人大及其常委会的质询，是指各级人大代表按照法定程序，在本级人代会上，对本级国家机构及其部门的工作，书面提出具有法律意义的质问；各级人大常委会组成人员按照法定程序，在本级人大常委会会议上，对本级国家机构及其部门的工作，书面提出具有法律意义的质问。这种质问不是一般的质问，被质问的国家机构或其部门必须给予承担法律责任的答复。

人大及其常委会的质询制度包括人大及其常委会质询权的法律规定和人代会、人大常委会会议上质询案的提出、成立与答复程序的法律规定。宪法规定，全国人大代表在全国人代会期间，全国人大常委会组成人员在常委会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。

全国人大组织法规定，在全国人代会期间，一个代表团或者三十名以上的代表，可以书面提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案，由主席团决定交受质询机关书面答复，或者由受质询机关的领导人在主席团会议上或者有关的专门委员会会议上或者有关的代表团会议上口头答复。在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表团团长或者提质询案的代表可以列席会议，发表意见。

在常委会会议期间，常委会组成人员十人以上，可以向常委会书面提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案，由委员长会议决定交受质询机关书面答复，或者由受质询机关的领导人在常委会会议上或者有关的专门委员会会议上口头答复。在专门委员会会议上答复的，提质询案的常委会组成人员可以出席会议，发表意见。

全国人大议事规则规定，全国人代会期间，一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以书面提出对国务院和国务院各部门的质询案；质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容；质询案按照主席团的决定由受质询机关的负责人在主席团会议、有关的专门委员会会议或者有关的代表团会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复；在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表团团长或者代表有权列席会议，发表意见；提质询案的代表或者代表团对答复不满意的，可以提出要求，经主席团决定，由受质询机关再作答复；在专门委员会会议或者代表团会议上答复的，有关的专门委员会或者代表团应当将答复质询案的情况向主席团报告；主席团认为必要的时候，可以将答复质询案的情况报告印发会议；质询案以书面答复的，受质询机关的负责人应当签署，由主席团决定印发会议。

全国人大常委会议事规则规定，在常委会会议期间，常委会组成人员十人以上联名，可以向常委会书面提出对国务院及国务院各部、各委员会和最高人民法院、最高人民检察院的质询案；质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容；质询案由委员长会议决定交由有关的专门委员会审议或者提请常委会会议审议；由委员长会议决定，由受质询机关的负责人在常委会会议上或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复；在专门委员会会议上答复的，专门委员会应当向常委会或者委员长会议提出报告；质询案以书面答复的，应当由被质询机关负责人签署，并印发常委会组成人员和有关的专门委员会；专门委员会审议质询案的时候，提质询案的常委会组成人员可以出席会议，发表意见。

地方组织法规定，地方各级人代会举行会议的时候，代表十人以上联名可以书面提出对本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案。质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容；质询案由主席团决定交由受质询机关在主席团会议、大会全体会议或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表有权列席会议，发表意见；主席团认为必要的时候，可以将答复质询案的情况报告印发会议。质询案以口头答复的，应当由受质询机关的负责人到会答复；质询案以书面答复的，应当由受质询机关的负责人签署，由主席团印发会议或者印发提质询案的代表。

在常委会会议期间，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大常委会组成人员五人以上联名，县级人大常委会组成人员三人以上联名，可以向常委会书面提出对本级人民政府、人民法院、人民检察院的质询案。质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容。由主任会议决定交由受质询机关在常委会全体会议上或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在专门委员会会议上答复的，提质询案的常委会组成人员有权列席会议，发表意见；主任会议认为必要的时候，可以将答复质询案的情况报告印发会议；质询案以口头答复的，应当由受质询机关的负责人到会答复；质询案以书面答复的，应当由受质询机关的负责人签署，由主任会议印发会议或者印发提质询案的常委会组成人员。

代表法规定，全国人代会期间，一个代表团或者三十名以上的代表联名，有权书面提出对国务院和国务院各部各委员会、最高人民法院、最高人民检察院的质询案；县级以上地方各级人大代表有权依照法律规定的程序提出对本级人民政府及其所属各部门、人民法院、人民检察院的质询案；乡镇人大代表有权依照法律规定的程序提出对本级人民政府的质询案；质询案应当写明质询对象、质询的问题和内容；质询案按照主席团的决定由受质询机关答复；提出质询案的代表半数以上对答复不满意的，可以要求受质询机关再作答复。

预算法规定，各级人代会和县级以上各级人大常委会举行会议时，人大代表或者常委会组成人员，依照法律规定程序就预算、决算中的有关问题提出询问或者质询，受询问或者受质询的有关的政府或者财政部门必须及时给予答复。

