一、我国新农村建设中公共物品供给的基本现状分析

公共物品是20世纪50、60年代公共选择学派、当代政治经济学派在分析公共财政问题过程中使用的一个概念。对于公共物品没有统一的定义,但普遍认为公共物品是相对于私人物品的,它是指由全体社会成员共同消费的现实物品或劳务。纯粹的公共物品通常具有以下两个基本特征:(1)非排他性。所谓非排他性即是不排除他人消费,如萨缪尔森在其《经济学》一书中提到的灯塔问题。(2)非竞争性。即任何消费者对物品的消费都不会影响其他消费者的利益。而农村公共物品是指农村区域范围内的非竞争性、非排他性产品。主要是指农村中的道路、桥梁、水、电、教育、卫生等。农村公共物品对于农村经济社会的发展与提高农民生活水平,对于缩小城乡差距与构建社会主义和谐社会都具有及其重要的意义。党的十六届五中全会吹响了建设社会主义新农村的号角,从统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展出发,赋予农民平等的“国民待遇”。因此,为农业、农村和农民提供基本而有保障的公共物品,已成为建设社会主义新农村的重中之重。

然而,由于我国长期以来在城乡分制的体制与制度的安排下,政府将有限的财力和物力绝大部分投向城市,农村公共物品供给正处于高度匮乏状态。突出表现在以下四方面:一是总体供给不足。当前主要表现在农村基础设施、农村公共服务体系、农村教育事业、农村卫生事业的方面的总量不足或匮乏上等;二是供需结构失衡。供需结构失衡表现在一些直接影响农业发展的生产性公共物品,如农村义务教育、农村卫生事业、农村社会保障以及农村基础设施等公共物品是农村急于需求的但存在供给不足的窘境。而一些非生产性公共物品,如一些热衷于见效快、易出政绩的短期公共项目却忽视了农村社区内部的需求。另外,政府机构作为一种公共物品也应遵循效率与平衡原则。然而,我国目前相当一部分政府代表机构却是机构臃肿,人浮于事;三是供给体制不合理。供给体制不合理主要是指农村公共物品主要是自上而下的供给决策机制,具有单一性与不合理性;四是供给资金使用效率低,主要表现在现行的农村公共物品配置过程缺乏透明度与监督约束机制,会造成公共物品资金的流失与质量的下降。以上这些问题的存在严重地阻碍着社会主义新农村政治、经济、文化、环境的健康协调发展。因此,如何有效解决农村公共物品供给问题,即农村公共物品供给治理成为我们迫切需要解决的重要问题。近年来,新公共服务理论的提出,以其对公民权和公共利益的强调,以其超越传统的工具理性,发展更具人文色彩的价值取向等,对我国新农村建设中的公共物品供给治理提供了许多有益的启示。

二、新公共服务理论:新农村建设中公共物品供给治理的新视角

以珍妮特·V·登哈特,罗伯特·B·登哈特为代表人物的新公共服务理论,为政府管理提出了一个全新的管理模式和管理理念。新公共服务理论是一种更加关注民主价值、公共利益和公民的积极参与,适合于现代公民社会发展和公共管理实践的新理论。它实质是要实行“以公民为导向”的政府管理,提出公共行政是以服务为宗旨的,指出政府或政府官员的首要任务是帮助公民明确表达并实现其公共利益,而不是试图去控制或驾驭社会,即“服务而非掌舵”。新公共服务理论强调政府公共管理的多元主体,多元参与,以尊重公民权,实现公共利益为目标,社会协调运作的综合治理模式。这一理论的提出为我国新农村建设中的公共物品供给治理提供了重要的理论支持。它的主要观点包含如下几方面:

(1)服务,而非掌舵。公务员日益重要的角色就是要帮助公民表达和实现他们的公共利益,而非试图通过控制或“掌舵”使社会朝着新的方向发展。现代政府的作用在于与私营及非营利组织一起,为社会所面临的问题寻找良好的治理策略。(2)追求公共利益。公共行政官员必须建立集体的、共享的公共利益观念,这个目标不是要在个人选择的要有驱使下找到快速解决问题的方案,而是创造共享利益和共同责任。(3)战略地思考,民主地行动。满足公共需要的政策和项目可以通过集体的努力和合作过程得到最有效并且最负责任的实施。(4)服务于公民,而不是服务于顾客。新公共服务理论认为,公共管理者不仅要关注顾客的需求,而且更要把服务对象看作是具有公民权的公民,并且要在公民之间建立对话和合作。(5)责任并不简单。公务员不仅应该关注市场,而且还应关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。(6)超越企业家身份,重视公民身份。新公共服务理论认为,与那些试图将公共资金视为己有的企业管理者相比,乐于为社会做出贡献的公务员和公民能更好地促进公共利益和公共服务。所以公共行政官员不仅要分享权力,通过人民来工作,通过中介服务来解决公共问题,而且还必须将其在治理过程中的角色重新定位为负责任的参与者,而非企业家。(7)重视人而不只是重视效率。如果公共组织及其所参与的网络能够以对所有人的尊重为基础,通过合作和分享领导权的过程来运作的话,那么它们最终就更有可能获得成功。[1](P40)

