一、农村公共产品供给现状述评

农村公共产品是指满足农村公共需要,市场不能提供或不能完全由市场提供,具有非竞争性和非排他性的社会产品,包括有形的实物产品和无形的服务。一般而言,农村公共产品的供给主体应该是公共财政。但是,长期以来,我国公共产品供给政策存在着城乡差别,农村公共产品主要靠农民自筹解决,国家仅给予少量补助,造成了城乡公共产品供给水平的巨大差异。

目前,我国农村公共产品存在着总体供给不足和局部供给过度并存的困境。在城乡“二元供给”体制障碍之外,单中心体制亦是造成我国农村公共产品供给困境的重要原因。在单中心体制中,政府作为唯一的权力中心,控制甚至是垄断着农村公共产品的生产。由于有了行政力量的庇护,政府缺乏追求公共产品成本最小化的动力,其供给的农村公共产品往往质量低下,价格昂贵且种类单一。二十世纪八十年代,我国开始进行公共产品和服务市场化的探索与实践,在农村公共产品的供给中引入市场力量,一定程度上改善了农村公共产品供给的困境。但是,由于计划经济体制的“余威”和小农意识的影响,市场化改革的广度和深度受到了很大的制约。在政府和市场都出现了一定程度“失灵”的情况下,公民社会及其主体第三部门作为新的权力中心被引入我们的视野。农村社会中,各类村民组织开始出现,初步体现了公民社会中第三部门的意识与功能。

我国农村公共产品有效供给严重不足制约着我国农村社会经济发展,是造成我国乡村治理低水平的“瓶颈”,直接影响到社会主义新农村建设以及小康社会的全面实现。针对我国农村公共产品供给的现状、存在问题及解决方法,学术界作出了广泛地探讨,提出了各种不同的观点与看法。当前我国农村公共产品供给存在着困境,形成这一困境的根本原因是单中心体制,“主要包含单中心的治理模式、单一的供给主体以及高度集中的资金安排等。”因此,“构建多中心体制(多中心治理模式、多元化的供给主体以及多中心的资金安排等)是解决农村公共产品供给困境的合理选择。”以多中心理论创始人奥斯特罗姆的公共服务产业理论为分析框架,从公共产品的提供、公共产品的生产和多中心体制的视角出发,解决“转型时期我国农村公共产品的供给问题”的方法是“引入、发展第三种公共产品供给秩序———多中心体制”。对浙江省温岭市村级“民主恳谈会”的实证研究说明,村级多中心治理“以农村社会公共产品的有效供给为目标导向”,要求“权力来源的多样性”和“参与主体的多元化”,有助于对乡村公共物品进行有效的治理,以实现“善治”,并且,村民自治制度“为多中心治理模式的实践提供了可行的制度运作平台”。从公共产品基本理论的角度看,“农村公共产品供给制度变革滞后引起的农村公共产品供需矛盾”是造成三农问题的一个核心原因,因此“必须改革和创新原有的农村公共产品供给制度”。考虑到税费改革给地方基层政府造成的巨大财政压力,我们应该适时调整农村公共产品的供给策略,供给主体必须多元化,“由以往政府单一供给主体转变为政府、第三部门、私人等多元供给主体”,“供给决策体制应由‘供给主导型’转向‘需求主导型’”,“融资方式多元化,包括税收、上级政府的转移支付、收费、举债和劳动替代资本等”,“公共物品可由政府直接组织生产,也可由私人生产。”以经济法的思维看待农村公共产品的供给,增加国家的财政投入是完善农村公共产品供给机制的根本保障,而“制定和完善相关的财政法律制度则为国家的财政投入提供了有效的法律保障。”此外,义务教育法和社会保障法也是“完善农村公共产品供给机制的重要法律对策”。从经济学的视角看,造成农村公共产品供给低效率的根本原因在于“信息不对称”,要从根本上解决这一问题,“关键在于每一受益主体在共同参与中能否如实通报私人信息。”此时,激励机制必不可少。因为信息的私有性是公共品消费中的固有属性,所以“激励机制的效率取决于诱使消费者如实通报受益情况的程度。”有效的激励机制的主要特征是:“公众参与、联合决策;自愿通报、信息披露;加大激励、适度惩罚;共有产权、轮流重复。”亦是从经济学的视角出发,农田灌溉案例的研究证明,要向农民提供“稳定而且低成本”的公共物品,“很难离开带有强制性的合法的政府性权力”,“农村公共物品供给,必须以国家强制力为保障,形成国家与村庄之间合作与互补的供给机制”。“农村公共物品供给中普遍存在的问题,与当前农村传统解体,以及硬性将国家权力从乡村退出有关。”而针对公共产品供给中经常出现的“搭便车”者,解决方法就是将“不合作者边缘化”。虽然采用了各种不同的视角与研究手段,理论界对于加强政府对农村公共产品的投入、消除城乡二元供给体制障碍和构建农村公共产品多中心供给体制这两大观点基本达成了共识。

