纠错的意愿,并通过政府改革实现意愿。后者指政府在沉重现实压力的条件下,被迫实施政府管理的创新与纠错。主动型创新与纠错和被动型创新与纠错的动力来源是不一样的,由此往往造成政府创新纠错实现目标的程度会有很大差异。主动型创新与纠错通常会确立较为完善的改革纲领和路线,并以较少的成本较好地实现改革目标;被动型创新与纠错则往往缺乏完善、合理的改革纲领,加之创新和纠错的意愿不够强烈,因而成效有限,且为此付出的代价,包括机会成本较大。

美国克林顿政府提出的新经济发展战略可以认为是政府主动型创新与纠错的典型例证。20世纪80年代末90年代初,由于里根—布什两届政府的以自由市场经济理论为指导的经济政策的偏差,美国经济在摆脱20世纪70年代的“滞胀”问题后,旋即产生了高赤字、高负债、高利率、高汇率、高贸易赤字的“五高”问题。据美国联邦政府的预算统计数据,1974年,联邦政府的赤字为61亿美元,占国民生产总值的0·4%。而到了1992年,赤字达到了创纪录的2900亿美元,如果扣除社会保障盈余,则高达3400亿美元[20]。“五高”问题给美国经济造成了明显的消极影响。1993年克林顿政府上台后,与欧洲的“第三条道路”的价值取向相呼应[21],制定了一系列“新经济”的公共政策:(1)推动了财政政策的大幅度的改革,缩减政府开支和适当增加税收,解决了越战以来一直困扰着美国的巨额财政赤字问题;(2)创立了国家经济委员会协调国内外的经济政策,推动国会批准了《北美自由贸易协定》、《世界贸易组织协议》等重要的框架文件;(3)加强了国家科技发展的投入,实施了国家信息高速公路计划;(4)引入以“企业家精神”为核心的新公共管理理念,改革了政府机构和公务员制度,提高了政府管理的绩效。这一系列措施促成了美国经济“十年繁荣”(the Ten-year Eco-nomic Expansion)[22]。战后日本的崛起同样可以视为主动型创新与纠错的典型例证:在经历了第二次世界大战的惨败之后,日本通过“适度的政—经分离”和“有组织的市场经济”的政治经济的制度安排,加上延续和发展了“产业立国”、“贸易立国”、“技术立国”的政策选择,其经济迅速在一片废墟上崛起,短短几十年的时间里迅速成为仅次于美国的世界第二大经济实体。1997~1998年的“东亚金融危机”则可以视为被动型的创新与纠错[23]。

3·收益—成本的视角

政府创新与纠错需要一定的成本,既包括经济方面的成本,也包括政治方面的成本,例如政治信任度等。成本的大小由政府创新纠错的收益、创新纠错时机、方法等因素所决定。一般而言,越是宏观层面的创新,所需要的创新纠错成本越大;而选择合理的创新纠错时机、选取合理的创新纠错路径则有助于降低创新纠错的成本。成本越低,对于推动国家可持续发展更为有利。按照收益—成本的比较,政府创新与纠错可以划分为低成本型创新纠错、高成本型创新纠错以及无限成本型创新纠错:

低成本创新与纠错能够以较低的投入、较少的损失实现
国家的创新与发展,消除发展过程中的隐患,促使经济社会以更快的速度健康发展。如前所述,日本战后的经济发展战略的顺利实现,美国克林顿政府的新经济政策的成功,均可以视为低成本型创新与纠错的例证。

高成本的创新与纠错,虽然最终得以实现或部分实现政府的政策目标,但成本却是高昂,甚至极其高昂的。例如,巴西自20世纪40年代开始,在经历了30多年的经济快速增
长期并创造了“巴西经济奇迹”之后,由于长期实行“进口替代”的经济政策,于80年代开始出现持续性的经济衰退。80年代末、90年代初,又由于选择了新自由主义价值理念,在条件不具备的情况下大力和急剧地推行市场化,巴西1991年的国内生产总值下降了4·6%,人均产值下降8%,工业生产下降8·9%,恶性通货膨胀达到1795%,失业率11·7%,全国失业人数达300万[24]。面对困境,政府却不能及时修正公共政策,导致付出了难以持续发展的高昂代价,以至于巴西的经济发展至今依然步履蹒跚。

