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农民工的流动与参政权的流失——鄂豫川三省农民工政治参与的调查与思考
作者:孙伟、杨玖炼    文章来源:  
随着工业化和城市化的发展,农民从乡村走向城市,从农业流向二、三产业是世界范围内的普遍现象。在我国,由于特有的“城乡分治、一国两策”的国家治理体制,农民进城基本上是“移而不迁”,身份转换滞后于地域和职业转换,从而形成了近2亿“农民工”这一特殊的社会边缘群体,相应产生的民工问题也超越了经济社会问题的范围而成为一个政治问题。[1]政治问题需要政治解决,农民工问题的最终解决除了国家干预以外,尊重和保障农民工的政治参与权也是一条可供选择的路径。

一、农民工参政权的现状

2006年期间,我们对湖北、四川、河南三省外出农民工权益保障的现状进行了一次较大的问卷调查和一些个案访谈。现就涉及到农民工政治权利状况的相关调查数据和个案访谈材料,具体分析农民工政治参与的现状及其成因,以引起人们对农民工政治权利的关注。①

本次调查共发放问卷1150份,回收问卷1099份,回收率99·56%。问卷各题回答的有效率在99·7%-99·8%之间,从有效样本统计的数据来看,从外出打工年限和每年在外打工时间上看, 85%以上的农民工已经基本上脱离农业生产,长期离土离乡,进城务工谋生。但他们仍是一个亦城亦乡,亦工亦农,非城非乡,非工非农的边缘群体。

我们的问卷调查主要是从与农民工的生活有紧密联系的三个领域,即户籍所在的村庄、长期生活的城市社区和工作单位来看他们的政治参与状况。

(一)农民工在村庄的政治参与低效甚至虚置

在村庄的政治参与方面,有338人从来没有听说过《村民委员会组织法》,占31·2%;有316人只是听说过,但不知道是咋回事,占29·2% ;另外有312人有点了解,占35·7%;仅有43人即4%的人非常了解。这说明超过一半的农民工是不太清楚自己参与村庄管理的权利和方式的,这一点极可能会给体制外的各种现象埋下“伏笔”。

农民工参与村委会换届选举的比例相当低。有828人没有参加老家最近一次的村委会选举,占76·3%,参加过选举的有257人,仅占23·7%。对于没有参加选举的原因, 30·2%的人选择“选举没有通知,我不知道”; 25·8%的人认为“上面早就定好了,选了也白选”; 20·1%的人觉得“我的一票起不了什么作用,参不参加无所谓”; 9·7%人认为“选了对我也没有什么好处”, 69·5%的人以“自己没有时间”为理由。参与的方式和动机都不利于体现村委会选举的真实目的。村委会选举是村民自治的一种重要方式,是自我管理、自我教育、自我服务的重要表现,是民主决策、民主管理、民主监督的前提。在参加村民选举的农民工中,仅有39·4%的人是亲自回家投票的; 38·5%的人委托近亲属投票; 17·6%是委托村干部投票; 4·5%是委托同学朋友投票。也就是说, 60·6%的农民工是通过委托的方式参加老家的村民选举的。

尽管委托投票的方式也是合法的,但委托的形式是否无瑕疵,能不能表达被委托人的真实意愿却是不得而知的。在被问及“为什么要参加村民选举”时,有25·7%的人是随大流的,认为“大家都参加选举,所以我也参加”; 21·2%的人选择“村里要我参加”,属于服从型被动型的参与; 24%的人选择“选举对自己有好处”,看来在23·7%的参加过选举的农民工当中,也有近半数的人不太清楚选举的意义和重要性,对参与选举比较盲目。