解决农村公共产品供给困境这一问题,构建政府、市场和民间组织多中心供给的制度格局乃是必由之路。而要构建这种多元互动的供给制度格局,就必须对政府、市场、民间组织等利益主体之间的博弈过程及各自所采取的博弈策略进行深入分析。本文将从这一视角入手,以博弈论作为基本分析工具,探究各大利益主体之间的博弈,并对可能出现的博弈困境提出建议与对策,以期对解决我国农村公共产品供给困境问题能够有所裨益。

二、基于多中心治理视角的农村公共产品供给制度分析

(一)多中心治理理论

所谓多中心体制意味着“把有局限的但独立的规则制定和规则执行权分配给无数的管辖单位,所有的公共当局具有有限但独立的官方地位。”我国学者对于多中心的诠释则是,“是指多个权力中心和组织机制治理公共事物,提供公共服务,涉及到广泛的公共领域,在公共治理中主要指生产的多中心和治理体制的多中心。在多中心治理体制中,需要借助多样化权力和政府单位,以解决不同范围的公共治理问题。”多中心体制对于公共产品供给的重大意义在于,打破单中心体制下权力高度集中的格局,形成多个权力中心,承担公共产品供给职能,并且相互展开有效竞争。在实践中,这“多个权力中心”主要表现为政府、市场和社会。

管理理论往往建立在基本人性假设上。多中心治理理论作为管理理论的一种,认为个人是具有独立决策能力、能够计算成本收益的理性人,但又不是传统经济学上的完全的理性人或经济人,而是能够自主决策,受环境影响易犯错误和改正错误、受社群的非正式规范约束的社会人、复杂人。多中心治理理论中的行为者具有理性有限这一人性特点。而这一人性假设与博弈理论的人性假设是相通的,因此,将多中心治理理论与博弈理论相结合,作为本文的研究工具,具有可行性。

(二)农村公共产品多中心供给模式初具雏形

在城乡“二元供给”体制障碍之外,单中心体制则是形成我国农村公共产品供给困境的另一重要原因。在单中心体制下,政府一直是农村公共产品供给的唯一主体,资金大多通过制度外筹资的方式来获得,同时,公共产品的供给主要是由政府通过自上而下的行政命令的方式提供。单中心体制也就是集权制或分权制。集权制是指一个高度集权的中央政府承担公共产品供给的主要职能;分权制则是通过中央政府权能的下放,地方政府成为公共产品的主要提供者。分权制近似于放松了的集权制,中央政府仍然是权力中心,无论是集权制还是分权制在公共产品供给方面都无法达到预期的制度绩效。因此,针对农村公共产品供给存在的困境,除了需要加大各级政府对农业和农村增加投入的力度外,有必要对现行体制作适当的调整,不但需要增加农村公共产品的供给、实现量的扩张,而且要提高农村公共产品供给的效率、实现质的飞跃,对此,美国学者奥斯特罗姆于“新公共管理”的大潮中所提出的“多中心治理”理论,具有较高的参考价值。