监督法规定，全国人大常委会组成人员十人以上联名，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人大常委会组成人员五人以上联名，县级人大常委会组成人员三人以上联名，可以向常委会书面提出对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院的质询案；质询案应当写明质询对象、质询的问题和内容；质询案由委员长会议或者主任会议决定交由受质询的机关答复；委员长会议或者主任会议可以决定由受质询机关在常委会会议上或者有关专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。

在专门委员会会议上答复的，提质询案的常委会组成人员有权列席会议，发表意见；委员长会议或者主任会议认为必要时，可以将答复质询案的情况报告印发常委会会议；提质询案的常委会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意的，可以提出要求，经委员长会议或者主任会议决定，由受质询机关再作答复；质询案以口头答复的，由受质询机关的负责人到会答复；质询案以书面答复的，由受质询机关的负责人签署。

全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定也规定，全国人大常委会组成人员可以就法律实施中存在的主要问题提出质询。我们所以不厌其烦地引述9个重要法律关于质询的规定，就是因为质询权是各级人大代表、人大常委会组成人员的法定权力。对全国人大代表和全国人大常委会组成人员来说，质询权还是他们的一种宪法权力。还可以说，质询权也是各级人大及其常委会的一种非常重要的权力，是各级人大及其常委会对“一府两院”实施监督的一种非常重要的形式。另外，在全国人代会和全国人大常委会会议上，被质询的机关必须负责答复，这还是被质询机关的宪法责任。由此可以看出，我们国家对各级人大及其常委会对“一府两院”的质询，是何等重视。

概括这9个法律的规定，除了关于质询权的实体规定（即谁有权提出质询案和向谁提出质询）外，有关质询的程序规定主要是：

人代会质询的程序

1.在全国人代会期间，一个代表团或者30名以上的代表联名书面提出；地方各级人代会上，代表10人以上联名书面提出。

2.质询案应当写明质询对象、质询的问题和内容。

3.由主席团决定由受质询机关的负责人在主席团会议、有关的专门委员会会议或者有关的代表团会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。

4.在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表团团长或者代表有权列席会议，发表意见。

5.提质询案的代表半数以上或者代表团对答复质询不满意的，可以提出要求，经主席团决定，由受质询机关再作答复。

6.在专门委员会会议或者代表团会议上答复的，有关的专门委员会或者代表团应当将答复质询案的情况向主席团报告；主席团认为必要的时候，可以将答复质询案的情况报告印发会议。

7.质询案以书面答复的，受质询机关的负责人应当签署，由主席团决定印发会议。

人大常委会会议质询的程序

1.全国人大常委会组成人员10人以上联名，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人大常委会组成人员5人以上联名，县级人大常委会组成人员3人以上联名，书面提出。

2.质询案应当写明质询对象、质询的问题和内容。

3.由委员长会议或者主任会议决定交由受质询的机关在常委会会议上或者有关专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。

4.在专门委员会会议上答复的，提质询案的常委会组成人员有权列席会议，发表意见。

5.必要时，委员长会议或者主任会议可以将答复质询案的情况报告印发常委会会议。

6.提质询案的常委会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意的，可以提出要求，经委员长会议或者主任会议决定，由受质询机关再作答复。

7.以口头答复的，由受质询机关的负责人到会答复；以书面答复的，由受质询机关的负责人签署，由主任会议印发会议或者印发提质询案的常委会组成人员。

在国外，特别是在发达国家，议会质询政府负责人是使用最多、效果非常明显的一种监督形式。有的国家，甚至规定每周都有一个质询日，专门安排议会质询政府负责人。

在我国，虽然有9个重要法律对质询作了规定，全国人大及其常委会的议事规则、监督法还专章规定了十分详细的质询程序，地方各级人大及其常委会的议事规则也都比照全国人大及其常委会的议事规则，对质询的程序作了十分详细的规定。但是，时至今日，各级人代会、人大常委会会议上很少提出质询案。这里存在的主要问题：

一是对质询的认识问题

1984年，在六届全国人大二次会议上，针对冶金部、对外经济贸易部的工作，提出了两个质询案。两部的负责人在代表团负责人会议上答复了质询后，有些全国人大代表不太满意，于是，大会主席团分头到一些代表团做解释工作。彭真委员长还亲自到北京市代表团讲话。这样，对这两个质询案的答复才算结束。从此，全国人代会上再未提出过质询案，而全国人大常委会会议从来就未提出过质询案。

