一、问题的提出

与西方民主政治中的“法律治国”以及传统专制国家中的“个人独裁”相比,中国共产党集体领导制下的“文件治国”现象显然有其与众不同的一面。有人把这种现象概括为“文件政治”现象[1],也有人把它称为“文件制度”[2]。时至今日,中国共产党仍把这一制度作为政策制定与政策执行的一种重要手段,其功能巨大,影响广泛。就本文所涉及的乡村治理领域而言,文件政治同样是中国共产党治理农村的主要方式[3]。例如,中共十一届三中全会以后,党的战略政策发生了重大变化,农村改革的序幕也由此拉开。1980年中共中央颁发了第75号文件即《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》,在包产到户问题上开了口子,允许“包产到户、包干到户”在经济落后、生活穷困的农村地区试行。从1982年到1986年之间中共中央连续颁发内容主要涉及土地承包责任制、农村商品流通、农村产业结构调整、工农城乡关系调整等重大问题的五个“一号文件”。

从2004年到2007年中共中央又连续颁发关于农民增收、社会主义新农村建设、发展现代农业等重大问题的四个“一号文件”。上述文件承载着中国共产党对农村发展的战略意图、工作思路,对中国农村的变革与发展所产生的影响是巨大而又深刻的。

然而,关于文件政治的理论研究却要滞后得多,这种滞后不仅制约了乡村治理研究的深入,而且也影响了乡村治理实践在正确理论指导下的健康发展。有鉴于此,本文以文件政治为视角,为探讨乡村治理过程中国家与乡村社会的互动提供一种新的分析工具。

二、乡村治理研究中现有方法之得失分析

20世纪80年代早期关于中国乡村治理的研究多为政策学研究,其研究主体主要是政策部门的工作人员,比如1982-1986年的五个“一号文件”的产生就是政策研究部门工作人员集体创作的结晶。再一种研究主体就是学术研究人员,其涉及乡村社会及其治理的研究在国内主要有两个不同的路径,一是“从上往下看”,通过国家的视角来考察中国乡村社会的治理过程;一是“从下往上看”,站在社会生活本身,通过社会的视角来看在“官语”以及“译语”指导下的中国乡村社会的实际变化过程[4]。尽管时下遵循这两种理论研究路径的学术成果斐然,但这两种分析方法都有一些理论限度,未必能真正揭示中国乡村治理的独特性与内在机理。

(一)只见“国家”不见“社会”的乡村治理研究方式的出现及其理论限度

回首20世纪80年代初,中国政治学刚刚恢复,政治学界在反思十年“文革”的基础上极力倡导民主与法制的观念,主流政治学研究主要致力于意识形态的导向和国家政治制度的构造。党的十三大后,政治体制改革成为全社会特别是主流政治学关注的热点,许多学者(包括1980年代初从事农村调查的学者)把政治研究置于整个经济、社会、历史和文化的大系统中,积极寻求和思考政治活动和政治发展的内在规律,将研究的重心投入到中央层面的改革与制度供给,国家是其主要的研究对象。在那样一种背景下,政治学直指中国政治社会结构的上层,而无暇将处于这一结构底层和边缘地带的农村纳入视野。只是以张厚安先生为代表的一批政治学研究者开始涉猎农村基层政权研究[5],同时还有徐勇先生的城乡政治比较研究[6],政府相关职能部门于80年代末推行的相关政治实验[7],以及适应形势变化的农村政治稳定与发展研究等[8]。这表明至少有政治学者开始关注农村,改变了以往纯粹的学理性研究,强调对中国农村的现实关怀。更为重要的是,国内已有的政治学理论为乡村治理研究提供了丰富的理论营养,为乡村治理研究日后的蓬勃发展做出重大贡献。不过总体来看,这些有关农村的研究和实验并未成为当时政治研究的中心话语,也未成为一个引人注目的话题。而且由于仍受“左”的思想影响,政治学者们缺少对农村政治独立、系统和深层次的研究,更多的是对既定的党和国家的农村政策的事后诠释、论证和宣传。可见,在中国政治学恢复的初始阶段,政治学研究者是只见国家,不见社会,关注的只是国家的视角。