他们对村庄自治的现状评价不高,存在着不信任和不感兴趣的心态。在问及“如果有可能,愿不愿意当村干部”时,有38·3%的人明确表示“不想当”; 25·4%的人持无所谓“的态度; 18·7%的人选择“愿意当,但不会花过多精力去争取”;仅有17·6%的人表示“愿意当,并会积极争取”。在谈论自己老家的村民自治的状况时, 30·8%的农民工认为是“走过场,搞形式”; 20·8%的人认为“少数人说了算”; 19·2%的人觉得“这是村干部的事,与我无关”;仅有29·2%的人选择“农民群众自己当家作主”,也就是说70·8%的农民工对村民自治都抱有不同程度的怀疑。村民自治实行了这么多年了,在老百姓的心目中却达不到相应的认同。这种信任度低的状况也印证了参加选举的比例低,委托投票居多,服从或盲从选举的现象。

有报道说, 1999年温州市有近千名外出务工经商的农民搭乘飞机赶回老家参加选举,更多的人是发回投票委托书,请家人朋友代替自己投票选举。千金一票只为选村官,这绝对不具有普遍意义,坐飞机对身居窝棚尚为一日三餐劳碌的民工来说只是一个遥远的梦想。且先不论他们会不会在选民登记阶段被登记在册,不论他们有没有被通知参加选举,不论他们了不了解村务和候选人的情况,他们甚至不会为了选举乃至家中的其他重要事情花费时间、金钱和精力回家的,因为他们不能轻易放弃在城市里的那一点生存空间和维持生计的工资。

(二)农民工基本上无缘参加所在城市社区的公共管理

有53·6%的农民工表示愿意把户口迁到城市, 46·3%的人表示不愿意, 0·1%的人认为无所谓。这说明大多数农民工自身是很向往在城市生活的,他们已经习惯了逐步城市化的方便快捷的生活方式和公共设施,愿意成为城市里的公民。但是,政府为了适应工业化和城市化对劳动力的需要,只有少量有控制的计划性迁移的固定渠道,如学校教育、招工安排户口和征兵提干等等。但在现实情况下,这些对于普通的农民工来说只能是可欲不可求的“奢望”。58·7%的人认为农民工应该参加城市的公共事务和活动,但是却有870人,占81·2%的农民工从来没有参加过任何城市的公共事务和活动,比如参加社区居委会选举、人大代表的选举、价格听证、个人所得税的听证或参加群防火盗等公共事务。农民工积极的政治态度与实际的参与现状形成了强烈的反差。因为农民工的公民身份问题,受学历和知识水平的影响,农民工在公务员考试、职称评定和入党、提干等方面基本没有机会,也就是说农民工的向上流动的机会基本上是阻塞的。户籍制度拥有的民主政治的属地性,目前的体制只是对农民工进行管理,并没有保障他们政治权利的组织机构,缺乏农民工政治参与的制度规定和条件。在社会权利缺位的状况下,农民工很难融入当地的政治生活。[2]从而也就失去了参与社会管理的根本权利包括选举权、知情权、参与权、监督权等宪法规定的公民的基本权利。

与此相对照的是,农民工从踏进城市那时起,就被划入了管束的对象范围。《收容遣送条例》虽已废止,政府高层虽然高度重视农民工问题, 2003年以来,党中央和国务院及有关部委就农民工进城务工的有关问题先后发布了一系列的文件。但农民工却没有获得更多的尊严。名目繁多的证件强加于农民工身上。涉及到农民工进城务工就业的收费项目名目繁多,从居住到就业,从劳动到纳税,从婚育到子女就学等各个领域,无不受到重重管理甚至盘剥。我们的统计数据显示,鄂、豫、川三省外出农民工进城务工有616人,占58·1%的人办理了暂住证;有458人办理了健康证,占43·2%; 28%的人办理了务工证; 24%的
人办理了未婚证; 17·4%的人办理了婚育证。证件的收费自不必说,办理证件的手续之繁杂,效率之低下,服务之冷硬,恐怕也并非只有农民工一族独有体会。

