一、影响政治决策科学性的各种因素

政治决策系特指具有全局性影响、权威性的公共决策活动。科学性是保证政治决策质量的基本要求。在现代社会,由于政府在社会政治经济生活中的作用日益加强,政治决策的重要性也空前的增加。尤其是在社会主义国家,由于政治与经济的一体化,任何政治性决策都会影响经济的繁荣与发展,而任何重大的经济性决定也会影响到政治层面。一项重大问题的决策失误,不仅带来社会和经济问题,甚至可以把一个民族引向灾难。十年“文化大革命”的浩劫正是由于决策失误的结果。政治决策的这种重要性说明了它是整个政治过程的核心和基础〔1〕(P222)。但是,实现科学决策绝非易事,包括精英决策模式、理性决策模式、有限理性决策模式和渐进决策模式等各种决策模式所遭遇的严重批评已经表明,任何政治决策都受到各种复杂因素的制约。

(一)决策主体的既有政治文化和价值偏好

有人曾对一些欧美国家公众政策的制定过程作过比较研究。他们发现,法国人具有把“客观的”科学知识作为合理决策的决定性组成部分的倾向,因此法国的政界具有一种根深蒂固的依靠技术专家治国以及坚持从各个培养精英的学校录用人才的传统,政府制定政策,主要依靠其直属的分析研究机构,几乎不大征求外界的意见,议会和利益集团在决策中的作用比较弱。美国则有所不同,几乎所有的社会行为者都要把政策研究成果当作政治斗争中加强自己地位的论据,并不认为对政策问题可以找到科学上“正确的”解决办法。因此,议会、为数众多的利益集团和智囊机构都试图并在实际上对政策制定施加重大影响。这一研究结果表明,各国政治文化上的差异导致了不同的决策风格〔1〕(P70)。从某种意义上讲,一切决策都是建立在政治文化的基础之上,任何政治决策者都很难彻底摆脱既有政治文化的影响,这就是我们所处政治世界的现实。

罗伯特·杰维斯(Robert Jevis)从心理角度对决策的分析也表明,包括政治文化在内的决策者的心理活动影响着整个决策的质量。亲身经历、成年早期的感受、影响个人及其国家的事件,这些都会对一个人后来的知觉倾向产生重大的影响。虽然这些事件包含着宝贵的信息,但是这样的学习过程存在着三种相互联系的缺陷,严重地影响到决策质量〔2〕(P6-16)。实际情形是,政治文化对政治决策的影响往往被严重低估。

(二)信息传输渠道和信息处理方式

一方面,多渠道海量的信息对决策者的信息处理能力构成了严重挑战。罗杰·希尔斯曼(Rog-erHilsman)在《防务与外交决策中的政治:概念模式与官僚政治》一书中指出:研究人员不可能从试图搜集全部事实出发,因为那样的话,人的脑筋就深深的埋在堆积如山的数据、资料之中了,而大多数数据资料与要解决的问题并无关联或没有什么意义。因此,解决问题的人必须找到某种方法,以便挑选出那些与问题有直接的和因果性关系的事实。〔3〕(P57)另一方面,在一个开放的社会,信息的输入或上传是多渠道而又彼此独立的,领导者收到的信息比较全面和准确。但这并不意味着领导者的决策必然是正确的或让人满意的,这主要取决于政治领袖对于他们所得到的信息的理解,而他们的理解又取决于当时的目标。准确的或全面的信息并不一定能产生出令世人满意的政策。〔1〕(P218-219)