从国家的视角来研究农村政治学,存在着以下一些问题[9]:第一,此类研究大多建立在宏观理论的演绎上,容易流于静态的、描述式的、历史主义的研究,由于缺乏经验研究而不能展示真实的政治生活。第二,习惯于借用“译语”,即西方政治学术话语和资源,但这些舶来的概念、方法和中国实践还有很大差距。第三,容易陷入套用某些“官语”。大量使用“官语”会使研究者囿于注经式的研究路数。第四,容易造成只是对事件进行描述,而不是利用研究方法论建立分析模型或者理论框架来讨论事件的发生原因,与政治科学要求通过理论预测事件发展方向的目的不一致。

(二)“国家”与“社会”视角并用的乡村治理研究方式的出现及其理论限度

然而,1980年代末的那场政治风波,使得政治学失去了高扬理性大旗、直指高层政治的机会,90年代的中国政治学只能从充满启蒙的半空回归现实的地面[10]。此时,有一些学者开始从学术的层面,将研究的重心移向国家之下的社会基层层面。在这一过程中,农村再次进入学者的研究视野,他们不仅进行一些农村实地调查,并开始形成一种学术自觉意识。但由于与西方社会科学界长期隔绝,使得中国农村研究缺乏学理和方法论方面的支撑。从事农村调查的学者,只知道要做实地调查,要重视社会基层,但不知其所以然。改变这一状况的是“国家与社会”和“市民社会”的分析框架的使用,它为中国农村研究提供了理论与方法论依据。而徐勇先生的《非均衡的中国政治:城市与乡村比较》一书正是试图从社会底层的角度解释中国为什么国家上层多变而社会停滞的“历史之谜”,提出将政治体系一分为二:上层国家和基层社会[11]。于是众多学者的学术视野和学术关怀由国家走向社会。

正如吴毅先生所言,1990年代以来兴起于国内的村民自治研究在一定意义上是历史机缘“意外”促成的造化物[12]。政治学研究再度获得关注,农村研究也因此成为一个超学科和超专业的“显学”,引起各学科众多学者的涉入,民主及理性大旗被重新高扬起来。乃至于有人认为,此一时期的中国农村研究几近进入一个言必称乡村民主的“草根时代”[13]。村民自治研究由于其在学理和研究方法上均准备不足,使其在实践中实难承载起知识界(一定程度上也包括政界)对它的重托[14]。其显著的局限是,村民自治研究虽然以基层乡村为场域,但它却仍然怀抱强烈的“庙堂”情怀。这些投身村民自治研究事业的官员和学者都怀抱着强烈的天下关怀,将村民自治看作未来更为复杂的宏观政治发展的试验田和起始点。政治学界的村治研究往往是从推进农村基层民主化的方位进入的,他们倾向于将扩大基层群众参与,推进农村政治民主化和中国的政治民主化作为村级治理的功能目标。政策研究部门的村治研究往往是从完成国家任务的方位进入的,他们倾向于将推行国家意志的能力作为村治的功能目标[15]。他们带着理论假设、强烈的上层民主关怀而进入村庄场域,就使得这种研究看似身在底层,实质心系上层。他们所考虑的,首先并非在于村民自治对于改善后公社时期农村治理状况的功效,而是农村的基层选举何日能够以及如何能够向村庄以上更高层级的跃进,比如由村长直选推至乡镇直选,乃至县长、市长的竞争性选举[16]。这使得村民自治实践一开始就有了眼睛朝上的特点,由此可以得出的一个结论是,90年代的农村研究并没有做到真正的“学术重心下沉”。