针对我国新农村建设中公共物品严重不足的现状,新公共服务理论在我国的运用研究就具有重要的作用与意义。新公共服务理论中许多闪光的思想或管理价值观可以对我国新农村公共物品供给治理提供有益的借鉴。第一,关于政府管理的价值理念。新公共服务理论强调公共行政以追求公共利益为主导,治理体系中以公民为中心,更加关注民主价值.它认为,公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念,公共利益是政府的目标,重视人的因素,关注公民的需要与利益;第二,关于管理的指导思想。新公共服务理论认为在思想要有战略性,为了实现集体意识,所制定的计划不仅要确立一种远见,还要使所有相关的各方共同参与到一些将会朝预期方向发展的政策方案的执行过程中;第三,关于公共行政的目标与行为。新公共服务理论认为,公共行政要为公民服务,而不是为顾客服务。在政府中,公平与公正是其提供服务中必须考虑的一个重要因素;同时在行动上要具有民主性。新公共服务理论认为,公务员要集中精力在公民以及在公民之间建立信任与合作的关系,培养公民的责任感与自豪感,要其角色是从控制转变为议程安排,使相关各方坐在一起,为促进公共问题的解决提供便利;第四,关于公务员的责任。新公共服务理论认为,公务员的责任问题其实极为复杂,公共行政官员已经受到并且应该受到包括公共利益、宪法法令、其它机构、其它层次的政府、媒体、职业标准、社区价值和价值标准、环境因素、民主规范等各种制度和标准等复杂因素的综合影响,而且他们应该对这些制度和标准等复杂因素负责。

三、以新公共服务理论为基础,新农村公共物品供给治理的路径选择

新农村建设中公共物品的供给与广大农民群众的利益密切相关,是农村区域一种典型的公共利益,关系到新农村建设的成败。为有效改变新农村公共物品供给匮乏的状况,顺利推进社会主义新农村建设和实现全面小康社会的宏伟目标,借鉴新公共服务理论的核心思想或内涵,笔者认为,我国新农村公共物品供给治理主要从以下方面入手:

1.政府首先牢固树立以人为本的管理价值观

新公共服务理论强调政府必须关注公民的需要和利益,重视公民权和公共服务,重视人而不只是重视生产效率。同样地,当前我国社会主义新农村建中,政府起主导性作用。因此,政府首先要牢固树立以人为本的管理价值观。新农村公共物品供给治理中的以人为本,就是要以农民群众的全面发展为目标,从农民群众的根本利益出发谋发展,促发展,不断满足农民群众日益增长的物质文化需要,切实保障农民群众的经济、政治、文化权益,让发展的成果惠及全体农民。当前如何确保新农村公共物品的有效供给是我国新农村建设的关键问题,农村公共物品对于农村经济社会的发展、对现代化建设以及和谐社会的建立都具有极其重要的意义。政府在新农村公共物品供给治理中贯彻落实以人为本,意味着首先要强化公共服务职能与社会管理职能,必须要着力解决关系到农民群众切实利益的突出问题。一方面各级政府要抓紧建立高效规范的政府支农资金管理体制和运行机制,从法律和制度上保证加大对农村基础设施的投入力度,切实改变农村基础设施不足的面貌,同时各级政府要从财政支持上界定各自的责任和规定相应的财政支出比例,保障农村社会公共事业的经费支出。切实改变农民看病难、看不起病以及农村教育落后状况的面貌,最终真正改善农民的生产和生活环境。如果我们忽视农村公共物品的供给,忽视农民群众的愿望和切身利益,农村经济社会发展长期滞后,我们的发展就不可能是全面协调可持续的,科学发展观就无法落实。

