所谓非营利组织,是因为其介于政府与赢利性的私人企业之间而得名,它包括各种非政府、非营利性的民间组
织、公共组织等。非营利组织的发展,除了需要政府对其
进行行政方面的管理、社会进行监督外,还需要非营利组
织的自我管理,又称自律。非营利组织的自律机制可以分
为行业自律和组织内部的个体自律等机制。“国内外的实践都表明,非营利组织的健康发展不仅需要一个良好的法规政策环境,也需要具备有着良好的组织内部自律机制以及行业自律机制,这是非营利组织发展所必不可少的组织内部条件及行业内部条件。”[1]建立非营利组织的自律机制,就是在法律法规的规范下,建立非营利组织自我约束、自我控制的保障体制,形成自我管理、自我发展、自我约束的可持续发展态势。

一、构建非营利组织行业自律机制的意义

非营利组织行业自律机制是指有关非营利组织的行业自治组织如行业协会、行业联合会或者公益机关保护组织等对成员或被保护组织实施监督和约束的制度和方法。建立非营利组织行业自律机制具有重要的意义。

1·行业自律机制是有关非营利组织“三位一体”管理体系的重要组成部分。一个完整的非营利组织管理体制,应该是包括政府管理、行业自律和社会监督在内的“三位一体”的体系。“三位一体”的体系的形成,可以对非营利组织进行有效的监督和管理。为什么这么说呢?这得从三者自身体现出的功能来看。从功能来看,这三种管理方式各有优劣点,三者之间是互补的关系:政府管理重强制性而弱诱导性;社会监督则相反,强诱导性而弱强制性;介
于政府管理和社会监督之间的行业自律,它既可以提出高
于法律规定的标准,迫使非营利组织不断提高效率,也可
以拥有一定的强制性,约定会员组织采用行业自治组织统
一的标准和价值。所以,三者都处于不可或缺的地位。作
为一种制度设计,非营利组织行业自律机制能够确保非营
利组织之间的相互联系、相互沟通,通过相互的接触来规
范和约束非营利组织的行为,从而逐步形成同类性质的非
营利组织的共同标准、共同价值以及共同规范,以相互制
约的形式推动非营利组织的健康发展。

2·从政府职能转变的角度来看,尽快建立起非营利组织行业自律机制是政府职能成功转变的重要前提之一。有
了健全又有效的行业自律机制作为保障,政府就可以把对
非营利组织的一些事务性管理职能转移给行业组织来承担,实现“用民间行业组织来管理民间组织”的“自治”,而政府则更多地从事对非营利组织宏观上的监控。总之,非营利组织行业自律表现出的自我管理、自我监督等优点,可以避免政府部门因为要面对众多非营利组织而管理乏力的局面,有利于降低管理成本,适当转移政府在管理方面的压力。

二、非营利组织行业自律的内容

非营利组织行业自律的内容是由该行业所处的特定历史阶段下社会经济关系所决定的。在经济体制转轨时期,非营利组织行业自律的内容包含行业自律的主要职能以及实现的形式等方面。

1·非营利组织行业自律的主要职能

关于非营利组织行业自律的主要职能,各国具体来说都有自己的一些特色。如澳大利亚行业协会的职能主要是制定业内标准,搞好信息工作,当好政府助手,代表成员协调他们与服务对象以及与政府的关系等。美国行业管理机构的主要功能是制定美国非营利组织的伦理守则,交流信息、组织会议、研究公共政策,增进组织的公开性和透明度,以保证非营利机构具有活力的健康发展等。

但归纳起来,从宏观管理的角度看,非营利组织行业自律的主要职能包括有以下五种:

第一,“入口”管理职能。对于某些行业,政府可以将非营利组织登记前的资格审查职能委托给非营利组织行业
自治组织执行,由行业自治组织来负责新会员的资格审查
和批准成立。

第二,协调和规范职能。由行业自治组织来制定本行业的职业道德、行为准则、资格标准等有关规范,所有会员应自觉遵守并执行(在国外,许多行业性自治组织如行业协会等常把遵守行业自律条款作为加入行业自律组织的条件之一),以此来协调和规范会员组织的活动,保持行业发展同社会公众利益的协调。

第三,评估职能。主要是对会员组织进行监察、评估,并负责发布监察和评估信息,供公众监督时参考。通过行业自治组织来对其会员进行评估是行业自律的重要职责,也是国外非营利组织行业自律的普遍做法之一。

第四,惩戒职能。规范制定后必须有一定的惩戒机制来保障其的顺利执行。当某些会员组织不遵守或违反了行业的共同规范时,行业自治组织根据情节轻重给予违规会员组织必要的处罚,乃至取消违规会员的会员资格,这就是行业自律的惩戒职能。为了减轻政府和社会公众的监督负担,在某些行业内部,实行“责任株连制”,以此鼓励会
员之间相互监督,互相制约。