无限成本型创新纠错是指政府的“创新”理念和价值取
向错误,同时又不能纠正错误,以至付出了巨大的、难以估量成本的“创新与纠错”。例如,法西斯德国对外的侵略扩张和对内的独裁统治,是希特勒政府的“创新”,其“纠错”则最终是以德国的近似毁灭,数以千万的生命以及难以计算的财产损失为代价的。

四、创新发展与纠错机制的制度思考

中国近30年的跨越式发展的特征,被概括为“中国模式”或“北京共识”。[25]“创新”是“中国模式”的灵魂。与此同时,中国为此付出的代价也是沉重的、巨大的、难以为继的。“试错”和“错误”是导致高昂发展成本的主要原因之一。与此相联系,如何通过合理的制度创新实现可持续的发展,通过有效的纠错机制降低发展成本,是新时期中国政府面临的双重任务。

1·创新、纠错与“中国模式”

“中国模式”是对中国改革开放以来经济社会发展经验
的一种概括。“中国模式的基础的特点就是能够立即对问题产生反应,人们不断尝试发现新的方法以解决过去从未面临的困难,而这个基础就是创新。”[26]可以认为,“中国模式”的创新,既包涵思想、理论、观念的创新,也包涵制度、体制、机制的创新,还包涵管理方式、管理方法、管理技术的创新。在思想、理论、观念层面上,邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观以及和谐社会理论,集中体现了改革开放以来中国共产党和中国政府在不同时期的创新成果,体现了政府宏观公共政策价值基点的与时俱进的转换;在制度、体制、机制层面上,修改宪法、改革产权(所有制)制度、放松政府管制和不断扩大市场准入、引导公平竞争、扶助弱势群体、扩大和逐步完善社会保障、确立协调发展等等,都直接和极大地促进了中国的社会生产力,造就了中国近30年的经济高速增长;在管理方式、管理方法、管理技术层面上,国家审计、问责制、政务信息公开、村民自治等等,提高了各级政府的法制管理的水准和管理绩效。

有学者把中国模式的路径选择概括为:(1)实事求是的发展战略,满足人民的迫切需求;(2)不断进行试错型改革试验;(3)渐进改革,而不是休克疗法;(4)不断改革发展的政府维护了政治与宏观经济的稳定;(5)保持自身的政策空间,有选择性地学习国外经验;(6)采取先易后难、先经济后政治、先农村后城市等正确的改革时序[27]。值得注意的是,这种观点一方面承认中国模式路径选择具有原创性、合理性,另一方面亦间接指出了中国模式的路径选择由于缺乏有效的纠错机制而导致了过高的成本。虽然,这种概括不一定准确和全面。

2·创新与纠错并重

创新与纠错并重应当成为新时期中国政府公共政策的基本选择。鉴于中国的整体发展水准,在可以预见的未来,“追赶型”发展战略仍将是中国国家发展战略的选择。创新是为了加快发展、可持续发展,纠错则可以降低发展成本,同时维护人类正义和社会公平,间接促进发展,二者不可或缺。创新与纠错并重是与中国改革的复杂性、特殊性紧密联系在一起的。中国改革的复杂性、特殊性首先体现在中国的改革是多目标、多路径的,包括经济增长与经济结构调整的同期性,以及渐进式改革策略的选择。后者容易导致低效和资源浪费[28]。与此相联系,相对于俄罗斯休克疗法的阵痛式改革,拉丁美洲近似疯狂的私有化,中国改革难度显然要大很多,如何在通过不断的创新维持经济快速增长的同时减少经济成本、资源成本、社会成本、人文成本,一直是中国政府面临的两难抉择。