多中心治理理论认为,无论是集权制还是分权制,其结构实际上都是单中心的,“决策权是在等级制的命令链条中组织起来的,具有一个单一的终极权力中心。”这一终极权力中心,显而易见是政府。但是,在单中心体制下政府缺乏追求公共产品生产成本最小化的动力,往往导致农村公共产品质量低下、价格昂贵。而且,政府提供的公共产品种类单一,不能满足农民对公共产品的多样化需求。因此,在农村公共产品的生产中引入市场力量,是正确且自然的选择。二十世纪八十年代以来,我国开始进行公共产品和服务市场化的探索与实践,努力在政府这一权力中心之外建立新的中心———市场,将“看得见的手”和“看不见的手”结合起来,取得了巨大的成效。但是,由于长期实行计划经济体制,公共产品和服务由政府包办这一定式很难被打破,尤其是在农村,长久以来形成的陈旧观念和小农意识,大大制约了市场化改革的广度和深度。“看得见的手”和“看不见的手”都出现了一定程度的“失灵”,因此我们应该寻找“第三只手”,在政府和市场之间建立一种缓冲力量,这“第三只手”就是公民社会及作为其主体的第三部门。改革开放以来,我国的商品经济迅速发展,政府部门之外的社会空间出现了明显的扩充,社团协会,民间自治组织纷纷涌现,我国的公民社会开始兴起,成为新的权力中心,并且取得了初步的可喜的成效。农村社会中,村民委员会发挥着日益重要的作用,农民协会等各类村民组织也开始出现,初步体现了公民社会中第三部门的意识与功能。

三、农村公共产品供给多重博弈过程及对策研究

农村公共产品的供给是不同利益主体对一部分社会资源配置的策略选择。博弈基于此而产生,成为影响中国公共财政政策的重要因素。自从我国推行家庭联产承包责任制特别是减免农业税以来,农村公共产品供给领域一直存在博弈,且往往带有强权博弈色彩。博弈的局中人主要是中央政府、地方政府和农民。近年来,随着市场经济的迅速发展和公民社会的兴起,市场力量和民间组织也加入到农村公共产品供给的博弈过程中,体现出日益重要的作用。限于篇幅与水平,本文仅在此探讨政治、经济、社会等各个系统内较为重要和有代表性的几种,即中央政府和地方政府的博弈、地方政府与农民的博弈、农民与农民的博弈、政府与市场和第三部门的博弈。

博弈是指某些个人或组织作出相互有影响的决策,其结局不仅取决于本人或本组织的行动,还取决于对方或其他方的相应行动。[1]博弈的要素主要是局中人(即参加者)、资源、策略及目标等。博弈论就是分析博弈行为和博弈决策的一门科学,是研究决策主体在行为直接相互作用时,如何进行决策,以及这种决策如何达到均衡的理论。[2]可以从不同角度对博弈进行分类:一是分为合作博弈和不合作博弈。如果博弈各方能够达成某种协议,选择共同的策略,就形成了合作博弈;反之,就是不合作博弈。二是分为零和博弈与非零和博弈。零和博弈是指博弈一方所得为另一方所失,得失相加等于零;非零和博弈则是指博弈一方所得不再恰好为另一方的所失,局中人之间存在分歧,但也存在共同利益。三是分为静态博弈和动态博弈。静态博弈是指博弈各方同时选择策略、采取行动;动态博弈则是指博弈各方的选择和行动有先后之分,后者可以根据先行者的策略选择来决定自己的策略。四是分为完全信息博弈和不完全信息博弈。在完全信息博弈中,博弈各方都拥有全部的相关信息,而只拥有部分相关信息的博弈便属于不完全信息博弈。

博弈理论及其分析方法被广泛地应用于各个领域,它作为一种有效的工具,为许多问题的研究提供了新的视角。在农村公共产品多中心供给的分析中引入博弈方法,可以透过纷繁复杂的表面现象,洞悉各大利益主体之间的博弈结构与框架,有利于我们探寻更接近于本质的结论。本文在此主要致力于探讨如何将农村公共产品供给中的不合作博弈转化为合作博弈。

(一)中央政府与地方政府之间的博弈分析

我国农村公共产品供给制度经历过多次的变迁,本质上而言,每一次变迁过程都是中央政府与地方政府在农村公共产品供给主体定位、财政资金分配等方面的博弈过程。可以认为中央政府和地方政府都是理性经济人,[3]具有权衡利弊和基本的行为选择的能力。中央政府作为公共产品政策的制订者、组织者和资金提供者,其目标是实现效用最大化(财政收入最大化和社会福利、公共产品供给最大化),约束条件是财政负担能力;地方政府以上级对其政绩的评价达到最优和从中央政府最大限度地取得资金援助为基本施政方针。目标不一致,中央政府和地方政府在农村公共产品的供给中必定会产生博弈。