(三)只见“社会”不见“国家”的乡村治理研究方式的出现及其理论限度

到了90年代末,作为农村研究主力的华中乡土派[17]将村民自治研究向前推进了一步,即进入了乡村治理研究领域,实现进一步的学术重心下沉。其实在此之前他们就较早地将村民自治称作“村治”或“村庄治理”[18]。而真正标志华中村治研究“学术重心下沉”的则是21世纪初在华中乡土派中出现的两个农村研究路径:一是完成了从以往的政策研究向学理研究的转向。代表作品为于建嵘的《岳村政治》及吴毅的《村治变迁中的权威与秩序》。两部著作分别采用政治社会学及政治人类学的手法,描述了岳村及双村两个村庄在整个20世纪一百年中的村治变迁,被认为是“20世纪末研究村庄政治的双子星座”[19]。二是进入了乡村治理的社会基础研究领域。代表作品为贺雪峰的《乡村治理的社会基础》及《新乡土中国》,这两部著作着重对转型期乡村社会性质进行深入研究,从而使得乡村治理进入社会基础领域研究[20],表明贺雪峰的研究取向已从对民主及理性的追求,对高层政治的关注,转向了对乡村社会进行深度理解的追求。

在华中乡土派的研究表现出“学术重心下沉”的过程中,徐勇先生已经在反思这一学术现象,特别是对应星对华中村治“乡土派”进行的尖锐批评作出了反应,认为“从整体上看,农村研究的学理水平还相当低,与其显赫的学术地位极不相称”,并指出造成这种情况的主要原因是方法论的限度。在判断学术重心下沉后,社会成为主要研究视角、经验研究成为主要研究方法的情况下,这种“自上而下”研究的局限性也得以充分暴露,其严重后果就是“只见社会,不见国家;只见树叶,不见树林;只见描述,不见解释;只见传统,不见走向。”[21]徐勇先生认为时下农村研究的“国家与社会”分析框架的重心是“发现社会”。而人们在运用这一框架时很容易遮蔽了这一框架的另一端———国家。人们可以通过社会本身研究来观察国家的行为,却无法解释国家为什么要“这样”而不是“那样”。事实上,在当下实际的乡村生活观察中,所谓的“官语”和“译语”是“不在场”的,我们也就无法透过社会本身去观察和理解“官语”和“译语”话语体系下的国家行为逻辑。

(四)向“国家”视角回归的文件政治研究方法对乡村治理研究限度的纠补

随着现代国家的成长,社会愈来愈被国家所塑造。当下乡村社会状态,在相当程度正是由国家塑造而成的。当下乡村社会里可以处处看到“国家”的身影。所以说,不从“自上而下”的国家视角研究乡村社会,是根本无法准确认识和解释当下乡村社会的。如果要分析当下中国的乡村治理,没有国家的视角,更是无法想象的。再者,就乡村治理研究领域而言,宏观政治学的学术话语难以派上用场,如政治关系、政治行为、政党政治、政治体系、政治文化、政治发展等,而且由于乡村属于“非正式制度”范畴,使历来擅长于“正式制度”研究的政治学科难于发挥优势,也难有施展空间。因此,我们有必要将乡村治理研究的重心由社会基层重新移向国家层面,正如徐勇先生提出的重要学术主张———“回归国家”,当然这是一种政治学分析路径的回归国家,而不是回归传统的政治实践。

文件政治的角度只是国家视角的一个重要部分。其实,从文件政治的角度来研究中国乡村治理的状况,应该说是符合政治学的学术传统的,因为这也是政治学内在的学术秉性使然,它有着天然的关注高层政治的特点,必然有着一个自上往下看的视角。不过在目前的学术研究中,文件政治的研究并没有得到足够的重视,有关这个主题的学术成果也为数不多。从学理上来说,目前将政治学研究方向从中国农村政治领域向国家层面提升,也是逻辑的必然延伸。相对于社会的角度,文件政治的研究还受到一些限制,比如从浩如烟海的文件文献中进行收集、筛选、甄别有研究价值的资料需要花费大量的时间,也有相当的难度;另一方面,文件政治研究的学术成果有限,可提供的学术资源也就十分有限。

本文试图回应徐勇先生的学术主张,从“国家的视角”探讨当代中国政治生活中特有的“文件政治”(Documentary Politics)现象在乡村治理及农村社会变革中的功能和效果等。不过,要进行进一步深入的研究,首先需要解决的问题是厘清“文件政治”方法论的研究思路。

