中国民主政治建设的历史足迹 ——写在地方人大常委会设立30周年之际

记者　袁祥　王逸吟
2009年07月02日10:04 来源：《光明日报》


　　1979年7月1日,新中国民主政治进程中一个里程碑式的日子。

　　这一天闭幕的五届全国人大二次会议,表决通过了关于修正宪法若干规定的决议和修改后的地方组织法,规定县级以上的地方各级人大设立常委会。这项酝酿了二十多年的重大改革,终于成为现实。

　　一个半月之后的8月14日,西藏自治区第三届人民代表大会第二次会议选举产生了常委会组成人员,这是我国第一个建立的省级人大常委会。

　　“30年的实践证明,县级以上地方人大设立常委会这个改革非常成功,对保证人民当家作主、推进民主法制建设、维护法制的统一意义重大。”长期从事立法工作的全国人大常委会法工委原主任顾昂然日前接受媒体采访时说。

　　在地方人大常委会设立30周年之际,回顾这一路走来的历史足迹,对今天中国的民主政治建设有诸多启示。

　　“自身监督自身,这个监督就很难实现”

　　“早在上个世纪50年代,我国就已经开始酝酿完善人大制度,考虑在地方人大设立常委会。”全国人大常委会法工委前副主任张春生日前对媒体表示。

　　1954年,作为国家根本大法的宪法获得通过。宪法规定,全国人大设常委会、地方各级人大均不设常委会。其实,当时宪法草案交由全民讨论时,就有人提出,地方各级人大也应该与全国人大一样设立常委会,但这个意见并没有被采纳。

　　刘少奇同志在关于宪法草案的报告中对此作了解释。他说,全国人民代表大会工作很繁重,不是地方各级人民代表大会所能够相比的。全国人民代表大会行使国家立法权,地方各级人民代表大会没有这一职权,而且越是下级人民代表大会,因为地区越小,越容易召开会议,所以地方各级人民代表大会不需要在人民委员会以外另设常务机关。

　　1954年的讨论只是对地方人大是否设立常委会的第一次酝酿。而地方人大不设常委会,很快就提出了问题。

　　比如，按当时的体制,作为地方政府的人民委员会,其首先是人大的执行机关,负责执行人大的决议;但同时又行使人大常设机关的职权,在人大闭会期间负责监督“一府两院”。“从这个角度来说,等于自身监督自身,所以这个监督就很难实现。”张春生说。

　　1956年,党的八大召开。会议提出,要扩大民主健全法制。全国人大常委会开始考虑,从完善人大制度方面落实八大精神。

　　1957年初,时任全国人大常委会常务副委员长兼秘书长的彭真同志明确指出:“这种议行合一的制度,在今天就不完全适宜了。因此,我们省、市、自治区有考虑设立常委会的必要。”全国人大常委会机关党组并就完善人大制度的问题向党中央写了报告。但随着反右斗争的开始,形势发生变化,第二次动议就此搁置。

　　到了1965年,全国人大常委会根据实际工作需要,第三次提出了地方人大设立常委会的问题。设立常委会，可以在人大闭会期间开展经常性工作,对地方一些重大问题和事项及时讨论并作出决定,特别是加强对地方政府的监督。此时,各方对县级以上地方人大设立常委会已经取得了一致意见。然而,“文化大革命”的发生,让改革方案再次搁置下来。

　　“我赞成第三种方案”

　　历史的车轮走到了1978年。亲身经历了民主法制被严重破坏所带来的巨大灾难,人们开始重新思考这个民族的命运。

　　这年底召开党的十一届三中全会,吹响了改革开放的号角,也提出加强社会主义民主法制建设这一重大历史任务。

　　1979年2月,全国人大常委会法制委员会成立,彭真任主任。在彭真主持下,法制委员会加紧进行了立法工作,最急迫的就是制定地方组织法等七部法律。

　　很快,地方组织法修改稿被发到各省、自治区、直辖市革命委员会征求意见。此时,设立地方人大常委会已成为各地的一致呼声。

　　5月17日,彭真专门向中央写了报告,提出关于县级以上地方人大设立常委会的问题有三个方案。一是用立法手续把革命委员会体制固定下来。这样做,不赞成的人可能很多。二是取消革命委员会,恢复人民委员会。这样做,在名义上虽然取消了革命委员会,但对于扩大人民民主、健全社会主义法制不一定能有多大实质性的帮助和改进。三是县以上地方各级人民代表大会设立常务委员会,并恢复人民委员会作为行政机关。这个方案可能比较好些。

　　这个报告先送当时的中共中央秘书长胡耀邦同志,胡耀邦于17日当天即转党中央主席、副主席。邓小平同志很快作了批示:“我赞成第三个方案”。

　　据此,法制委员会起草了地方组织法等法律的修改草案。彭真主持法制委全体会议进行了认真讨论。随后,草案经过五届全国人大常委会第八次会议审议,准备提交全国人大会议审议。

　　1979年6月18日至7月1日,五届全国人大二次会议在北京举行。经过认真审议,大会同意地方人大设立常委会,并将人民委员会改为人民政府。7月1日,经全体会议表决,顺利通过了地方组织法等七个法律。

　　“县级以上地方各级人大设立常委会,是多年来实践、探索的成果。”张春生说,一个重大政治制度的变革,一定会有一个长期的研究过程。因为有了1957年中央高层对地方人大设立常委会的设想这一基础,才会有1979年地方组织法的顺利出台。

　　“人大常委会是权力机关,也是工作机关,不是‘养老院’”

　　从1979年8月到1980年6月,我国29个省、自治区、直辖市都设立了人大常委会。1988年8月和1997年6月,海南省和重庆市也分别设立了人大常委会。

　　一开始，地方人大设立常委会是新生事物,如何开展工作,大家都不清楚。再加上常委会里老同志较多,社会上也有一些议论。顾昂然回忆说,全国人大常委会办公厅于是决定,请地方来列席会议并召开座谈会。座谈会上，彭真说:“人大常委会是权力机关,也是工作机关,不是‘养老院’,不是‘清谈清谈’,‘建议建议’,而要依法行使权力,进行工作。”

　　后来,全国人大及其常委会又几次修改选举法、地方组织法,制定了代表法、立法法、监督法。这些法律对地方人大常委会依法行使职权做了具体规定,为它们发挥作用提供了进一步保障。随着形势的发展,地方人大常委会工作的重要性日益凸显。30年来,各级地方人大常委会比较充分地行使了立法权和监督权。

　　1979年11月29日,新疆维吾尔自治区五届人大常委会第二次会议通过了《关于加强集市贸易管理的布告》等三部地方性法规。这是全国省级人大常委会首次地方立法实践。

　　1983年,沈阳市人大常委会结合1982年宪法的宣传和贯彻,连续两年对一些法律在当地实施的情况进行了大检查。这是地方人大常委会最早进行的执法检查之一。

　　2007年10月,《甘肃省人大及其常委会立法程序规则(修正案)》获得通过,该法规在全国首次确认了公民拥有直接向人大常委会提出立法建议项目的权利。

　　截至目前,我国现行有效的地方性法规近8000件,其中90%以上都是由地方人大常委会制定的。“地方人大常委会的设立,加上它的工作,在相当大程度上激发了人民群众主人翁的责任感。这对于我们国家的民主法制建设起了重要的推动作用。”张春生深有感触地说。

　　地方人大常委会30年的发展轨迹,是中国人民对于民主政治这一宏大命题的响亮回答,也是对人民代表大会制度生命力的最佳诠释。