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央属事业单位分类改革完成 仅数家划入政府序列
作者:王红茹
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   6月2日,全国分类推进事业单位改革工作座谈会在北京的京西宾馆召开。一度雾里看花的中国事业单位改革,终于勾勒出了清晰脉络。

  伴随《分类推进事业单位改革实施指导意见》(下称《意见》)的下发,事业单位改革开始正式推进。

  目前,全国共有126万个事业单位,其中,有3000多万名正式职工,900万名离退休人员。这次改革几乎涉及到所有的事业单位机构和人员,这让很多人的心情不再平静。

  《意见》显示,中央已经确定了一张事业单位分类改革的时间表:用2011-2015年的五年时间,我国将在清理规范基础上完成事业单位分类;到2020年,我国将形成新的事业单位管理体制和运行机制,形成中国特色公益服务体系。

  在这张时间表中,事业单位分类将成为第一个五年改革目标的一项硬性指标。

  划入政府序列的中央所属事业单位寥寥无几

  事业单位分类改革之难超出了很多人的想象。

  在这场改革中,政府部门既是推动者,又是被改革对象,改革中的“主客同体”现象使其陷入了尴尬的境地。

  有专家分析,各类利益的维护也让这场史上最大规模的改革举步维艰。政府的特定利益,事业单位的独立利益,社会公众对公共服务提出的要求以及改革的个人得失,使得改革的动力在各类利益维护之间互相抵消,无法形成广泛的社会基础。

  由此看来,分类改革定下的5年目标并不算长。

  在5年目标之下,根据《意见》,事业单位被划分为三类:“参照公务员类”,即承担政府职能的事业单位划入政府序列;“自收自支”类,即从事生产经营活动的事业单位将被推向市场;“财政补贴”类即公益性事业单位,将从人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面推进,采取“管办分离”等办法完善治理结构。

  “这三个类别,其实是按照社会功能来划分的。说白了,事业单位分类改革,就是将承担行政职能的变为行政机构;将从事生产经营活动的转为企业,推向市场;保留从事公益服务的事业单位。这种改革可以形象地概括为‘甩掉两头、留下中间(中坚)’”国家行政学院教授宋世明说。

  事实上,事业单位改革早已进行多年,并取得了一些效果。比如,在几年前一大批经营性科研院所已经完成转制,变身为企业,部分科研院所还成为上市公司;去年,原属于事业单位性质的出版社已全部完成转企改制。

  然而,在分类改革中,事业单位转变为行政机构,意味着在目前国情下,由原来端着的“铁饭碗”变成“金饭碗”,尤其引人关注。知情人士向《中国经济周刊》透露,目前中央所属事业单位的分类改革绝大部分已经进行完毕,划入政府序列承担政府职能的事业单位,只有为数很少的几家。

  据上述知情人士介绍,在中央所属的事业单位中,仅有国务院发展研究中心、中央编译局等少数几家划入了政府序列,按照公务员对待;中央党校和国家行政学院则实行区别管理岗和技术岗,分开管理的办法。而类似中国社会科学院等这类学术单位则划入了公益性事业单位,走的是“财政补贴”类。“近来,很多事业单位都进行了岗位聘任制改革,这些单位在聘岗之前就必须把这些事都做了。”

  记者向中央机构编制委员会办公室(下称“中编办”)核实上述信息,相关人士告诉《中国经济周刊》,“现在很多分类改革的报道都是猜测性的,都是非官方的声音,并没有我们的声音。我们对此不评价、不议论。”

  目前,我国的事业单位改革主要由两个部门——中编办及人保部担当。中编办负责制度层面的改革,比如分类改革;而人保部负责更为具体的比如招聘制度改革、用人制度改革、职称改革、工资改革等方案的制定。

  关于分类改革,目前也仅看到人保部的表态。人保部相关负责人表示,分类改革是一项长期工作,有关部门将按照分类指导、分类推进、分级组织、分类实施的原则稳步实施。

  从制度层面保障被改革人的福利待遇

  据记者了解,早在2006年,我国在广东等地便进行了事业单位分类改革试点。

  2007年,广东省审议通过《广东省事业单位分类改革试点指导意见》;2008年拟订了《广东省事业单位分类改革实施意见(征求意见稿)》,并于2009年在该省推进事业单位分类改革。这两份文件将事业单位划分为三类:行政类、经营类和公益类。

  在中国人事科学研究院院长吴江看来,事业单位分类改革的难点在于行政职能的界定。“有一些要并到政府序列享受公务员待遇,有一些要划归为企业。这个比较复杂,不是一下子能够做到的。”

  深圳事业单位分类改革遭遇的难题似乎验证了吴江的判断。

  2006年7月,《深圳市深化事业单位改革指导意见》出台。在深圳市改革办的主导下,深圳事业单位分类改革正式启动。改革将事业单位“一分为三”,划分为监督管理类、经营服务类和公共服务类,并与原有行政管理单位剥离,部分直接转企。

  然而,让设计者始料未及的是:许多被列为法定机构试点(在现有事业单位中推行法定机构试点,按照董事会的模式进行运作)的单位,通过各种各样的关系要求取消自己的试点;一些被划定为企业、不再享有财政拨款的单位开始表示异议,要求恢复其事业单位身份;在教育系统推进取消行政级别、按事拨费时,又引发了众多教师的不满和集体罢工……

  改革之所以不能顺利推进,在业内人士看来,实际上就是因为改革触及了部分人的利益,由此引发了各种反弹,也遭到了来自各方面的阻力。

  “大多数人对改革的实际内容不了解,经常出现对改革的猜测、担心、疑虑和误解,很多人认为‘机构改革就意味着人员精简’,‘企业改革意味着减员增效’,所以担心事业单位改革也就是‘断奶脱钩’,就是降低福利,丢掉饭碗。这大大降低了职工的改革意愿,削弱了改革的积极动力,而变成了一种基于利益保护的阻力。” 国家行政学院研究员胡仙芝向《中国经济周刊》分析说。

  相比深圳试点的艰难前行,佛山试点推进得相对比较顺利。

  佛山作为广东省事业单位分类改革试点市,其事业单位分类改革已经历时三年多。根据安排,包括佛山市政府采购中心在内的216个市直事业单位将整合调整为170个机构。在分类改革完成以后,除了法律法规明确规定外,佛山将不再批准设立新的行政类事业单位,不再赋予现有事业单位新的公共事务管理职能。据悉,目前佛山的行政类事业单位改革方案已经上报广东省有关部门审批,佛山市编委办要求各区在6月底前完成这项工作,全部改革工作有望在今年年底前完成。

  现实的问题是,事业单位被撤销以后,相关人员如何分流与安置,成为改革的关键。为此,佛山研究制定了《市直事业单位转企及单位撤销有关问题的处理意见》,保障被改革人员福利待遇不受影响。

  “从深圳和佛山的改革经验来看,不管是哪类改革,阻力和动力的分析设计都是一个值得重视的战略和策略。”针对广东佛山分类改革试点往前推进的基本经验,胡仙芝向《中国经济周刊》如此评价。

  在胡仙芝看来,事业单位改革要注意从制度层面保障被改革人员的福利待遇,清晰明确改革方向,开发事业单位扩权改革的潜在动力,配套推进各项改革;理顺政事关系,凝聚事业单位内部共识和向心力;加强立法,加强宣传,形成有利的社会环境,强化改革的精神动力。“一定要善于开挖动力,消除阻力才能保证事业单位改革的顺利推进。”

  目前全国各地的分类改革仍在进一步确定当中。
(2011-06-07 00:00:00 点击1363)
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