(三)农民工在打工单位没有意见表达的渠道

中国农民工很多都是非正规就业或在非正规部门就业,也有很多人无具体单位可言,政治参与也就无从谈起,即使在正式单位工作的,由于身份原因,也只是临时工,与正式工的各方面待遇都有天壤之别,一般是无权参加单位的管理活动的。我们的问卷调查表明,有920位农民工所在的打工单位从来没有征询或只是偶尔征询过他们对所在单位的意见和建议,占86·9%,仅仅有13·1%的人曾经经常被咨询过。当我们设问“如果法律允许您参加罢工,您参加吗?”,有53·9%的人表示会“积极参加”, 46·1%“不参加”,过半数的人想积极参加罢工,可见农民工与打工单位的关系是紧张或者说矛盾深刻的。

农民工在维护自己的基本权利的过程中逐渐意识到,依靠集体行动更有助于解决问题。当然,他们面临的问题通常也带有集体性,比如在一个单位里工作条件普遍很差,工资普遍很低且常常被拖欠等等。所以,他们选择了集体抗争。仅媒体公开披露的, 2005年在深圳就有不下三起两三千人的罢工事件。因为他们觉得只有把问题“外部化、严重化”,引起政府有关领导人重视了,事情才可能解决。但是,这样的罢工毕竟是过激行为,通常情况下,罢工是不得已的,是得不偿失的,老板开除罢工工人是常见的,领导罢工者也很可能为工人争取到了利益自己却丢掉了工作,职能部门最终会站在哪一边也很难预料。这样高风险的行为也是在别无它法之下的无奈选择。所以有46·1%的人选择了“不参加”。

我们无法想象,一个普普通通的农民工可以和企业老板或决策者坐在一起平等对话。就算能共同坐在一张桌子前,他能发出多大的声音也是不得而知的。但是,如果在这个农民工的背后,是成千上百的人群选出的代表,那局面就不会是一样的了。

然而,我们统计的数据表明,有931位的农民工没有参加所在打工地的工会组织,占86·7%,只有13·3%的人参加了工会。当问及“愿意参加工会组织吗”,有48·9%的人表示“愿意”, 11·8%的人“不愿意”, 39·4%的人选择“说不清楚”。农民工参加工会的比例与参加的意愿之间,存在很大的差距。但是也有过半数的农民工对工会这一组织心存怀疑(11·8%的人“不愿意”, 39·4%的人选择“说不清楚”)。

1992年颁布2001年修改的《中华人民共和国工会法》是赋予农民工参加工会的权利的。但是据我们了解,很多的调查都相互印证,农民工所在单位组建工会的并不多,就算有工会,他们也无权参加决定重大事项的职工代表大会。现在虽有的地方的单位在形式上允许农民工参加工会,可是要么另外登记,享受不到正式职工一样的工会会员的同等权利;要么形同虚设,只是空壳工会,对农民工权益的保护和利益的表达作用有限。如郑传贵在南昌市的调查显示,当问及在正式具体单位工作的11人是否参加过本单位的政治活动如职工代表大会、工会等时,均表示“从来没有”,在回答未能参加的原因时,“无人叫参加”的占18·5%,“我们是临时工的”占63·5%,“那是正式工的事”的占18·2%。即使在政府的倡导下,全国有些地方农民工有工会可加入,但大多只是“空壳工会”,不能真正保护农民工的利益。赵东辉、吴亮在浙闽粤三省的调查结果显示,以农民工为主的很多企业,工会组建率在60%以上,入会率在50%以上,部分高达80%以上的,但是大多只是停留在数字上,基本上不能维护农民工的任何利益。[3]我国的很多非营利性社团和组织都有很强的官办和行政色彩,基本上都是自上而下组创的,缺乏自治性、自愿性和自主性;自律机制也不够健全,缺乏透明度和良好的行为准则;观念和知识结构老化;结构失衡等。[4]135笔者认为我们缺乏建立一种独立的自治和管理团体的传统和经验,这也是我国的工会组织名实不符的深刻的社会原因。