在公共产品的供给上,由于中央政府和地方政府的政策制定的出发点不同,可利用的资源不同、效用目标也不尽一致,因此,可以将中央政府与地方政府的博弈看成了一个不完全信息的动态博弈[4],由此产生了委托代理关系。中央政府作为委托人,在其对代理人即地方政府监督不力或公共资源的投向不可观测(即信息不对称)的情形下,就有可能产生道德风险和逆向选择问题。在中央政府和地方政府的动态博弈过程中,地方政府或出于本地区自身利益的理性考虑,或出于“政绩”的需要,往往倾向于夸大本地区农民对农村公共产品的有效需求,片面强调财政缺口,以获得中央政府对其更多的财政支持,道德风险于是产生。在信息不对称的决策环境中,面对众多地方政府夸大农村有效需求的行为策略以及财政负担能力的约束,中央政府所采取的博弈策略很可能是收回财权,下放事权,并进一步将供给重点转向城市或投资在非农产业上。这种不与地方政府合作的逆向选择无疑是一种悲剧。

在这场信息不对称的动态博弈中,中央政府与地方政府都采取了不合作的博弈策略,从而导致农村公共产品供给不足。因此,要打破这一博弈困境,双方就必须重新选择博弈策略,建立合作的、互动的正和博弈格局。在明确界定中央与地方政府各自提供公共产品的责任与范围、以事权定财权这一举措之外,本文认为,农村公共产品的多中心供给体制也是促进这一合作博弈形成的重要因素。农村公共产品的多中心(即多元主体)供给实质是农村公共产品供给体制的变革,打破了原有的农村公共产品政府单中心供给的格局,亦打破了原有体制中中央政府与地方政府在供给主体、资金分配等方面的不合作博弈,有效促进了二者之间正和博弈格局的形成。

(二)地方政府与农民之间的博弈分析

在我国的农村公共产品供给制度下,地方政府与农民之间的博弈更多地带有强权博弈的色彩。从博弈论的视角看,地方政府作为理性经济人,在很大程度上追求自身利益最大化,本身也存在自利性[5]。政府行为经常通过强制性的权利表现出来,农村公共产品供给计划由政府制定,即使每个农民报告出自己的支付函数,农村公共产品的数量也不会因此而有所改变,反而为政府征税提供了依据。在自利性膨胀的情况下,地方政府甚至可能做出乱收费、乱摊派、以及把政府理应提供的无偿公共服务变为有偿服务之类的行为。在这场强权博弈中,地方政府与农民在权力分配、信息、组织化程度和交易费用方面都存在不对称现象,地方政府的策略处于支配地位,农民只能在被动地接受这种策略的前提下,适度地采取利己的措施。在现实农村社会中,农民作为具有一定理性的经济人,出于低报需求以逃避分摊相应成本的动机,往往会少报自己对于公共产品的需求。人人有“理性”,人人少报,结果就会导致农村公共产品供给不足,于是,这轮博弈以农民的失败和利益受损告终。农民与地方政府在博弈中地位的不平等决定了博弈的结果。[6]地方政府在博弈初始利用手中的强权设置的有利于自身的交易秩序可被视为农民博弈“失败”的制度根源。[7]

农民与地方政府之间的博弈,围绕农村税收和农村利益分配,在不平等的交易秩序和博弈环境中进行,这轮“畸形”博弈的结果就是农民负担问题的产生。2000年,我国农村开始推行税费改革。税费改革后,农民负担明显减轻,成为这项改革的最大受益者。不可否认,“费改税”必然且确实导致了短期内财政的减收,即短期内农民负担的减轻要以公共产品和服务的减少为代价。但是,我们也必须看到,税费改革把农村利益分配契约从地方政府可自由调整的政策层面上升到规范的法律层面,从过去模糊的“费”,转变为相对完备的法律表述“税”,因此,有利于约束地方政府的行为,逐步改变农民与地方政府在博弈过程中的不平等地位,促使不合作博弈向“官民合作”博弈转变。

