为了快速推进转型，并在转型中维护自身地位，政府通常采取一些合法的或者非法的方式从特定的群体取得额外收益，这就是转型中的“掠夺之手”。转型后期，随着转型任务及矛盾的演化，政府的执政理念和执政方式都将发生变化，“扶持”和“救助”将成为政府角色转换的方向。文章以我国经济转型为样本，验证了“掠夺之手”的存在性，构想转型后期政府“救助”职能实现的路径。

　　政府的“掠夺之手”：理论解读

　　1996年，施莱弗和维什尼构建首创的“掠夺之手”政府模型受到学界的肯定。我国学者钱颖一揭示出“坏的市场经济”本质上是“掠夺经济”。朗咸平得出的产权制度改革，是民企瓜分国资的盛宴的结论，印证了“掠夺之手”的存在性，并揭示了“掠夺之手”形成的微观基础。综合中外学者的观点，将“掠夺之手”理论概括如下：

　　在政党（政府）利益最大化的目标下，政府具有“掠夺”动机，即政府需要动用一切资源应对来自潜在统治者和其他国家的竞争。如，向利益集团争取选票和捐款，运用集权维护统治地位，将资源配置给支持者，甚至与某些“支持者”结盟，采取措施打击政敌，利用制定政策的权力设租寻租，筹措所需费用，甚至中饱私囊，牺牲公共福利等等。

　　政府掠夺的方式多种多样，有政府以组织的名义实施的掠夺，如，准入资格审查、设租、垄断、乱摊派、超过公共服务需要的费与税、通货膨胀等；有政府官员乱用职权导致的掠夺，如，贪污腐败。掠夺可以是直接的（征收超限的税收、摊派、行政收费等），也可以是间接的（借助公司、利益集团等中间环节获利）。

　　在转型经济中，“掠夺之手”存在部分的合理性——必要的“掠夺”可以起到快速推进转型的作用，如果短期的掠夺在随后的分配中得到补偿，从整体上并未导致全社会的福利损失，而是使转型整体上具有“帕累托改进”的性质。此外，不能将政府所得都界定为掠夺，只有当政府所得超过了限度时，政府所得才演变为掠夺。

转型中的“掠夺之手”：中国例证

　　在转型进程中，我国政府的“掠夺之手”具有中国特点，带有转型经济的痕迹。

　　掠夺的动机：转型的动力源与政府的自利行为。

　　双轨制最能说明政府掠夺的复杂动机。我国存在两个“双轨制”，一个是价格双轨制（1985－1997），另一个是体制双轨制。“价格双轨制”的掠夺性毋庸多论，在此仅讨论“体制双轨制”的弊端。在我国，“体制双轨制”具体表现为：商品和服务价格高度市场化与要素价格（土地、劳动力、资金）的低度市场化并存；为不同群体制定不同的福利标准，衍生出诸如退休双轨制、医疗双轨制、住房双轨制、丧葬双轨制等具体的制度。“体制双轨制”的掠夺性在于，大量的要素收入装进了少数官员和商人的口袋，据测算，仅仅土地、劳动力、资金三项，每年带来的损失大约就有11500亿元，高达GDP的9%。按照身份分享福利标准导致公共资源分享上的不均，这是制度制造的隔阂，长此以往，势必会影响到政府的公信力，也不利于政府机构精简和行政效能提高。

　　掠夺主体的迁移：从中央向地方蔓延。

　　以分权为特点的企业改革激活了企业，同时也催生了地方政府的自利动机，进而使“掠夺之手”从中央分散到地方，地方政府成为主要的掠夺者。

　　在我国，改革始终沿着“事权下放、财权上收”的思路推进，其结果是，地方政府被逼伸出“掠夺之手”。

　　对地方政府而言，GDP具有特别重要的意义：老百姓期盼GDP不断上升，行政绩效考核和官员升迁主要考查GDP。为此，地方政府间为GDP展开了激烈竞争，采取的最便捷的手段通常是：用行政性垄断阻止要素合理流动，阻碍共同市场的形成。在财力不足的情况下，为了完成GDP的刚性增长目标，地方政府普遍采取“让利、多收、少给”等方式：“让利”，即采取减免、超标服务等优惠手段讨好投资人，达到招商引资的目的；“多收”，即以税收、摊派、收费等方式向社会公众伸手；“少给”，即尽可能少地提供公共物品。改革开放以来，资本税不断下降、人头税不断上升、“六五”以来政府对农业基本建设投资比例不断下降、财政支出中教育、卫生、社会保障支出比重偏低等状况，印证了以上的分析结论。