农民工,这个庞大而特殊的群体疏离了政治秩序,在社会的最底层劳作,奉献了自己的全部,牺牲了健康和人格尊严,缺乏对与自己生存利益密切相关的社会事务的话语权,没有合法的、制度化的、有效的利益表达渠道。在社会权利缺位的状况下,农民工很难融入当地的政治生活。从而也就失去了参与社会管理的根本权利包括选举权、知情权、参与权、监督权等宪法规定的公民的基本权利。他们只能始终在弱者的地位上接受外界同情和关注的同时,祷告自己的生计可以维持。我们的周围几乎每天都在发生这样那样的农民工伤亡或牺牲,这已威胁到社会的稳定和社会整合程度,必须引起人们的重视。长此以往,共建和谐社会将是一句空谈。

二、农民工参政权流失的原因

(一)缺少尊重公民政治权利的文化和传统

文化和传统对一国政治生态的影响是重要的,也是强大的。特定的文化能够在深层次上长期地、持久地影响社会结构、政治、经济和价值观念,能够影响长期生活在这种文化氛围之下的个体的思想和行为。可以说,中国在很多方面不缺法律,也不缺制度和政策,但是执行起来的时候往往会大打折扣。当代中国的一些社会矛盾,如在土地征用、民房拆迁,非正式劳动力市场中大量出现的漠视、损害、侵害劳动者的权益和公民的权益的事件,看上去是社会转型中的社会冲突,其实问题也出在文化上,因为我们没有形成尊重公民权益这样一种普遍的伦理。中国传统的文化类型是一种典型的特殊主义的结构。这种特殊主义建立在以家庭为中心的等差秩序的基础之上,它没有西方式的博爱思想与普遍主义的价值标准。在这种差序结构的社会关系中,人们的行为表现出强烈的反差,对有亲缘的人、熟人,人们忠诚热忱有时甚至会不顾法与理,而对陌生人的苦与冤,或未祸及自己的不公不义则可以事不关己,高高挂起。中国人缺少近代现代化、市场化、民主化的一个重要的条件,即普遍主义的价值取向。这种价值取向首先是承认尊重公民的利益,包括充分尊重公民的个人权利,尊重公民与他人与社会的契约,尊重公民选择生活的自主性、主动性。这种尊重包括使公民生活保持一定的自治性的空间。[4]135中国儒家文化的开山鼻祖孔丘曰:“民可使由之,不可使知之”,“惟上智下愚不移”,这种愚民之策,有意将政治神秘化,将民众排除在政治活动之外,有意抹杀或忽视引导农民用合法的方式自我表达,这是为政者的一贯之策。治民愚民的政治,往往带来的是对民众自身能力的低估,凡民众之事皆由官定,把民众天然的作为人的基本的权利给剥夺了,民意的联
合通常被认为是想扰乱治安,破坏秩序,与国家和政府作对。有意抹杀或忽视引导公民用合法的方式自我
表达,这是为政者的一贯之策。官本位文化的根深蒂固和人本主义精神的缺乏,无法培育出“自治”的土
壤。民众尤其是农民这一群体长期被排斥在国家政治生活之外,没有民主政治生活的自觉和习惯,自主意
识、平等意识和法律意识均受到相当程度的压抑。
虽然农民工在所流出的社区中,与未流出的农民相比,他们在年龄、教育程度、经济活动能力等方面一
般都具有明显的优势。但由于长期生活在重国家轻个体,重集权轻参与,重管理轻服务,重精英轻大众的
文化环境之中,在流入地以体制外的方式生存着,社会地位低下,就算在城市生活再长的时间也很难产生
认同感和归属感,所以很难产生现代意义上的公民政治参与。农民工在现实中呈现消极被动的状态,其影
响因素(封闭、分散的思想观念;自私、狭隘的小农意识;缺乏组织性和协作性;共同利益的意识淡薄;缺少