三、乡村治理研究中文件政治研究方法的具体路径

正如上文所说,文件政治研究方法是国家视角的回归,而国家在当代乡村政治生活中所起的作用是巨大的、无可替代的,它有着天然的关注国家宏观政治的特点。因此,传统政治学的规范研究方法和行为政治学的经验研究方法仍是文件政治研究主要采用的方法。另外,社会学、经济学、法学等其他社会科学也可以丰富文件政治研究的理论路径。在总结、借鉴众多学科研究的基础上,结合文件政治自身的特点,笔者认为从文件政治的角度研究乡村治理可以采用以下分析路径:

1、政治系统分析方法

政治系统方法是政治学家们根据控制论和信息论对政治系统进行分析,从分析政治互动行为开始,注重整体性的宏观分析,把政治系统的生存当作分析的核心内容,这样可以考察政治信息的传递过程,观察到完整的动态的政治过程[22]。执政党文件的制定、执行、功能反馈整个过程都是在政治系统中展开的,这个过程实际上就是政治需求(输入)和政治决策(输出)从政治系统的一部分转换到另一部分的运动过程。

政治系统方法为我们研究文件政治理论提供了非常有用的分析工具,其中阿尔蒙德政治系统输入-输出模式有助于我们了解文件制度的运作过程。在政治系统中,由于某些利益集团(压力集团)的政治需求,通过政治社会化、利益表达、利益整合、政治沟通等功能进行政治输入,为维持政治系统的平衡,执政党就要通过法规制定、法规执行、法规调整等功能转换成政治输出。例如,一旦广大农民有了某种利益需求或政治需求,会通过一定的途径表达出来,再经过各方力量的利益整合(其承担者主要是基层地方政府),由农村基层社会的政治系统开始政治输入并向上层政治系统逐级传递直至中央政治系统。为维持政治系统的平衡,中央就要通过政策制定、政策执行等功能转换成政治输出以消除或缓解来自政治系统内部的压力。而中央的政策制定、政策执行主要通过文件制定、文件执行的形式来完成的。如改革初期针对农民对土地包产到户的迫切需求,1980年代初出台的几个中央一号文件就肯定了土地包产到户的社会主义性质,并在广大农村推行家庭联产承包责任制,满足了广大农民的需求。

不过,政治系统方法由于自身固有的理论限度,在应用于乡村治理中的文件政治研究时同样也会面临一些困难,比如它的适用范围有限性,分析的空洞性,分析的保守性等[23]。

2、结构功能分析方法

结构功能分析方法试图把结构和功能联系起来进行分析,把政治结构当作政治分析的起点。然而,长期以来,结构功能分析的重点却是功能而不是结构。一些最著名的政治结构功能分析家都明显带有这种倾向。例如,阿尔蒙德在早期就基本专注于研究政治系统的功能,直到60年代中期后才开始认识到结构的重要性。其实,结构至少与功能同等重要,在进行政治分析时,结构和功能两者不可偏废[24]。

结构功能方法注重社会结构及其运行状态的研究,核心是研究政府的各种实际功能以及履行这些功能的相应结构,从而有助于了解国家机构和政治制度对社会的决定性影响作用,有助于了解社会生活表象之下的深层结构与功能,有助于了解国家与社会这个大系统之间的关系和互动等等。同样,在乡村治理研究中,应用结构功能方法分析文件政治,有助于解释文件制度对中国乡村政治生活的决定性影响作用,有助于了解执政党决策的体制化结构、人格化结构如何决定涉农文件的形成和执行,有助于了解有关涉农文件对广大农村的统治功能,以及它们所具有的利益表达功能、信息沟通功能、政策执行功能等。通过对文件制度的研究,还可以观察到农村基层政治系统中的党委、政府、人大等子系统的相互关系,以及它们和社会各利益集团的互动关系。

但是,结构功能分析方法过分注重于对文件政治功能的关注,忽视对文件政治结构的分析,同时此方法对文件政治现象进行静态分析,对于政治过程则缺乏说服力。这些理论限度使得结构功能分析方法在运用于乡村治理研究中的文件政治研究时会带有一定的片面性,而不能展示乡村政治生活的真正状态。