　　掠夺的社会认知：认可度逐渐下降的趋势。

　　虽然在转型之初，政府的掠夺性就已经表现出来，但由于转型收益的快速增加掩盖了转型中的问题，政府的掠夺被看成是获得收益必须付出的代价，民众普遍默默承受下来。转型后期，民众的不满情绪逐渐增加，民众的不满大多与征地拆迁、老百姓维权困难、黑恶势力横行、官员腐败等问题有关，这些现象背后存在的共性特点是，地方政府（部分官员）损害了民众的切实利益，用行政手段强行侵占民众的利益，用市场经济手段“出售”或利用公共权力。此外，实践中普遍存在的“取之于民，用之于官；取之于众，用之于寡”的现象也是引致了民众不满的制度原因。

　　民众对掠夺之手的容忍度下降，放大了业已存在的矛盾。时下，普通的民事纠纷和刑事案件演化成为重大群体事件的案例不少，这就是危险的信号，长此以往，必然危及政治稳定和社会安定。

从“掠夺之手”到“救助之手”：后转型期的政府角色

　　“看不见的手未必总能实现人类的最长远幸福，政府的扶助之手带给我们更多的灾难”，这是公共选择学派的共识，这些共识已经部分得到实践的验证。结合我国经济转型的实践，在此提出“救助之手”的设想。其紧迫性在于：后转型时期是一个矛盾多发期，多重矛盾的纠结和集中显现需要快速地消解；对受掠者给予补偿和救助，既符合市场经济的规则，也与转型与发展目标相一致。

　　对特殊群体的紧急救助。

　　这里所指的特殊群体是指转型中利益不该受损而实际受损者，主要包括：农民特别是失地农民；国有企业职工特别是下岗职工。

　　对农民的救助通常有三个途径：一是对农民给予直接补贴，二是减轻农民负担，三是帮助农民增收。政府提出“多给，少取，放活”的六字方针暗合了以上三个救助途径。

　　需要进一步完善的是，要针对“人多地少”的矛盾，在分流农民和保护土地上同时出招。农民“非农化”的前提是农业生产力大幅度提高。农民进城务工，并用打工收入反哺农业，是农民的自救行为。政府需要在政策上给予一定的补偿，如，给进城务工人员公平的竞争机会、做到与市民同工同酬、建立相应的福利制度，等等。2004年，农业部提出的“六大行动计划”和“四大战略”措施，就具有以上功能。

　　对国有企业职工的救助不能停留在最简单直接的方式上，要重建国企职工与企业的“同生共赢”的机制。国有企业资产虚拟股权制度就是一个有效的探索，建立企业员工与企业管理者、企业的利益分享机制才是最终的目的。利益分享机制可以从两个层面进行设计，一是在岗分享机制。二是离岗补偿机制。显然，在一些亏损的企业单位，以上的政策是难以推行的，可以尝试将员工在岗期间的“未分配收益”股权化。

　　对错误机制的快速矫正。

　　公平理念的缺失导致了致富机会不均等、财富分配方式及结果不公平等的严重后果。如果单纯寄希望于市场手段，不仅不能解决问题，而且会使问题更加严重——收入差距的结果必然成为进一步扩大收入差距的原因。因此，需要政府树立公平理念，采取措施补助收入极低群体，帮助他们提高收入。西部大开发、东北振兴计划、中部崛起战略，具有均衡地区收入差距的作用；最近几年颁布的一系列涉农政策都具有提高农民收入、激活农民致富能力的作用；“再就业工程”、最低生活保障制度、完善社会保障体系等具有扶助收入极低群体，维护社会稳定的作用。

　　另外，在转型进程中，我国的财政支出通常主要按照身份或贡献进行分配，建立公共财政理念和机制十分必要。

　　重塑政府形象。

　　谈到重塑政府形象，人们通常会想到反腐败和加强作风建设，这些固然重要，但却不是最重要的方面。重塑政府形象最重要的是如何摒弃不合时宜的行政理念和“合法的”掠夺行为，为此，必须抓住如下几个关键点。第一，树立政治是经济的奴仆的观点，实现由“权威型”政府向“服务型”政府的转变。第二，需要厘清地方政府与“特殊利益集团”的关系。要从体制上解决地方政府与“特殊利益集团”的合谋分利行为；坚决杜绝地方政府的设租和寻租行为，不能将“政府许可”变成事实上的民企与民众向政府进贡的代名词；要改变政府和“特殊利益集团”坐拥自然资源的状况，让公共资源真正服务于全民；地方政府既不能为其提供制度外的服务，更不能成为其代言人和保护伞。一句话，政府与特殊利益集团的理性分离迫在眉睫。第三，鉴于基于政府公务员身份的福利水平，明显高于其他群体导致政府对优秀人才的掠夺效应，要引入竞争机制，对财政收支进行约束。