平等协商的精神和实践机会……)是深刻而复杂的,也是不易改变或剔除的。文化上的变迁是一个长期
互动的过程,在短时间内是无法消除的,需要一个外导内省的过程。只有在社会的整个文化发展时,它们
自身的结构才能通过教育、解构、异化和分化,才能逐步适应现代民主的要求。
(二)城乡分治的二元社会结构的制约和影响
哈耶克认为集体主义类型的经济计划必定与法治背道而驰,政府的强制工具只能加强于人民新的等
级差别。[5]74-75人为造成不平等的危害,非人为的力量所造成的不平等比有计划地造成的不平等更容易忍
受,对个人尊严的影响也小得多。[5]107哈耶克揭示了人治计划经济是造成身份等级和社会不平等的根本原
因。中国的计划经济也如此,城乡二元经济结构和不同所有制之间的差序格局是造成不平等的制度性基
础。[6]208虽然改革开放打破了计划经济,开始实行市场经济,但是这个过渡是需要一个相当漫长的时期的。
农民工之所以受到各种各样的歧视,最直接也是最重要的原因就是计划经济下长期实行的城乡分治
的户籍制度及其相关的配套制度,形成了我国“城乡分治、一国两策”的二元社会结构状况。[7]基于户籍制
度形成的城乡分离的二元社会结构对农民乃至农民工是一种“集体”排斥。
20世纪50年代计划经济体制开始确立,整个社会呈现高度同质化的特质,社会缺少分层,整个社会利益
高度一体化。中国作为一个没有海外殖民掠夺创获的巨大而又落后的农业国,要建设国家,巩固政权,必须
要有强大的工业经济作为支撑。在当时的条件下,法律制度的价值取向主要是要实现整个社会的福利,即加速实现现代化(当时的核心为工业化)这一伟大事业,而法的自由、平等等价值则变为次要。而为了适应我国工业化体系的建立,新中国制定了壁垒森严的三大制度(农产品统购统销政策、户籍管理制度、人民公社制度)来进行隐蔽的苏联式的工农产品价格剪刀差形式的“以农补工”。可以说,我国农民为建国后国家工业化发展所需的巨额的原始积累做出了不可磨灭的贡献。[8]由于城市是现代化工业化建设的中心,比较而言,城市居民的利益得到法律的认可和特殊关照。正是在这样的背景下,作为一个群体的农民,其权利被淹没在整个社会共同福利的追求当中,而未获与城市居民平等的地位。[9]从本质上看,中国严格户籍制度建立的前提是因为阶级体系和所有权体制被打碎了,户籍制度成为取代阶级和所有权而维持社会秩序、资源分配秩序的基本制度。[10]但是由此却导致中国形成一个高度分割对立的二元城乡社会结构体制。尽管我国已经实现由计划经济体制向市场经济体制的转变,但城市居民仍享有在劳动就业、医疗卫生、社会保障和一系列计划经济体制下的福利待遇。而这些于农民却是“可望不可求”的。城乡居民存在严重的国民待遇差别。二元户籍制度以一种先赋性和世袭性的方式为这种不平等提供了牢固的制度保障。

(三)经济和公共资源的分配政策不合理

平等是现代法治的基本价值目标之一,也是人类社会永恒的追求,它体现了人们对现实的批判和对理想社会的向往。但是权利的实现不仅受社会历史条件的制约,更取决于一个国家经济的发展。“给予人们或群体平等与不平等的程度,往往是依客观的生产状况而定的、依基本上无法控制的社会现实状况而定的、依社会进化的一般状况而定的,以及依现有的认识和理解水平而定的。”[11]313-314