(三)决策机构的规范性

与以往的个人决策体制或家长制决策不同的是,现代决策体制已具有系统性和有机性的特点,在机构上形成了由决策、咨询和信息等方面组成的统一体。在这种情况下,任何决策要实现科学化,都必须在它的每个环节上有其运作的载体和渠道,从决策的提出、咨询,到决定的确定、执行和反馈,都必须借助于按科学组织原则建立起来的规范化机构〔1〕(P228)西蒙。(Simon)指出了个人和组织决策制定中并行和串行过程的区别:一些决策结构能够并行处理同时发生的许多问题;另一些则逐一处理问题,一次一个或者几个。就像人一样,政治系统不能同时处理它们所面对的所有问题,因此一些政策子系统形式的存在,可以认为是允许政治系统并行处理问题的一种机制。〔4〕(P129)作为对人类有限理性的修补,组织可以划分个人的职责范围,每个人只在自己的工作范围里决策,同时也能兼顾组织其他成员的可能行为,增强对结果的意识。组织也可以通过各种方法,加强个人对组织的认同心理和效率观念,帮助个人知道更多的可能行为与行为结果。这些是单一、孤立的个人所不能达到的高度理性,所以组织化的个人等于提高了理性的程度〔5〕(P484)。当代社会,政府面临由利益多元化带来的日益繁杂的政治议题,这就决定了任何一个决策系统高效的运行,离开完备的规范化机构是根本无法想象的。但应该认识到,决策机构的规范化与职能化并不意味着决策科学性的坦途。低估科学决策可能遇到的困难是不恰当的,因为“决策的所有途径都存在这样的问题:复杂的问题周围存在着巨大的不稳定性,歪曲和阻碍重要信息流通的官僚制弊端以及无法进行长时间斟酌的反复出现的危机。”〔6〕(P274)

(四)决策情势

政治决策情势是既有环境变量的聚集,它包含两层含义。其一,总体时代背景塑造决策情势。在经济全球化加速发展的当代社会,作为民主国家政治决策主体的政府组织不仅正在面临着来自下面(国内民众与各式团体组织),而且也正在接受来自上边(各种类型的国际组织)与来自旁边(相互依赖高度发达的国家群体之间)力量的强势影响。一项决策要能经受得住民众苛刻的眼光与有效的政策评估,政治决策主体不能不重视这些因素日渐强大的作用力。其二,利益要求塑造政治决策情势。政治决策的复杂性在于,大多数辩论涉及根深蒂固的利益观、巨大数额的金钱以及在某些时候权威的强制力量。考虑到这些影响因素,政策之争很少能做到像学术争论那样文明。相反的是,大部分的行为者面临巨大的诱惑,去有选择地提供证据、歪曲对方的情况和立场、扼制或是损毁对方的声誉,通常还会按有利于自己的原则歪曲整个形势〔7〕(P4-5)。在现实中,决策是个要求决策者应对各种不确定性和偏好冲突的复杂的竞技场〔6〕(P262)。与政治文化一起,作为决策者个体的既有利益偏好的影响是如此之深,以至于其能量远远超乎我们的想象,所以不可低估这些因素对决策制定所可能带来的积极或消极的影响。

二、现行中国政治决策机制存在的问题

建国以来特别是改革开放以来,中国政治决策体制经过了一个良性的不断改善的过程,主要体现在决策观念的进步、决策机构和运行机制的逐步完善、决策手段的现代化、决策咨询机制以及决策辅助机构的逐步发展等各个方面。但是根据以上对影响政治决策科学性的各种因素的分析,我们发现我国政治决策体制尚存在一些不足。例如,政府现行的决策机制是在计划经济体制的基础上形成的,体现的主要是计划经济运行的规律和要求,这就很难适应市场经济的要求和全面建设小康社会的要求。

第一,决策观念相对落后。决策观念相对落后的主要表现是,不仅现代决策的先进方法没有得到有效的借鉴和利用,而且“一言堂”、“个人说了算”仍是不少决策中的习惯定式。相当数量的领导干部对科学方法和现代技术手段进入决策领域的战略意义缺乏理解,仍用狭隘的眼光判断事物,实行指挥行政,以至单凭个人好恶、情绪意志、“拍胸脯、拍脑袋、拍屁股”的决策现象屡见不鲜〔8〕(P565)。任何改革和进步都离不开观念的更新,在一定条件下观念更新可以暂时落后于改革,但是长此以往将会严重阻碍革新的努力。

