按照党的十七届二中全会提出的深化行政管理体制改革的总体目标，“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。“十二五”将是我国行政体制改革的关键时期，笔者认为，为了从整体上加快行政体制改革的步伐，未来五年应重点推进五大改革。

　　一、改革政府过度主导经济的管理模式，把政府职能的侧重点由主导经济发展转向主导社会管理和公共服务上

　　为了实现上述目标，在宏观调控方面，政府要更多地运用经济、法律和必要的行政手段改善经济调节，未来的侧重点是要加强政府工作的战略性、前瞻性和预见性，促进国民经济健康发展；要严格市场监管，把设立公平的市场准入标准和监管市场运行过程，作为政府工作的重点；要把社会管理和公共服务职能逐步确立为政府的主导职能。因此，“十二五”期间，政府职能的优化、转变，都要把突出社会管理和公共服务职能放在重要位置。

　　在社会管理领域，政府在大力促进社会发展、社会改革的同时，要高度关注社会组织的培育和发展，要更好地发挥社会组织在社会管理方面的作用。在公共服务领域，重点推进五方面工作：一是确立基本公共服务均等化的目标；二是强化政府责任，特别要保证公共政策制定和实施的公平与正义、改革和完善公共财政制度、加强政府公共服务能力建设以及建立政府基本公共服务绩效评价体系等；三是建立城乡统一的公共服务制度，包括义务教育、基本医疗、基本社会保障等；四是探索公共服务的多元参与机制；五是建立健全基本公共服务的法规体系等。

　　二、在城乡一体化大战略下，加快省直管县改革步伐，减少行政层级，强县扩权，管理重心下移

　　要把省直管县放在未来我国城乡一体化大战略中来观察。加快地方纵向权力结构调整，构建城乡一体化的制度框架。按照中央部署，调整行政管理的纵向层级管理，必须实行强县扩权战略，减少管理层次，实现管理重心的下移。而加快省直管县的改革，正是实施纵向层级管理所采取的重大步骤。建议：

　　一是适度微调省级行政区划，增加直辖市的数量。对一些大省或者行政区划有明显不合理的地方，可以对省级行政区划作一些微调。

　　二是要进一步划清中央政府、省、县、市的职责权限，明确不同层级政府在社会管理和基本公共服务的责任，并建立中央与地方规范的财政转移支付制度。

　　三是要通过省管县改革，推动管理重心的下移。目前，我国县级政府的财权和行政能力不匹配。县级、市级政府承担了更多的社会管理和公共管理职能，但相匹配的财政能力是远不足的。通过省管县改革，要进一步把更多权力直接下放到县，推进管理重心下移，使得县上财权、事权相匹配。

　　四是要在省级范围内建立财政转移支付制度。在县财政并入省财政之后，平均每个省都有近百个县，但县和县之间发展极不平衡，因此在省级范围内建立起规范的地方财政转移支付就非常重要。这可以使得县域的强县扩权在一个相对公平的状态下推进，而不是强县越强、弱县越弱。

　　五是经过严格的论证和测算，可以考虑对县的行政级别升级，或者将县委书记、县长领导职务升为副地级，把乡镇长升为副处级，这样有利于稳定基层管理队伍，调动基层领导干部的积极性。


三、加快事业单位改革步伐，重构公共服务体系

　　目前全国的事业单位已经发展到130多万个，从业人员达到3000多万，承担着直接提供公共服务的使命。改革开放以来，事业单位改革虽然也取得了一定的成效，但该领域改革的整体滞后，已经对行政管理体制改革的深入，产生了负面影响。

　　一是要注重事业单位改革总体方案的制定，尽量避免事业单位改革各自为政的局面。按照部门职责划分的改革推进策略，实践证明在缺乏总体改革方案的情况下，很难真正深入。因此，建议国务院应该设立一个高层次的事业单位改革领导小组，专门负责事业单位的总体方案制定，并审查部门的改革方案，使其与整体改革方案协调、配套。

　　二是建立全国统一的事业单位分类标准体系，针对不同的事业单位，给出明确的改革政策导向。根据我国实际，可以将现有事业单位大体分为四大类：有行政职能的事业单位、提供公益服务的事业单位、中介型事业单位、经营性事业单位。其中公益性事业单位又可划分为纯公益型和准公益型两类。对这四类事业单位，应该针对不同的情况、采取不同的政策进行改革。其基本思路是：对有行政职能的事业单位，有些可以直接变为行政机构，有的可以改造为行政部门的执行机构。对经营性事业单位，首先要进行坚决剥离，脱离事业单位属性，变为经营性企业。对中介型事业单位，也应该按照政府与社会分离的原则，进行改革，其主要方向是，脱离事业单位轨道，按照章程变为真正的民间组织，而不是二政府。对于提供公益性服务的两类事业单位，可以采取不同的政策进行改革。如纯公益性的，应强化政府的责任，增加政府的投入，不能走市场化道路；对于准公益性事业单位，可以采取灵活的支出措施，可以引入市场机制，增加其活力和提供公共服务的能力。

　　三是要抓紧建立事业单位的法人治理结构，完善事业单位相关立法，把事业单位管理逐步纳入法制轨道。改变事业单位管理体制，给事业单位更大的自主权，使绝大多数事业单位能够走向社会化。在“十二五”期间，要在分类剥离的基础上，把改革事业单位的内部管理制度，建立法人治理结构作为重点，完善事业单位的法制建设，并按照不同类型的事业单位，建立起与其相适应的内部用人制度、收入分配制度、社会保障制度和领导制度等，从根本上改变事业单位普遍存在的单位利益高于公共利益的倾向，重构公共服务体系，提高公共服务能力。