任何公共政策都是对某种价值的权威性分配。这涉及到两方面问题:一是政府可供分配的公共资源的数量究竟有多少?二是这种公共资源的权威性分配是否公平、合理?从某种意义上说,农民工的政治参与与城市社区资源短缺和人口过剩的双重压力有关。一方面如果要保障数量庞大的农民工群体的政治参与,则实际上意味着城市政治参与范围的一种扩展,这是要以城市资源的投入为基础的。资源短缺是当前各级政府,包括经济发达地区城市政府面临的一个突出问题。受此影响,有些城市政府出于保护本地利益,就对农民工实行了限制性政策,使己经存在的社会排斥现象合法化。从而导致农民工的合法权益受到严重侵害。

另一方面城市公共资源的分配方式则涉及公共政策的价值导向。在一定资源约束条件下,政治参与和经济发展之间存在着内在矛盾。政治参与的扩大是以社会公平为目标的,而经济发展则指向效率目标。我国自改革开放以来公共政策总的指导思想是一切以经济发展为中心,效率优先,兼顾公平。一旦二者失衡,就有可能为了效率而牺牲公平。以上这些政策困境都在一定程度上导致了农民工政治参的缺失。[13]

农民工经济文化社会权利之所以长期以来被漠视,不能说与其政治权利长期被漠视无关。作为一国公民,理应享有同城市居民一样的政治权利,但由于户籍制度、选举制度等方面的限制,农民工的政治权利形同虚设,再加上部分精英群体、富人阶层对政策的操控,作为弱势群体的农民工不仅缺乏在立法机构的话语权,也缺乏在政府部门和工作单位的政治参与权,其基本权利被漠视、权益无法保障也是必然结果。

为保障农民工的平等参政权,一些地方尝试在不违背选举法原则前提下,积极采取措施灵活操作,即同意在当地长期工作且达到一定期限的常住民工在当地有选举权和被选举权。本来,这是一个双赢的举措,既可节省民工回家的选举成本,又可以实现农民工选举权和被选举权。但操作起来依然阻力不少,由于缺失法律规定,许多城市居民潜意识地拒绝外来民工融入他们之中参与当地选举,使农民工的这项基本政治权利陷入了进退两难的尴尬境地。站在现行的法律视角来看,城市居民的做法无可厚非。在不增加名额的前提下,允许外来民工在当地参与选举,对当地户籍人口的利益无疑有很大的影响。

在很多地方,如像沿海开放城市,已经成为输入大省,外来民工人数是当地居民的数倍,诸如东莞已达到了四倍。如此,外来民工与当地户籍居民“争夺”基本政治权利的矛盾自然会比较激烈。当然适当保障外来民工的选举权和被选举权,也与一个地方政府的宽容度有关。随着社会的进步和发展,一些城市已开始宽容和善待外来民工,降低了外来民工融入城市的门槛。如深圳不仅在GDP核算中加入了600万外地来的常住人口,还将全市350名人大代表中的10名留给了外来务工人员。浙江根据义乌市民工多的实际,还特别给义乌市增加12个“民工”代表名额。虽然这些只是杯水车薪,但也算是迈出了一大步。遗憾的是在全国范围内,这样的城市寥寥可数。

地方保护主义政策也是损害农民工参政权的一大因素。这里最深层的因素是中央与地方政府的关系。中国学习西方,中国的改革,首先是生产技术,然后是经济制度的部分改革,法律制度的部分改革,宪政制度基本上没有触动,由此便导致了各种各样的“双轨制”,并在政治运行和政策实施方面也表现出强烈的“国家机会主义”,中央和地方容易实行一种充满机会主义的“财政联邦主义”。在中央有关农民工的政策上,书面的内容是比较连续的,但关键是地方政府的执行方面发生了问题。因为,在我们的法律旁边,还有一套“惯例”,一套关于权力运行和权利分配的惯例,我们的法律服从这套惯例。[13]

(四)农民工自身的经济、文化、组织等资源的匮乏城乡二元结构被合理化,“公民社会”、“公民文化”缺少发展的起点,中国复杂的阶层分化已经开始,但是阶层分化的同时叠加着等级分化。许多分化出来的阶层很难形成独立的经济力量和社会力量,阶层分化实际上是社会资源包括经济资源、文化资源、组织资源等的分配和再分配。这三种资源的拥有状况决定着各社会群体在阶层结构中的位置以及个人的综合社会经济地位。公民政治参与的状况除了受社会环境和参与对象的影响外,也与其社会经济地位、自身政治素质和政治文化有关。