3、政治过程分析方法

要探讨政治过程方法,首先要对其概念进行界定。政治过程又被称作政府过程[25]。任何政府,都不仅是一个体系,而且是一个过程[26]。这里的过程不是政府发展的历史过程,而是一种对政府行为进行分析的一种方法和视角,或者说是一种政府分析框架。它不是以历史发展的纵向时间线索为依据,而是研究在某一个或若干特定的历史横断面上政府运作的程序[27]。实际上政府过程研究方法就是研究政府的公共政策运行过程,是对当代中国政府决策和执行过程的动态考察,其关注的是政府的功能活动,而不是静态的结构关系。将此方法应用于乡村治理中的文件政治研究,主要侧重于用经验研究方法来考察文件制度在乡村社会实施过程中政府的活动和行为。谁是这些涉农文件的法定制定者,而实际制定者又是谁?谁控制最终决策权?谁能参与事关农村发展的重大文件的制定过程?乡村社会各方利益是如何输入决策中枢的,是如何通过文件的形式表达出来的?涉农文件是如何贯彻执行的,其执行效果又怎样?涉农文件的制定和执行是如何互动的?等等。总之,应该重点研究重大涉农文件是如何制定和执行的,在这一过程中权力是怎样运作的。

需要强调的是,在将政治过程分析方法运用于文件政治研究时,特别需要注意处理好过程与结构的关系。如果我们忽略了文件制度的结构,文件政治的研究将沦为对某一文件制定的陈述和所涉及到的具体问题的分析,从而失去其应有的理论价值。因此,当中央文件在广大农村贯彻实施时,不仅要考察它的功能和效果,也要关心它所体现出来的结构性政策问题,更要关注的是它作为重大国家政策在乡村社会执行过程中的政府权力动态的运作过程。

4、新制度主义分析方法

重视制度研究本来是现代政治学的一大传统,但20世纪50年代以后,这一传统被行为主义思潮所打断。到了80年代,制度在重新走进政治学者研究视域的同时,制度研究方法也与自身的传统大相迥异。与旧制度主义相比[28],新制度主义研究方法则具有如下特点:(1)吸纳非正式规则;(2)强调制度与个人的互动,尤其关注制度对个体行为的实际效果;(3)避免宏大叙事,关注具体制度;(4)引入实证分析。与旧制度主义相比,新制度主义的确是一个崭新的制度理论。它不仅拓展了制度的内涵与外延,而且提高了制度研究的解释力,在很大程度上克服了“结构与行为”这一经典社会科学问题之争[29]。

新制度主义分析方法强调制度的动态运行。就乡村社会的文件制度而言,在中国现实政治生活中,执政党要制定一个在全国农村实行的重大文件不可能一出台就非常成熟,需要试行并且观察实施效果,然后修订完善,也可能再制定一系列配套文件,最终可能使之成为制度化的法律法规。于是我们常常会看到中央制定的重大涉农文件在刚开始实行时其文件名称后面会有“草案”或“试行”的字样,如1978年《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》、1992年由国家发展计划委员会办公厅制定的《关于开展农村小城镇建设试点工作的若干意见(试行)》。颁发一份涉农文件并试行后,中央会观察基层政府的行政惯例、乡土社会的传统因素、社会经济发展水平,甚至官场潜规则、农村民间非正式规则对文件执行的影响,还要考虑到利益团体、农民个人等对该文件以及与此相关政策的反应。然后遵循“从群众中来,到群众中去”的原则,不断展开实证调查,以补充完善并最终使其制度化。这样,从文件到定型化为制度的整个过程可以起到调整国家行为的作用。可见,国家的特殊之处在于它能向社会提供某种制度安排,这些制度、规则大都借助文件的载体和形式,他们的变迁或创新往往会直接影响到政治经济活动的结局乃至历史的进程。

5、文本分析方法

文件文本的分析主要是运用公共政策话语理论等理论工具,进入特定的文件文本,理解并解释经由特定文件文本所展示出来的政策话语现象及其变迁过程。文件文本的具体含义是指一次性说出的具有形式整体性的公共政策话语符号[30],如2007年中央一号文件《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》。