第二,适应市场经济发展要求的决策系统发育不够成熟,结构不尽合理。众所周知,市场经济是法治经济,按法律办事是市场经济最基本的要求,中国市场经济的发展必然呼唤法制化民主化的高效决策程式。但是由于长期以来计划经济决策体制的严重影响,虽然经过改革开放以来20多年的发展,政府行政部门的某些决策机构的配置还不够规范合理,不仅严重阻碍了决策者素质的提高,更作为一种结构性原因直接导致了实际操作中决策程序的不规范问题。

第三,政治决策程序中存在着操作不规范的问题,还没有能够实现从经验决策到科学决策的根本性转变。科学的决策离不开整个政治决策系统的有效分工与配置,离不开决策部门间良好的信息共享机制与协调机制,离不开机制化规范化的操作程式。但现有决策系统却与这几个基本要素存在较大差距,经验决策而不是现代科学决策还时常充斥于政治决策的很多方面。从根本上说,造成这些情况的原因,就是政治决策机制化、法制化程度尚待提高的现实反映。

第四,决策辅助机构还没有能够充分发挥它对社会主义现代化建设所应有的功能。美国一些著名的决策智囊团如兰德公司在政府的决策咨询方面起着举足轻重的影响。而在中国,不仅相应的决策智囊团发育很不成熟,能够为政府决策(包括对内事务决策与外交决策)提供依据的民间大型数据库也为数甚少。实际情况是,体制外或民间的政策研究组织发育缓慢,不仅数量少,而且功能不全,它们与决策子系统及官方政策研究组织往往缺乏制度化的联系,其研究力量未能充分参与到公共决策事务之中。在个别地方或部门,民间的政策研究组织及专家咨询往往只被看作政策论证的工具,甚至被用来“装门面”〔8〕(P565)。

概而言之,在21世纪中国政治发展的过程中,政治决策充当着一个极为重要的、不可或缺的运行载体与角色,政治决策和其它政治职能一起构成了当代中国政治发展最重要内容。现存政治决策机制存在的问题说明,改善提高现行政治决策的质量是党和国家在21世纪面临的一项重大课题。

三、21世纪中国政治决策的改革与完善

在新的形势下如何构建适应我国现代化建设需要的政治决策机制和环境?具体的说,应该根据政治决策影响因素与其自身的规律,不断推进政治决策的民主化、专业化、科学化和法制化。

(一)推进决策的民主化

虽然改革开放以来中国政治决策的民主化进程得到不断推进,但是应当看到目前政治决策活动中还存在着与民主要求不甚相符的现象。有学者指出,决策科学化首先要求民主化,没有充分的民主,就不能广开言路,集思广益,就不能最大限度地发挥创造力。不少决策者常常犯“倾向性过于明显”的错误,需要决策的问题刚刚提出,他们似乎就主意已定,把自己的观点早早提出。于是,专家智囊们尤其是那些受其管辖的政策研究室的研究人员只好去做“命题作文”,或者以论证的形式去诠释,或者只是做一些小的修修补补,领导人的意见便被披上了“科学”的外衣。

另一个常见的现象是决策方案论证不充分。许多时候只是在拍板前匆匆开个座谈会,事先没有让与会者有足够的时间对方案做认真的研究,与其说是“论证”,不如说是“通报”,与会者的意见也就只能是意向性的了〔9〕(P59-60)。不难得出结论,在此种情景下作出之政治决策的所谓科学性就会打上一个大大的折扣,其现实可行性就更值得怀疑。所以,如何保证建立一套对政策制定者的有效监督机制就成为推进政治决策民主化、提高决策质量的一项根本任务。

