中西方公务员制度之比较

各国公务员制度不仅不同程度地反映着政治文明建设的普适价值，也扎根于自身所处的具体社会和历史条件之中

任 进

2009年06月11日08:28 来源：人民网-《人民论坛》


中国公共管理中的人事制度，主要体现为国家的公务员制度。它脱胎于革命战争年代的干部制度，而与西方的公务员制度有明显区别。

首先，从我国公务员制度体现的基本精神上看。公务员制度作为各国公共管理体制的一部分，与一国的基本国情有着密切的关系。各国公务员制度不仅程度不同地反映着政治文明建设的普适价值，也扎根于自身所处的具体社会和历史条件之中，是人类政治文明成果和本国经济、政治、意识形态、文化历史传统等因素的综合体现。

其次，从我国公务员制度的特色来看。我国公务员制度与中国特色社会主义政治制度相适应，具有鲜明的中国特色。

我国公务员制度具有鲜明的中国特色

第一，根据我国《公务员法》的定义，我国公务员是指“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。这个定义比西方国家公务员的范围要宽泛得多。在西方国家，“公务员”一般是指通过非选举程序被任命担任行政机关职务的工作人员。而我国则包括中国共产党各级机关、各级人大及其常委会机关、各级行政机关、各级政协机关、各级审判机关、各级检察机关、各民主党派和工商联的各级机关中除工勤人员以外的工作人员。

第二，我国公务员队伍要接受党的领导，坚持社会主义方向，参与政治活动。在西方国家，法律规定公务员在国家政治活动中要保持“中立”，公务员参加政党或其他政治组织的活动受到禁止或限制。而在我国，公务员不仅可以参加政党和政党的活动，而且应积极参与国家的政治生活，对机关及其领导人员的工作提出批评和建议。同时，公务员中的共产党员，还有义务贯彻执行党的基本路线和各项方针、政策，积极完成党的任务，参加党的组织生活，接受党组织的监督并宣传党的主张。这与西方国家公务员在国家政治活动中要保持“距离”是不同的。

第三，我国由公务员主管部门负责公务员的综合管理工作。西方国家实行两党制或多党制。为了避免执政党的更替而造成政府工作人员更替的混乱，强调公务员是一个独立的管理系统，与党派脱钩，党派不直接管理公务员，而是由独立的机构进行管理。而在我国，按照现行公务员管理体制，党委组织部门具体负责干部路线、政策的贯彻执行，直接管理机关中较高职务层次的公务员。为了适应对公务员队伍的依法统一管理的需要，《公务员法》明确公务员主管部门，在实际工作中由党委组织部门和政府公务员管理部门根据职责分工履行公务员管理的职责。这与西方国家强调公务员是一个独立的管理系统，不受政党干预是不同的。

第四，我国对公务员没有政务类和事务类的划分，并可通过规定的程序和条件进行交流。西方国家公务员的基本类型的划分可能不完全相同，但适用于《公务员法》的公务员主要是实行职务常任、不与内阁共进退的职业文官，而不适用于《公务员法》的公务员基本上是经选举产生或政治任命的官员。因此，公务员大致可以分为政务官和事务官两大类型，各有各的管理办法。而在我国，不存在多党轮流执政的情况。各级机关中，不论是领导成员或是一般公务员，不论是选任制或委任制，也不论领导职务或非领导职务，都是适用于《公务员法》的公务员。而且，公务员队伍不是一个封闭系统，也没有中央和地方公务员的区分。机关公务员和其他系统从事公务的人员，可以通过规定的程序和条件，以调任、转任和挂职锻炼等方式进行交流。

（作者为国家行政学院法学部教授）


《人民论坛》 (2009-06-01 第08版)