其次,中国的失业、贫富差距、环境恶化、犯罪以及官员
腐败等问题错综复杂地交织在一起,尤其是社会问题与解决社会问题的政府资源之间的不平衡,以及社会问题政治
化[29],同时对各级政府的创新能力和纠错能力提出了尖锐的挑战。在政府主导型的发展模式下,中国许多的社会、经济问题“由于政府治理能力的欠缺、片面发展的政策(bla-tantly pro-growth policies)以及地方政府的腐败而恶化。……中国过去的发展是不可持续的,在政治社会方面上也是不可接受的(physically unsustainable, and politically and so-cially unacceptable)[30]。这种不可持续性和不可接受性源于政府制度创新的不足与政府纠错能力的缺失。从一定的意义上可以认为,新时期科学发展观、和谐社会、以人为本执政理念的提出,既是创新,也是纠错。现实的问题是,如何在制度的层面上实现新的执政理念。

3·创新与纠错的若干制度性选择

“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范,它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”[31]邓小平曾经指出:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”[32]在此意义上,建构相应的制度,是新时期中国政府完善创新和纠错机制的基本途径。本文讨论其中的三个问题。

(1)持续激发创新动机。通过制定繁文缛节式的管理规则来实现政府管理的非人格化,进而不仅保证国家宪政制度的稳定性,而且提升政府管理的效率,构成了金字塔型的科层制政府体制的基本特征。问题在于,“在当今无序和不确定的世界中,官僚制已经功能失调。它是如此的僵化和墨守成规,以至于不能应付现代政府所面临的挑战。”[33]。这种状况在中国政府同样存在。不仅如此,基于政府在中国发展进程中的关键性作用,政府的惰性将直接抑制社会的创新意愿和热情,显然不利于中国“追赶型”发展战略的实现。于此,如何通过有效的制度安排持续地激发政府官员以及社会的创新动机,是中国政府面临的重要的公共政策问题。其中,必须正确处理三个节点性问题:其一,培养敢于创新、勇于试错的政策和文化的氛围。这意味着,褒奖、推崇成功的创新者,宽容动机纯正的创新失误并给予纠正失误的机会;其二,建立科学合理、社会接受的创新评估机制,既为褒奖成功的创新者提供依据,又为防止和惩戒假借“创新”之名逃避责任者或者谋取私利者提供依据;其三,建立科学有效的创新回报机制,激励管理者积极主动的尝试创新。“纵观历史,与政治权力有关的另一个关键问题是政府代理人———不论其是世袭的统治者、民选议员、部长还是被任命的政府官员———都受诱惑而按其私利行事。”[19]这种观点不一定全面准确,但它在一定程度上揭示了管理者的行为动机。因此,要激励管理者的持续创新行为就必须建立相应的回报机制,促使管理者在增进个人合理利益的同时扩张创新带来的公共利益。

(2)健全政策复审机制。如前所述,“机制”是指“其内部组织和运行变化的规律”。在扩展的意义上,机制是一种交互作用的系统功能。政策复审机制是政策系统交互作用的一种功能。这种功能的有效发挥,有赖于政策系统的权责清晰、权力制衡、兼顾良好协同力的架构或结构安排。就中国现行的管理体制而言,创新与纠错双重任务的实现,有必要重视“一把手”和“一言堂”现象。囿于有限的个人理性,无论在政策制定还是政策执行的层面上,集权型的领导体制都是导致政策惰性和政策错误的主要原因之一。健全政策复审机制,是改变由于权力过于集中而导致政策创新不足和政策错误状况的有效的途径之一。在这方面,历史经验值得借鉴。其中,唐朝的“三省六部制”是中国历史上较为完善的决策和政策复审机制。“三省”即中书省、门下省、尚书省,它们分工明确,互相配合又互相制约。中书省制定政策,草拟诏敕;门下省审核复奏;尚书省颁发执行。如果中书省所拟诏敕有失当之处,门下省有权予以封驳,要求重拟。对于各部(吏、户、礼、兵、刑、工六部)所呈的重要奏章,必须通过尚书省交门下省审议,门下省认可后,方准送中书省呈交皇帝批阅;如认为有不妥之处,可驳回修改。由此可见,门下省在政府纠错过程中起着极为关键的作用[34]。