推进决策的民主化并完善决策的政治监督机制,一条至关重要的通道就是政治参与度的持续提升。塞缪尔·亨廷顿与尼尔森认为,政治参与指的是普通公民的政治参与活动,政治参与是以影响政府决策为目的那些活动,这些活动是以影响公共决策为目的的〔10〕(P5)。要推进决策的民主化,一方面要依靠不断提高人民群众的政治参与积极性,让广大人民群众真正做到关心决策并愿意参与到决策进程当中来,通过不断提高公民的政治参与积极性与政治参与度来扩大决策的民主基础。另一方面,对于作为决策主体的决策者来讲,也要不断的提高自身业务水平与民主决策意识。另外,决策者同时必须时刻牢记发扬我们党密切联系群众的优良传统,全心全意相信与依靠群众,做到决策切实反映群众的根本利益和呼声并虚心接受群众的监督。

(二)推进决策的规范化、法制化

法制化是科学决策之基石,决策主体素质低下、凭个人主观任意干预或操纵决策,决策程序不规范,一些部门之间决策职能分工存在的不够清晰明确的现象(包括职能重合与责任的不明确性),从根本上说都是缺乏一整套的规范化与法制化的保障。所以,推进决策的规范化、法制化是实现政府科学决策的根本要求。这一方面要求我们继续改革政治决策体制并建立健全各种为政治决策提供服务的研究机构与咨询机构,努力实现机构配置合理、分工明确、各司其职的决策结构。另一方面,要坚决地推进决策机制的法制化(完善决策立法和监督)。法制化的好处是显而易见的,从促进决策者的观念转变,实现决策层的重新定位;到规范决策过程,完善决策的方式方法;再到提高决策的透明度,健全对决策的监督,法制化都是重要的动力和保障。决策作为一种思维活动,必然带有一定的决策者的主观色彩,主观色彩过重,就会导致主观主义、经验主义。20年的决策体制改革和决策科学化,说到底就是一场与主观主义、经验主义的抗争,为的是尽量排除个人色彩,保证决策的理性化。在这场抗争中,法治建设具有决定性的意义〔9〕(P54)。

(三)推进决策的专业化、科学化

推进决策的专业化、科学化是提高决策质量的必然要求,也是中国政治决策改革的一个必然方向。具体说来,我们应当从以下几个方面大力推进决策的专业化、科学化:首先,提高决策者素质是推进决策的专业化、科学化的基本保证,我们要加大力度,努力培养一批高素质的政治决策队伍,杜绝单纯经验决策现象的发生。其次,推进决策的专业化科学化,离不开对当代先进决策模式与理念的学习、借鉴。在努力避免其可能存在的缺陷之同时,我们应该努力借鉴包括理性决策模式、有限理性决策模式、渐进决策模式与综合决策模式的基本研究成果,用科学的理念和操作程式来规范决策活动。最后,形成一个信息自由流动的社会环境与良性的政治沟通体制也是保证决策专业化、科学化的应有之义。

在这里,我们强调中国政治决策的改进是一项系统的循序渐进的工程,它的改革当然也包括努力克服政治文化、心理机理等前述决策制约因素的不良影响,同时积极利用与发挥这些因素在政治决策中的正面效应。此外,任何政策都必须接受其现实政治效应的评估与检验,它离不开一个反馈机制以及在既有基础上不断修正与改进的过程。党的十六大报告指出:“正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策体制,推进决策的科学化民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序,建立社情民意反映制度,建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度,完善专家咨询制度,实行决策的论证制和责任制,防止决策的随意性。”〔11〕(P34-35)

综上所述,政策决策过程不仅是一个认知过程,它也是一种情感过程,一种意志过程。不管何种政治决策模式,对决策最优化的不懈追求都是政策制定活动的应有之义。同时,任何政策都必须回归现实,接受现实的检验与评估。当代政治的复杂性是一种客观存在,但是这并不等于能够彻底否定我们在科学决策中对科学性的追求,不过这的确要求政策制定者们在进行政治决策活动时必须带有异常清醒的审慎,从而完成理性的回归。


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