第五,资产管理职能。行业协会等行业自治组织本身也是非营利性组织,其资金来源一般为会费、社会捐赠、政府资助或资本经营收入等。有些综合性协会目前还要对所属事业单位国有资产进行代管。管理好行业自治组织已
有的资产使之保值增值也属于行业自律的重要内容。

2·非营利组织行业自律的实现形式

非营利组织行业自律的实现形式有行业认可、行业赞许和行业规制等,[2]以此提高非营利组织的透明度和社会公信度,淘汰不合格的组织,实现非营利组织的良性发展。

第一,行业认可制。行业认可制,即由行业自治组织审查并承认某个非营利组织为其成员,从而在公众中获得某种合法性。非营利组织要获得相关行业认可必须满足行业提出的有关条件。行业认可制对成员的重要约束是在成
员违规时可能受到的行业谴责并被开除成员资格。

第二,行业赞许制。行业赞许即行业自治组织根据行业特点和特定的标准对成员组织进行评估、排序并对成就卓越者进行表彰。行业赞许制的目的在于提高那些表现优
良的成员组织的社会公信力,无形中对那些表现欠佳的成
员组织形成生存压力。因为行业自治组织可能把评比结果公布给潜在的捐助者,成就卓越者就会得到更多的捐助,而那些表现欠佳者则可能得不到捐助,从而形成对成员组织的外部约束。

第三,行业规制。行业规制指的是行业自治组织对成员组织制定的可操作的工作标准和要求,成员组织的运作应以行业组织制定的这些具体工作标准和要求进行。行业规制通过维护每个成员组织相关行为的统一性来达到规范整个行业的目的。

三、非营利组织行业自律机制缺位的现状

在目前我国非营利组织的整个管理体制中,行业自律机制处于缺位的状况。如康晓光就认为“相对而言,对于中国的社团宏观管理体制来说,目前最缺乏的还是行业自律。”[3]非营利组织行业自律机制缺位的原因可能是“对我国的NPO来说,目前还缺少产生的动力和机制。”[4]表现为如下几个方面:

1·政府支持还不到位。尽管行业自律机制属于“自律”,但在中国现行的社团双重管理体制下只有得到政府的必要支持和推动,才能使这种机制发挥作用。长期以来,政府对社团是怀有戒心的,它认为社团的发展可能造成社会的不稳定或者构成对政权的威胁等。正是出于这样的担忧,政府对社团领域组织化的支持动力也就不足,基本上持不鼓励、不提倡的态度。没有了政府的有力支持,非营利组织行业自治化变得困难重重。有人甚至认为中国在非营利部门还没有真正形成行业管理这个组织层次。非营利组织行业内部组织化过低影响到了行业自律机制作用的发挥。

2·有关的行业自律法规不完善。根据国外的经验,通过法律法规明确“行业自律”的规则和范围,是发挥行业自律机制必要的法制前提。在我国,国务院现行的《社团登记管理条例》只是一个登记程序性条例,并非规范行业自治组织活动和改革发展的法律依据。我们现在还没有制
定专门社团(比如经济类社团、工商领域协会等)的单行
法规,没有规定行业协会的权利义务,没有明确社团管理
机关、业务主管部门的权利义务等。总之,一些关系到行
业自律组织生存和发展的法律法规问题没有解决,这影响
到非营利组织行业自律机制的构建。

3·作为行业自律机制的主要载体,行业自治组织本身也面临着不少问题。比如因为现在还存在着政府职能转变
不到位、政社不分的问题,所以还有相当部分行业协会受
政府相关部门直接干预制约较多,“行政化”色彩较浓,行业协会自身开展工作的独立性和公正性较弱。还有比如行业协会内部的问题,主要表现为组织机构不合理、人员素质不高、经费困难等。行业自治组织面临的内外部问题使得其工作难以开展,不能充分发挥行业自律管理功能。非营利组织行业自律机制缺位的现状使得目前有关我国非营利组织“三位一体”(即政府管理、行业自律和社会监督)的管理格局难以建立起来。尽快构建非营利组织的行业自律机制已经成为推动非营利组织持续健康发展的一项紧迫任务。以社团组织为例,有学者就呼吁“今后一段时期内,推动建立社团的行业自律机制,应当成为政府社团管理部门的中心任务之一,也应当成为中国社团自我发展的中心任务之一。”[5]

四、构建非营利组织行业自律机制的政策建议

非营利组织行业自律机制是实现非营利组织自我管理、自主发展的必要条件之一。今后一段时期,政府和相关管
理部门都应当致力于推进各类非营利组织的行业性组织的建立和发展,在此基础上,以行业性组织为组织载体建立非营利组织行业自律机制。为此,政策建议如下:

1·政府需要转变消极态度,积极支持非营利组织行业自律发挥出作用。在今后一段时期,政府应当高度重视非营利组织自律机制的建立,积极倡导那些旨在推动建立非营利组织自律机制的努力,并鼓励非营利组织通过必要的行业规约与行业道德来加强彼此之间的交流、合作与相互
监督管理。如在基金会方面,“目前在基金会之间,建立行业自律联盟的呼声很高,对这种有利于非营利组织发展的举动,政府应该给予积极的回应和足够的支持。”[6]政府的支持主要体现在四个方面:第一,承认社团行业组织的合法性。第二,承认社团行业组织通过民主协商订立的行业自律机制的合法性。第三,在政府的管理规则与行业的自律规则之间形成默契,行业自律规则约束的范围,政府管理规则就少插足。第四,委托或授权社团行业组织代行政府的某些管理职能。[7]值得注意的是,在行业自律形成的过渡时期政府的扶持是必要的,但有个“度”的把握问题。政府的作用应该适可而止,在行业自律能够达到一定程度后政府作用就必须及时退出,否则可能又演变成政府对非营利组织的过度干预,反而不利发挥非营利组织自律机制的作用。

2·完善相关的行业自律法规。对于我国而言,需要结合中国国情、借鉴市场经济发达国家和地区行业协会的法
律、法规,来制定有关我国行业自治组织的法律、法规。
当前应尽快出台和完善相关程序性法规,尽快制定出专门
类非营利组织特别是有关经济类社团的单行法规,明确规
定行业协会的权利义务以及社团管理机关、业务主管部门的权利义务等等关系到行业组织生存和发展的法律法规问题,将非营利组织的管理纳入法制轨道,满足经济发展和社会进步的需要。

3·“以小带大”,寻找建立非营利组织行业自律的实现途径。正如有的人所认为的那样,目前中国在非营利部门
还没有真正形成行业管理这个组织层次。以福利领域为例,官办的福利机构由政府主管部门直接管理,没有中介;民办机构也没有联合起来,形成自己的行业组织。而民政部门下属的“社区服务中心”这类机构负责民办服务机构的登记和管理,具有行业组织的某些特征,但它具有明显的官办色彩,不是民间自发形成的、由广大成员参与的行业组织。行业组织是行业自律的主要载体,行业组织发展滞后影响到行业自律作用的发挥。考虑到中国非营利组织行业组织的这种落后现状,在行业自律的发展策略上可以考虑“先小后大“的原则,即协会可以按大行业设立,也可以围绕一些发育程度较高的小行业设立,待小行业组织形成一定的规模,就可以进一步联合形成对整个行业有普遍约束意义的大行业组织,实行对整个行业组织的自我管理、自我监督。这种分步骤,有阶段的推进方式不失为一种现实下的政策选择。例如在福利领域,老年寓院服务近年在中国发展较快,就可以先行设立小行业的协会等。

4·努力提高行业自治组织的人员素质。“以人为本”的理念同样适用于非营利组织的内部管理。行业自律根本
上是行业人员的自律。非营利组织行业自律方面产生的许多问题归根结底是从业人员素质较低的问题。因此提高行业自治组织领导者的素质以及其他人员的整体素质是加强行业自治组织自身建设、建立自律机制的一项重要措施。

首先是增强领导者的自律意识。领导者是一个组织的灵魂,组织的自律首先表现为领导者的自律。只有领导者自身做出自律的表率,才能要求组织中的其他人进行自律。其次是提高其他人员的整体素质,措施可以是组织行业协会人员进行培训,逐步实现协会人员职业化、精英化。为了吸引高素质的人才来行业自治组织工作,行业协会应该提供必要的物质生活保障,这是无可厚非的;更重要的是行业协会内部要建立一整套选人、用人、管理的合理机制,鼓励竞争、倡导服务,以事业留人、以感情留人,让有志于非营利组织工作的优秀人才工作开心,获得事业的满足感。



参考文献:
[1]王绍关,王民·促进中国民间非营利部门发展的政策建议[EB/OL]·http://www·furc·org/ngohy/ngo-3/ngo-th-4·htm·
[2]吴忠泽,李勇,邢军·发达国家非政府组织管理制
度[M]·北京:时事出版社,2001·68·
[3] [5] [7]康晓光·权力的转移:转型时期中国权力格
局的变迁[M]·杭州:浙江人民出版社1999·215·214·216·
[4]商玉生,朱传一·中国民间公益组织自律与联合互
律之路[EB/OL]·http://www·help- poverty·org·cn/help-web2/ngo/n38·htm·
[6]顾晓今·中国青基会的实践与思考[EB/OL]·
http://www·orientyouth·net/doc/view/66/10670·html·