(3)建立公共信息共享机制。“信息”一词使用虽广,但学界对其内涵的界定尚不一致。信息论的创始人申农(Shannon)认为,“信息是关于环境事实的可通信的知识。”[35]经过条理化的信息就是资讯。信息表明了人们对客观事物属性、特征、状况等的认识,这种认识可以被记录和交流。信息的记录和交流对于政府管理具有重要的价值,信息资源也因此成为一种重要的战略资源,“这种资源就像财政和人力资源一样”重要。[36]信息更是制高(胜)点,是生产力,是创造力。信息资源对于创新发展和纠错机制的作用同样是毋庸置疑的:其一,通过搭建大容量的、多通道的、快捷便利的、及时更新的、开放交互的、多种多样的政府信息平台,有助于实现政府间的包括知识、资讯、观点、思想、规范、经验、教训等等存在形式的信息的交流与共享,进而激发各级政府及其官员的创新意愿和创新思维;其二,合理、有效、动态、互动的信息平台,有助于丰富政府决策的思路和选择,形成良性的决策回路,及时发现、预防和及时纠正政策或管理错误,进而提高公共政策的质量;其三,这样的平台足以吸引多元主体对政府公共管理和公共政策的关注和参与,有助于扩大公共政策的社会基础,进而实现“依法行政”以及“民主监督”的执政目标,实现新时期的发展目标。



注释:
[1] [日]今井贤一等:《现代日本企业制度》,陈晋等译,经济科学出版社,1995年版,第49、50页。
[2]全国推进可持续发展战略领导小组办公室:《中国21世纪初可持续发展行动纲要》,中国环境科学出版社,2004年版,第4页。
[3]国家环境保护总局政策法规司编:《走向市场经济
的中国环境政策全书(2002年)》,化学工业出版社,2002年版,第3页。
[4]《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问
题的决定》,人民日报,2003年10月15日。
[5]胡锦涛:《坚持走中国特色自主创新道路为建设创新型国家而努力奋斗———在全国科学技术大会上的讲话》,人民日报,2006年1月10日。
[6]胡锦涛:《坚定不移走中国特色社会主义伟大道路为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》,人民日报,2007年6月26日。
[7]辞海编辑委员会:《辞海》,上海辞书出版社,1999年
版,第516、3252、4877页。
[8]《牛津高阶英汉双解词典》,商务印书馆,牛津大学
出版社,2001年版,第769页。
[9] Schumpeter, Joseph Alois. The theory of economic development : an inquiry into profits, capital, credit, inter-est, and the business cycle[M]. New Brunswick, N. J.:Transaction Books, 1983,page66.
[10] Peter F. Drucker. Innovation and entrepreneurship : practice and principles[M]. New York : Harper & Row,Pub., c1985,page30、33.
[11] Janet Newman, John Raine and Chris Skelcher.
Transforming Local Government: Innovation and Moderniza-tion[J].Public Money & Management,2001(6-7),page61-68 .
[12] Douglas Ihrke, Rick Proctor, Jerry Gabris. Un-derstanding Innovation in Municipal Government: City Coun-cil Member Perspectives[J]. Journal of Urban Affairs, Vol-ume 25, Number 1,2003,page79-90.
[13] Richard M. Walker.Innovation Type and Diffu-
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[14] J.D. House and Kyla McGrath. Innovative Gov-
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(2010-09-25 09:16:00 点击1207)
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