2.完善公民需求表达机制并进行战略规划

新公共服务理论认为,政府具有开放性和可接见性,具有回应力。满足公共需要的政策和方案可以通过集体努力和协作过程得以最有效并且最负责任地实现。所确立的计划不仅要有远见,重要的是使相关各方共同参与。况且,在现代社会,政府部门面临的环境更加复杂和不确定,而且政府的角色发生了变化,即要成为服务者而非划桨者,同时由于国际竞争和公共利益的挑战,都要求公共部门将战略管理作为重要的管理工具,而其中的战略规划就是战略管理的一项重要内容。在新农村公共物品供给治理中进行战略规划就是要把新农村公共物品供给相关专项规划纳入新农村建设的总体规划,按区域确定总体思路、发展目标、重点任务,并统筹公共物品的资金安排、政策配套等,有计划有步骤地推进。为保证新农村公共物品战略规划的科学性与可行性,在新农村公共物品战略规划的编制过程中首先必须建立和健全广大农民的需求表达机制,培养农民在新农村建设的参与感、责任感与自豪感。正如新公共服务理论所主张的,通过对公民教育方案的参与以及对公民领袖更广泛的培养,政府可以激化人们重新恢复原本应有的公民责任感与公民自豪感。这就要求健全村民自治机制,进行民主管理和民主决策,形成政府与农民的共同决策模式,切实保障农民的民主权利,尊重农民在新农村建设中的“话语权”,以保证公共物品的供给是符合广大农民的真正需要,从而避免那些瞒上欺下,弄虚作假,搞劳民伤财的“政绩形象工程”的出现。

3.基于中介角色构建多层次的新农村公共物品供给机制

新公共服务理论认为,政府的职能是服务,而不是“掌舵”。公共官员将要扮演的角色越来越不是服务的直接提供者,而是调停者、中介人甚至裁判员。政府的作用将更多地体现在把人们聚集到能无拘无束、真诚地进行对话的环境中,共商社会应该选择的发展方向,为形成共同的公共利益观念提供舞台。借鉴新公共服务的政府职能理论,政府在我国新农村公共物品的供给中,同样需要扮演调停者、中介人、甚至裁判员的角色。目前,我国广大农村的公共物品供给水平很低,而且任务非常艰巨。而政府用于增加农村公共物品的财政资金是有限的。因此,除了一些农村纯公共物品,如大型的骨干水利工程、农业区划、农村道路建设以及全国性的农业病虫危害等由政府提供外,其余的农村公共物品要逐步向各类社会组织如企事业单位、其它非政府公共组织以及农民自身开放。这就要求改革农村公共物品的投资体制,引入社会资本,挖掘市场力量,培育市场机制,调动农民积极性,实现农村公共物品供给的主体多元化、投资方式多样化。此时的政府可以通过财政补贴、出售公共物品的经营权和管理权、提供优惠待遇或优惠待遇等方式扩大农村公共物品的融资渠道,[2](P31)以建立合理的农村公共物品投入分担机制。

4.建立和健全新农村公共物品供给的评价机制

新公共服务理论认为,公务员的责任并不简单,他们应关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益,而且应该对这些制度和标准负责。这就突出地强调了行使公共权力的公务员必须对公民的利益、社区价值观等要承担相应的责任。当前,政府力量是农村公共物品供给治理的主要力量,为社会主义新农村建设提供公共物品是我国政府的一项重要职能,各级政府及公务员必须对新农村公共物品的有效供给承担相应的责任。新农村公共物品供给得怎样,各级政府及公务员是否真正履行了职责,农民群众是否满意等,这都需要建立和健全科学的公共物品供给评价机制。笔者认为,一个完善、科学的新农村公共物品供给评价机制应该包含如下几方面内容:

(1)要明确新农村公共物品供给评价机制的原则。其评价原则有科学性原则(能全面反映新农村建设的基本内涵与特征等)、系统性原则(反映新农村的政治、经济、文化等全面性内容)、可操作性原则(能具体适用新农村公共物品的评价)等;(2)要科学制定新农村公共物品评价标准。新农村公共物品评价标准的制定,一要从我国社会主义初级阶段的基本国情出发,不能盲目照搬西方发达国家农村公共物品的评价标准;二要体现和落实科学发展观的要求,注重以人为本,坚持全面、协调、可持续发展观,满足农民群众的物质、精神和文化方面的需求,注重人的全面发展;三要注重系统性和长远性,其评价标准要注意综合性,全面地衡量农村的经济社会发展,要把农民群众的眼前利益与长远利益有机结合起来。总的说来,新农村公共物品的评价标准应以农民群众的满意度为根本标准;(3)要科学确立新农村公共物品供给的评价主体。

其评价主体应该包括政府部门、农民群众、独立的专业评估组织以及其它评估组织等在内综合评估网络体系,在这个体系中最有发言权的是广大农民群众;(4)要重视新农村公共物品评价结果的运用。评价结果要公开化,保证其透明度。然后在评价结果的基础上,建立完善的公共物品评估奖惩机制。奖勤罚懒、奖励成功纠正失败,把新农村公共物品供给评价结果作为评价和考核政府部门及其领导人、公务员的基本尺度,使各级政府及公务员真正对新农村公共物品的有效供给承担责任,确保广大农民群众的公共利益得以实现。



参考文献:
[1]珍妮特·V·登哈特,罗伯特·B·登哈特.新公共服务:服务,而不是掌舵[M].北京:中国人民大学出版社,2004.
[2]郭春丽.完善农村公共物品,打造新农村建设的坚实基础[J].宏观经济管理,2006,(6)