(三)农民与农民之间的博弈分析

农民亦可以被看作是理性经济人,具有权衡利弊和基本的行为选择的能力,以实现短期经济利益和长期经济利益为目标。但是农民理性只是“个体的理性”。博弈论认为,多个理性人之间无法达成合作,“有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或者集团的利益。”[8]当农民之间进行合作时,一方无法预防或消除另一方出于自身理性而产生的“搭便车”行为。同样具有理性的合作者之间无法形成“集体理性”,于是,农民之间的“不能合作”困境产生。农民“不能合作”,就会严重影响农村中公共产品的供给。“不能合作”困境的产生同市场经济大潮的冲击密切相关,因为市场经济体制带来的“个人主义价值观”使农民变得愈发具有“个体理性”,“善分不善合”。

但是,农民之间的“合作”并非一定不可求,在中国传统农村社会中,宗族通常起着十分重要的作用,它作为一种社会群体构成农村社会的基础,其关系网络成为农民寻求资源和帮助的首选对象。[9]在宗族中,农民之间必然会发生相互合作。直至今日,在供给农村社会治安、简单生产互助和村庄文娱生活等公共产品和服务方面,农民之间的合作还是比较常见的。当然,不可否认市场经济正在对这类合作产生日益强烈的冲击。由于外部世界被逐渐打开,农民不再将宗族作为当然的社会联系范围,宗族观念和意识日渐淡薄,因此,长期稳定的合作并不容易寻求。如何从根本上解决农民在公共产品供给中的“不能合作”困境问题,本文认为,依然离不开构建政府、市场和民间组织多中心供给的制度格局。政府与市场在公共产品供给中的作用在多年实践与研究中已得到了学术界较为充分的关注和论述,本文在此不再加以赘述,主要讨论一下新兴公民社会的主体民间组织或称第三部门的作用。

公民社会,也被称作市民社会和民间社会,可以视为国家和政府之外的所有民间组织的总和。公民社会的主体是第三部门,第三部门是“政府组织和经济组织之外的以公共利益和团体利益为目标取向、以组织成员志愿参与为运作机制的正式的自治性组织的总和。”[10]在我国农村社会中,第三部门的主要组织形式
表现为村民委员会。

长期以来,由于农民组织化程度太低及对自身所拥有的合法权益认识不足等原因,他们对于公共产品的需求缺少表达的方式和渠道,缺少一种正式的制度安排[11]。村民自治的推行为此提供了平台,但是,对地方政府依附性过强的村民委员会并不能完全承担起村民自治的载体这一职责。在村庄治理中,农民对于村庄公共产品供给的投入缺乏积极性。根据博弈理论,对预期收益的判断影响局中人参与决策,作为局中人之一的农民往往担心其投入部分可能为村干部所占有。而与此同时,另一方局中人———村委会的成员村干部,倾向于选择“不作为”,因为他们自己不能从村庄公共产品的投入中获取满意的报酬,对于预期收益的判断同样很低。而预期收益较低的一个重要原因就是村庄治理缺乏行之有效的制度、惯例等因素,因此交易成本过高。如何降低交易成本,提高预期收益,地方政府无疑应成为主要的作用者。“政府的角色,特别是地方政府的角色,确实需要帮助创造和支持‘社区’”,[12]督促协助各类农村合作组织尽快完善各种功能机制并良性运转起来。

(四)政府、市场和第三部门之间的博弈分析

改革开放前,我国一直是一种国家与社会高度一体化,政治生活、经济生活和社会生活高度一体化的“总体性社会”。在这种社会中,政府作为当然的唯一公共产品供给者,“本身没有任何动力和激励去创新,降低成本和改进产品的质量,造成公共产品和服务的成本或价格居高不下”。[13]市场化改革将“看得见的手”和“看不见的手”结合起来,取得了举世瞩目的成效。但是,由于长期实行计划经济体制,公共产品和服务由政府包办的定式很难被打破,尤其是在农村,长期以来形成的陈旧观念和小农意识,严重制约了市场化改革的发展。在政府和市场双“失灵”的情况下,社会的力量引起了人们的关注。“一个强大的公民社会对有效的民主政府和良性运转的市场体系是必要的”。[14]本文认为,多中心治理公共事物对于补充政府管理和市场调节的不足是十分有益的。