于是，一些人把质询看得过于严厉，害怕由此影响人大同“一府两院”的关系；也有人看到全国人大及其常委会不做，认为自己也谨慎一点好。所以，尽管有些地方人代会、地方人大常委会会议上提出过质询案，但数量很少。有的地方的状况是，在人代会、人大常委会会议上如果得知人大代表、人大常委会组成人员有意提质询案，就尽量做他们的工作，劝其不要提质询案。

质询是我国从国外议会的议事程序中引进的做法。1954年宪法、全国人大组织法、地方组织法规定的是在各级人代会上，人大代表可以提出对本级人民政府及其各部门的质问。用的是“质问”一词。参考了国外议会的议事程序，经过慎重研究，1979年，制定新的地方组织法时，把“质问”改为“质询”，1982年宪法、全国人大组织法也都使用了“质询”。从中文的词义上看，质询比质问要缓和一些，严厉程度要低一些。这几部法律的立法原意也是这样考虑的。所以，把质询看得过于严重、过于严厉，并不符合立法者的原意。

应该承认，全国人大及其常委会的质询在国内外肯定会产生很大的影响，因此，必须非常慎重。从彭真委员长到吴邦国委员长，我国历届全国人大常委会委员长都反复强调过，全国人大及其常委会一时难以做到的事情，地方人大完全可以先做起来，积累经验，吸取教训，可以先规定在地方性法规中；成熟以后，再推广，或规定在法律中。质询也是这样。地方人大不应完全看着全国人大：全国人大做，地方人大再做；全国人大不做，地方人大也不做。

二是质询的程序不够完整

全国人大及其常委会的议事规则、监督法、代表法都规定，代表或常委会组成人员对质询案的答复不满意，答复人可以再答复。但是，再不满意怎么办，没规定。因此，质询的程序不够完整，也影响了这种监督形式的使用。

西方国家的议会质询政府，常常是为了竞选，为了争选票，为了某些社会势力或财团的利益争斗，为了把执政党政府拉下马，以便你下台，我上台。我国的政治制度与西方国家不同。在我国，人大及其常委会和“一府两院”的目的都是为人民服务，质询也是为了把工作搞好，并不是为了把“一府两院”的负责人拉下马。因此，给“一府两院”及其有关部门一定的时间改进工作，是符合人大及其常委会和“一府两院”及其有关部门的共同目的的，也是符合质询的目的的。

有些地方在实践中做过探索，即“一府两院”或其有关部门答复了质询后，如果人大代表或人大常委会组成人员不满意，就给被质询机关或部门2~4个月时间改进工作，然后在2~4个月后的常委会会议上再听取答复。这种做法取得了很好的效果。总结这一经验，可以考虑增加规定，人代会、人大常委会会议可以限期“一府两院”或其有关部门就质询案提出的问题改进有关工作；不管是人代会还是常委会会议的质询案，都可以授权人大常委会在以后的会议上或授权专门委员会听取答复，再表示满意不满意。

三是需要使质询有法律后果

有的省（区、市）人大在地方性法规中规定，必要时，常委会会议可以就质询的问题，组织特定问题调查委员会进行调查；可以就质询的问题提出议案，列入常委会会议议程并作出决议，由受质询机关执行。目前，这虽然仅是一种尝试，但是一种很好的尝试。这可以说是质询后有了一种法律后果。

另一种法律后果是，答复质询案后“，一府两院”及其有关部门经过一段时间的改进，人代会、人大常委会会议对其工作仍不满意，应允许人大代表或人大常委会组成人员提起撤职、罢免或接受辞职的程序，就是说，质询程序接上辞职、撤职、罢免等程序。这样，质询有了法律后果，质询程序才算完整，这种监督形式才能有力。

有人担心，这和党管干部的原则会冲突。实际上，这应该成为党管干部的一种工作形式，发生这种情况时，由人大常委会党组同同级党委组织部门沟通、协商、协调，完全可以避免冲突。

四是决策体制问题

在我国，各国家机构都是在党的领导下开展工作的“，一府两院”的重要决策，也是在同级党委领导下作出的，因此，有人顾虑，提出质询案可能会质询到同级党委，影响党的领导。由于有这个顾虑，所以，在得知人代会、人大常委会会议有人要提质询案时，人大常委会党组会请示同级地方党委，同级地方党委有时也不同意质询，要求做工作，不要提。