可以说,农民工所拥有的各种社会资源的都是相当缺乏的。首先是经济和文化方面的资源匮乏,这两种资源的匮乏都会在不同程度上影响政治权利的行使。因为现实有效的政治参与对基本认知水平和理解能力的要求,是一个基础性的课题,经济上的贫困和文化素质的缺乏容易产生僵化、封闭、无知甚至专断。相反经济实力雄厚和教育程度高的群体往往对政治信息和政治符号的理解会更为清楚、准确和深刻。

笔者认为,在这些因素中,影响最大的还是组织资源。组织资源包括行政组织资源与政治组织资源,主要是依据国家政权组织和党组织而拥有的支配社会资源(包括人和物)的能力。在中国的社会分层中,组织资源有其特殊意义。拥有较多组织资源有利于个人乃至整个阶层社会经济地位的上升流动和获取更多的经济资源。测量组织资源拥有量极为复杂,但主要是以各阶层拥有的职务级别情况和政治面貌情况来揭示各阶层的政治分层情况的。[14]毋庸置疑,农民工因为其身份和地位的限制,受其学历和知识水平的影响,他们向上流动的管道基本上是阻塞的。他们中的许多人只能永远在相同层次的岗位上默默出卖自己的劳动力。除此之外,农民工这个群体比较分散,组织化程度低也是一个因素。政府管理层都比较担心有组织的群体,其实社会群体的组织化程度越高,群体之间的妥协就越容易达成。没有组织才是最令人担心的,因为越是没有组织,就越容易采取体制外的激进的或暴力的行为,王余斌的讨薪杀人事件就是代表性的案例。因此,提高农民工的组织化程度,对于农民工自身的权益保障,对于政府的治理,都应该是双赢的。

当然,以上种种原因,它们都是互相交织着发生作用的。正所谓牵一发而动全身,所以要保障农民工的参政权的难度之大、路途之远也就可想而知了。

三、结论和启示

反思建国以来中国的建设、改革与发展历程,从计划经济下的工业化体系的建立,到市场经济下包产到户、乡镇企业、外资引入和外向型经济的发展,再到今天庞大农民工群体的出现,中国的农民实际上是中国经济增长和发展最为重要的源泉,也是牺牲和贡献最多的群体。中国要实现长期的可持续发展,必须解决农民和农民工等弱势群体自身的发展问题,必须让做出贡献的人也能同样地享受发展的成果,让拥有义务的人也能拥有同样的权利。这不仅是一个公平的问题,也是一个发展的问题。全社会都要树立起以人为本的科学发展观,尊重、保障和发展农民工的权益,尤其是农民工的政治参与权———这一国民最基本的权利,只有还他们以国民待遇,给他们真正当家作主的权利和机会,才能激发亿万农民工的发展潜力和创造性,最终促进中国可持续的健康发展。

鉴于对农民工的不平等待遇的严峻现实和深远危害,理论界、舆论界和高层领导已经开始关注这一问题,这些关注促成了一系列的制度变革,让农民工看到了获得“国民待遇”的希望。但是,不平等现象到目前为止并没有多少改变,制度的路径依赖,既得利益阶层的阻碍,落后的行政管理方式,积贫积弱的农村和农民,供给远大于需求的劳动力市场,淡薄的权利意识与法治观念等等,这些因素都会增加改革的复杂性和长期性。农民工问题关系城乡发展、改革和稳定的全局,需要我们进一步树立以人为本、城乡统筹的科学发展观,破除城乡二元体制,完善政策和法律,推进以保障农民就业转移权利为核心的一系列制度创新,包括保障农民工政治权利在内的制度创新。



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