四、加快政府自身改革，提高政府公信力

　　一是全面建设责任政府，推行问责制。在“十二五”期间，要进一步改进和健全行政问责的制度体系，逐步实现全国范围内行政问责的规范化、制度化和法制化。同时构建行政问责的配套制度，将行政问责制与开展绩效评估结合起来；将行政问责制与行政监察、政府审计和行政伦理建设结合起来；将行政问责制与电子政务、行政公开和依法行政等行政法治原则结合起来。

　　二是建立官员财产申报公开制度，加快对公权力监督的制度建设。在“十二五”期间，围绕申报结果的公开、申报内容的审查，以及对于谎报、瞒报行为的惩治3个环节，加强对官员财产申报制度及相关制度的研究，扩大官员财产申报制度范围。

　　三是加快法治政府建设，提高政府管理的公开性、透明度，提高公众参与。以政府支出透明为重点，建设“阳光政府”。在大规模政府投资计划出台后，政府要不断健全收支管理制度，切实加强支出管理，全面提升财政支出管理水平，努力促进财政支出公平、公正、透明，使各级政府的财政支出能够有据可查，并及时公开，建设“阳光政府”。以落实《政府信息公开条例》为起点，在条件成熟的条件下，将条例上升到法律层面，尽快将各级政府政务公开的范围、内容、形式，政务公开的运行机制、领导制度、组织机构、监督制度等，用法律的形式固定下来。建立政府重大决策民主程序，提高公众参与度。

　　四是采取综合措施降低行政成本。目前我国行政成本居高不下，这也说明降低行政成本的空间相当大。第一，减少行政开支，杜绝浪费。在应对危机的情况下，从老百姓反映最突出的公车消费、公款出国考察、审计局披露的部门非规范支出入手，进行大刀阔斧地改革，切实把行政费用降下来。第二，强化预算约束，规范财政支出。把预算外资金统一到预算控制之内，形成完整统一的政府预算，统一财政。加强预算管理，控制政府财政支出，要强化预算的权威性和严肃性，实现预算收支程序法制化、规范化。明确预算收支的法律责任，完善政府采购制度，通过法制化的政府采购、规范化的财政支出制度，有效降低行政成本。第三，推行电子政务，提高行政效率。通过改进管理方式、推进电子政务来提高行政效率、降低行政成本。建立电子化的政府管理体系，政府利用现代化信息技术和网络环境可以提高工作效率，从而精简机构和人员，降低管理成本。

　　五是完善绩效考核制度建设。建立以基本公共服务为导向的政绩考核评价体系。纠正“重经济指标，轻公共服务”的倾向，强化对基本公共服务项目的考评。绩效评估体系应包括义务教育、基本医疗和公共卫生、失业保险、养老保险、最低生活保障、社会救助、公共就业服务等基本公共服务方面的内容。基本公共服务评估指标应该逐步以结果为导向，而不是仅仅评估基本公共服务的人力、物力和财力等投入，避免忽视供给结果和质量。建立基本公共服务均等化的评价指标体系。建立基本公共服务均等化的政府问责制。从基本公共服务均等化的关键环节入手，加强政府问责。

五、推动领导干部选拔任用制度改革，可以在一些地方进行县级领导直接选举试点

　　党的十七届四中全会对未来我国干部人事制度确立了民主、公开、竞争、择优的基本原则。按照中央的精神，未来要加大基层党的领导直接选举的范围。在推进这项工作的时候，既要从基层做起，考虑乡镇党政领导的直接选举，更要关注县一级党政主要领导的配备。鉴于未来县在我国行政管理中的特殊地位，因此如果把县级领导的选拔、任用搞好了，将会对我国的整个公共治理产生重要影响。

　　一是在选择乡镇党政领导直接选举试点的同时，可以考虑选择若干个县进行干部人事制度改革的试点，这一试点应该由中央直接来抓。

　　二是对于未来县一级领导班子的配置，可以考虑进行结构上的重大调整。建议县委书记不拟兼任人大主任，因为在县委书记实际上是本县“一把手”的状态下，不利于发挥人大对政府的监督作用。

　　三是县一级的领导班子，书记和县长最好由一人担任，但都需要通过直接选举产生。然后，县人大、县纪委（最好由上级纪委垂直管理）同时对县长和书记实施监督。实际上人大和纪委等于同时监督一个人（即书记和县长）。当然，民族自治县可以除外，仍然按照民族区域自治法的规定实施。

　　四是通过党内和人代会两个途径，直接选举书记和县长。具体操作办法是：先由中共党员通过党内直接选举，选举出多个符合条件的县委书记候选人；然后把这些候选人全部递交县人代会进行县长的直接选举，当然县人代会代表，按照法律，10人以上也可以提出县长候选人，但必须在中共党员中推选。最后由人代会全体代表投票在多个候选人中选出县长，谁当选县长，谁就是该县的当然的县委书记。不管党内差额选举，还是人代会差额选举，都要给参选者一定表达的权利，保证选举的公平公正。如果我们的县级主要领导能够通过上述选举的途径产生，不仅可以从根本上解决党政领导向党员、民众负责的问题，而且能够真正体现民主、公开、竞争、择优的原则。我国县级政治生态将发生历史性变化。