文件文本分析方法应用于文件政治研究可以从下面几个相互关联的逻辑环节展开[31]:其一,语义解释是文本解读的起点。在语义解释环节,寻找关键词往往是语义解释的起始点。关键词(或称主题词)的基本特征便是其强大的语义辐射能力,整个文本的表述在很大程度上可以看做是围绕它(们)而展开的。比如2004年中央一号文件的关键词是“农民增收”,全文出现达18次之多,文件的内容是围绕做好“农民增收”工作而展开的。其二,语用解释,以公共政策话语特有的语用功能,展示特定文件文本的语用指向。

这里语用是一种语言运用的行为,对人类交际具有引导作用。比如,乡镇干部和农民可以通过对文件文本的话语理解去推理识别颁发文件者的意图。其三,语境解释。语境是指文件文本形成的外在制约条件,从对促成文件文本说出的话语背景的相关性分析角度,揭示为何会出现特定的文本表述方式。如农民利益诉求、乡村制度传统、农民心理惯性等因素的影响可能产生不同的涉农文件文本的表述方式。其四,规范性评价。在前三个环节,文本分析主要是立足于相关的文件文本,有着明显的工具性质。分析理论的选择,主要取决于对象文本的形式与分析者的个人旨趣,只有在第四个环节,文本分析才更多地显示出其独立的理论构成特征,这主要表现为具有规范性取向的公共政策定义表述。

6、符号象征方法

在符号学看来,几乎所有的传播都包含了符号要素,符号作为一种知识与沟通的工具,是人类信息表达的基本要素之一。任何符号只要携带政治信息,就成为政治符号。政治符号通常指称具有政治意义的象征物品、仪式行为和话语等等[32],可以帮助人们更加容易地去理解政治现象。它们在各类政治生活中承担着许多政治功能。通过这些功能的履行,政治符号构成了政治动力的一个重要侧面,成为维持政治-社会体系运转的持久因素。

运用符号象征方法去研究乡村治理研究中的文件政治,就可以看到涉农文件作为一种政治象征符号所具有的诸多功能。首先,涉农文件在政治沟通中的符号象征功能。在当代政治生活中,文件的符号象征意义更多的表现为语言符号。政治群体成员使用共同认可的某种政治话语,这种政治话语常常呈现为某种特定的意识形态,比如“,土地包产到户也是社会主义集体经济的生产责任制”、“农民增收不仅是经济问题,而且是重大的政治问题”。其次,涉农文件统治权威的符号象征功能。在中国,文件俗称“红头文件”,是中国共产党制定和推进政策的主要手段。长期以来,中央“红头文件”被农民视为拥有绝对的统治权威,“红头文件”在农民的眼里就是国家的化身、权力的象征。在广大农村,文件的地位远远超过了其本身所应发挥的作用,法律往往被忽略,“文件治乡”、“文件治村”是为常态。再次,文件制定使得政治决策具有合法化的符号象征功能。在中国现实政治生活中,领导人和领导集体的政治观点合法化可以通过文件的制定来实现。一份文件能象征性、技术性地反映出管理者的意志,领导人的一致意见,特殊情形下的“个人意识”,以及官方认可的政策性成果[33]。

四、结语

究竟何种视角和方法、理论和路径对中国乡村治理研究最为合适?到目前为止尚无定论。不过,不管农村研究方法多么的千变万化,从政治学和社会学等学科领域来说,它都摆脱不了“国家”与“社会”的二元分析框架,也不能离开“上、下、内、外”的研究视角[34]。这些方法都有其合理性与解释力,相关研究成果对中国农村研究做出了重大贡献。但尽管如此,这些方法还是存在着一些理论限度,都遭遇到了不同程度的困境[35]。正是理论的限度给了我们一个新的研究视角,即从文件政治的角度去考察中国的乡村治理状况。当然,文件政治只是研究中国农村国家视角的一个方面,是对当前中国农村研究方法的一个补充,或许更切合中国乡村乃至中国政治的本土化特征,但绝非代替现有的诸种研究方法。