多中心理论的创始人奥斯特罗姆认为,从经济学角度出发,可以将公共事物治理等同于公共产品的生产和提供,“我们进一步建议,公益物品或者服务的生产能够与公益物品或者服务的提供区别开来。”[15]公共产品的生产者直接组织生产,它可能是政府单位,私人企业、第三部门,甚至是消费者自身。公共产品的提供者指派消费者给生产者,或选择服务的生产者,提供者通常是政府单位。改变政府的直接生产,更多地引入市场机制和私人投资者,相信社会的力量,本文认为,这样的多中心体制对于改善目前我国农村的公共产品供给困境有很大的帮助,“在同一地区中,公共物品供应者不是垄断的,而可能存在多个相互竞争的公共部门。”[16]“生产私有化能够(至少在某些情况下)提供竞争,而这将有望增加生产效率。”[17]“社会组织的特征,例如信任、规范和网络,它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率。”[18]我们有理由认为,政府、私人机构、社会组织在供给此类公共产品的过程中,能够实现“合作博弈”,为农村社会提供更有效率、品质更高的产品和服务。

但是,此类“合作博弈”的实现,绝不意味着政府在公共产品供给中责任的退出和让渡。“政府在国家经济发展中处于支配地位(尤其是对于经济相对落后的发展中国家来说),公共部门仍将是部分公共物品———特别是基础设施类公共物品的主要提供者。”[19]作为社会公众和公共利益的代表,作为唯一具有法律权威的组织,政府有责任、有权力在公共产品的供给中发挥更大的作用。无论是对私人机构还是具有“官民两重性”的民间组织而言,政府都是对其影响最大的部门。政府掌控着物质资源和政策资源,而且“政治和行政系统的力量在自己认为必要的时候,依旧可以单方面按照自己的尺度处置私人及第三部门”。[20]既然政府认为私人及第三部门的存在可能会削弱自己对国家社会的实际控制能力,从而有可能采取强硬的博弈策略,那么,处于相对弱势博弈地位的私人及第三部门的明智选择就是“合作”,配合政府。例如,在自己的章程条款中向政府传递信息,积极地向政府显示自身的“忠诚”,表明自身的存在对于政府的中心工作能够起到正面作用,不是在与政府争权,而是在帮助政府治理社会。[21]而政府对于采取合作策略的私人及第三部门也会给予正向反应,无论是从理论研究抑或实践来看,我国政府对于私人及第三部门的发展都是持允许甚至鼓励态度的。

四、结语

上述是对农村公共产品多中心供给的制度格局中存在的多重博弈关系的分析。可以看出,农村公共产品的多中心供给实质上是农村公共产品和服务供给领域的一场变革,是在政治、经济、社会的多重系统框架下,政府力量、市场力量、民间力量等不同利益主体之间博弈的结果。要走出农村公共产品供给困境,就必须打破旧有的政府单中心供给制度格局,引入市场力量和民间力量。在实际操作中,本文认为,具体需要注意以下两点:

(一)农村公共产品的多中心供给得以实现的首要条件是政府的主动精神和大力支持。中央政府与各地方政府之间应划清相互间的职能权限,明确各自的角色定位,将自身、私人部门、第三部门及农民的利益结合起来,力求在农村公共产品供给的“非零和博弈”中达到“多赢”的结果。

(二)农村公共产品多中心供给的成功实现亦离不开完善的市场经济及体制和强大的公民社会及第三部门。当前,在我国农村社会中,上述各个方面还有很大的发展空间。为保证私人部门供给农村公共产品的积极性,必须做好产权保护工作,明晰农村社会公共产品产权关系。村民委员会作为第三部门的代表,应大力做好健全自身“独立性”的工作,明确其为村民自身服务组织的本质特性。农民协会等农村合作组织也应在维持“独立性”的前提条件下,借助地方政府的支持,迅速成长起来。



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