实际上，人大及其常委会会议的质询同党的领导是完全一致的，并不矛盾。人大及其常委会要质询的问题，往往是没有很好贯彻党的路线方针政策、没有认真执行有关法律法规、没有切实贯彻党委的有关决策、不依法办事、广大人民群众反映十分强烈的问题。这是在帮助党委做工作，是促进本行政区域各项工作的和谐发展，决不应该把人大及其常委会的质询同党的领导对立起来。

五是会期问题

人代会、人大常委会会议的会期中，事先都没有安排质询案提出和答复的时间。如果有质询案提出来，人代会主席团、人大常委会委员长会议或主任会议要开会，决定如何答复质询；答复后，提质询案的人大代表或人大常委会组成人员要开会讨论对答复满意不满意；人代会主席团、人大常委会委员长会议或主任会议还要开会，听取汇报，研究下一步怎么办；如果对答复不满意，有可能再次答复。这一切活动都会造成延长会期。人大常委会还好办一些。如果人代会延长会期，会影响方方面面，甚至会影响国家和地方全局工作的安排。所以，完善质询的程序，更好地发挥质询在监督工作中的作用，还需考虑解决好人代会、人大常委会会议会期相应延长的程序问题。

在我国，虽然质询案很少提出，但据了解，凡是提出的质询案，绝大部分都发挥了积极作用。如果再解决好上述问题，就能使质询这种很好、很有效的监督形式，在我国发挥更大的作用。

另外，还有几个与人大及其常委会的质询制度有关的法律问题也值得研究：

1.立法法规定，各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权，必须由法律规定。这是必须坚持的原则。

法律分为实体法和程序法。国家机构的任何实体权力首先应该在实体法中规定，然后，再在程序法中规定行使这一权力的程序。质询权是人大及其常委会的实体权力，应该首先在实体法中规定，再在程序法中规定行使这一权力的程序。

由于当时立法条件的限制，全国人大常委会组成人员对最高人民法院、最高人民检察院的质询权，是由全国人大常委会议事规则这个程序法规定的。全国人大的实体法———全国人大组织法仅规定了全国人大常委会组成人员对国务院和国务院各部、各委员会的质询权，并未规定他们对最高人民法院、最高人民检察院的质询权。而全国人大代表对最高人民法院、最高人民检察院的质询权是在代表工作的法律———代表法中规定的。全国人大的实体法———全国人大组织法并未规定对最高人民法院、最高人民检察院的质询权。全国人代会的程序法———全国人大议事规则也未规定对最高人民法院、最高人民检察院质询的程序。这种法律状况不符合立法的惯例和法理。应该考虑在修改全国人大组织法、全国人大议事规则时，将这个重要的问题解决好。

2.全国人大议事规则规定，在全国人代会上，提质询案的代表或者代表团对答复质询不满意的，可以提出要求，经主席团决定，由受质询机关再作答复。代表法规定，在全国人代会上，提出质询案的代表半数以上对答复不满意的，可以要求受质询机关再作答复。这里增加规定了“代表半数以上”。同一个程序在两个法律中规定，而且还有不同，在适用时，很难保证在程序上不发生遗漏或错误。应该考虑修改全国人大议事规则时，将代表法和其他法律规定的有关程序补进去。

3.作为实体法的地方组织法，只能对国家机关行使权力的基本程序作规定。

地方组织法规定的质询的程序中有：“质询案以书面答复的，应当由受质询机关的负责人签署，由主任会议印发会议或者印发提质询案的常委会组成人员。”

作为程序法的监督法应该规定得更细致、更具体，却没有规定“由主任会议印发会议或者印发提质询案的常委会组成人员”。

按照立法法的规定，同一机关制定的法律，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。相对于地方组织法，监督法是后法。在适用法律时，有可能会有人提出疑问，地方组织法的这一规定还有效吗？

所以，在立法时，特别是后法与前法对同一个程序作规定时，如果前法的程序都有效，就应该全部规定在后法中。除非有些程序不再有效，否则，后法只能比前法增加规定，不能减少规定，以免产生疑问和歧义。

4.按照有关法律规定，在全国人代会上，一个代表团或者30名以上的代表联名书面可以提出质询案。但是，地方各级人代会上，只规定代表10人以上联名书面可以提出质询案，没有规定代表团可以提出。

有的省（区、市）人大在自己的议事规则中比照全国人大的做法，也规定一个代表团可以提出质询案，但有的省（区、市）没有这样规定。这样，在不同的省（区、市）人代会上（甚至影响到下级人代会），代表团和代表的权力就不一样了。

从法理上说，国家机构的实体权力应该由法律规定。代表团提质询案的权力，也是一种实体权力，也应该由法律规定。所以，有人建议在法律中作统一规定。