中国共产党领导的多党合作是具有中国特色的政党制度,也是中国社会主义政治文明的重要内容。政治文明的本质在于先进的制度,亦即文明的制度。[1]作为制度文明的政治文明应当是实体(价值)合理性与形式(程序)合理性的统一。[2]程序理性是多党合作制度的重要组成部分,必然受到制度建设进程的制约;但是,程序理性作为制度运行的保障,又具有自身的价值与功能。因此,多党合作制度建设应确立“实体与程序协同发展,程序先行”的原则。

一、多党合作制度是实体性与程序性的统一

(一)程序是作为民主政治制度的多党合作的必然要求

民主指人们对政治活动的积极有序参与,它必然包括实体与程序两个方面的问题,或者说人们参与的是何种民主以及如何参与的问题,前者规定的是民主的目标和性质,体现民主的价值;后者则是人们参与民主活动的具体步骤和方式,因此,程序是民主不可或缺的组成部分。[3]

一般而言,民主的目标与程序呈正相关性,好的目标必然有好的程序与之配套,好的程序也可以导向正确合理的目标,因此,实体性与程序性的统一,是民主建设必须并重的内容。多党合作制度作为中国民主政治的重要组成部分,程序也是其不可缺少的内容。实体与程序的统一,是该制度发挥作用的必要条件。

从政党制度方面看,中国共产党领导的多党合作制度是中国的基本政治制度,在这个制度构架中,“共产党领导、多党派合作,共产党执政、多党派参政,各民主党派不是在野党和反对党,而是同共产党亲密合作的友党和参政党,共产党和各民主党派在国家重大问题上进行民主协商、科学决策,集中力量办大事,共产党与各民主党派相互监督,促进共产党领导的改善和参政党建设的加强”[4]。

由于各民主党派的参政党性质决定了它们在国家政治生活中的地位是“参加和参与”,不可能也不应该使其具有与执政党完全对立或者直接相抗衡的权力,所以其不可能具有西方政治制度中在野党和反对党的职能与性质。另一方面,也正是由于民主党派的“参加和参与”,又使得执政党的权力受到了一定的监督与制约,共产党不可能也不应该不顾同盟者的利益一意孤行,完全忽视各民主党派的意见、建议和批评的存在。相反的是,作为执政党的共产党在进行重大决策的时候,必须高度注重和重视听取各民主党派的意见,在决策中尽可能地体现和反映各民主党派以及它们所联系的那一部分人民群众的利益和愿望。从这个意义上讲,民主党派作用的发挥寓于“参加和参与”之中,是通过各种“参加和参与”的形式来实现与中国共产党的合作,这种合作必然是民主的一种形式,是中国社会主义民主的一个方面。

如果说“参加和参与”是实现政治民主目标的重要形式,那么,如何实现“参加和参与”就成为了必不可少的内容;而如何实现的问题当然是“参加和参与”的具体环节、步骤与时限、责任等程序问题。离开了这些程序的支持,“参加和参与”无从实现。

(二)制度化、规范化和程序化是实体性与程序性的统一诉求

如果说,多党合作本身就是一种制度安排,是作为执政党的中国共产党与作为参政党的各民主党派在治理与参与治理国家方面的权力配置,是各民主党派以及所联系的那一部分群众影响和制约政府权力的方法和措施,那么,这种方法和措施必须通过制度化、规范化和程序化才能得到实现。

从理论上讲,社会主义民主是有人类社会以来最高类型的民主。但是,这种优越的民主要真正成为现实,还要靠制度来保障,正如邓小平讲的,必须使民主规范化、制度化、程序化。在我国,13亿人民不可能人人都去执掌政权,而只能通过民主选举产生政权机关,代表人民行使权力。为了保证这种权力的行使能符合人民的利益,根本的办法就是通过制定和实施体现人民意志和利益、符合社会发展规律的法律,并保证这种法律具有极大的权威,来确保政府为人民服务,为公众谋利益。在这种情况下,政权机构制定良好的法律并严格依法办事,就是按人民的利益和意志办事,就是从根本上体现了并能保障人民当家作主。否则,国家机关及其工作人员就有可能认为自己是可以按个人的认识、愿望、意见和主张任意处理各种问题的,自己的权力是无限的,是可以不按民主程序办事的,就有可能滥用权力,使“公仆”蜕变为“主人”。同时,在制定法律和执行法律的过程中,各民主党派中的人大代表或担任了一定领导职务的民主党派成员,可以以人大代表和公务员的身份参与法律的制定和执行;各民主党派及其成员可以组织的名义通过政协提案、各种特约人员的身份对于国家的法律制定、法律实施情况提出意见、建议和批评,对政府实行民主监督。可以说,在国家和社会生活中,如果没有完备和良好的具有极大权威的法律予以全面确认和切实保障,民主是根本靠不住的。中国历史上的多党合作制度几经波折的事实也充分证明了这一结论。

因此,多党合作的制度化、规范化、程序化是一个从知识理性到实践理性的动态过程。首先,它通过将多党合作的方法和措施上升为包括法律制度在内的各种制度,将多党合作中的权力(权利)的配置、合作的程序和合作的方法与内容以制度形式固定下来,使之成为具有稳定性、权威性、连续性和普遍适用性的规则,为实现规范化、程序化提供行为标准;其次,它通过制度的运行,要求人们的行为按照制度的目标、遵循既定的程序,对现实政治生活中的多党合作关系发挥调整作用,完成权力配置、利益协调、权利救济,最终实现人们积极有序参与政治生活的规范化目标。在此意义上,制度化、规范化与程序化是有机统一的整体,是对实体与程序统一的理性诉求。制度化内涵有程序化、规范化的要求,程序化对制度化、规范化具有独立功能,而规范化是制度化、程序化的目标和外在表现形式。

二、多党合作制度中程序的功能与作用

(一)程序的概念

程序是与实体相对应的,它指的是实现目标过程中的先后顺序及其有关的制度性规定。一般而言,实体关心的是目标或者价值,程序关心的是实现目标的步骤与进程。从多党合作制度角度看,实体意义上的多党合作制度主要规定其目标与价值,而程序意义上的多党合作制度主要是规定实现多党合作的步骤与进程。

程序首先是法制的。多党合作制度是政治民主的重要表现形式,民主与法制密不可分,互为表里,相辅相成。没有法律的保障,多党合作是不可能实现的。这是我国的宪法以及相应法律必须对多党合作予以规定的根本原因。但法律的规定不仅是实体的,也应该是有程序的。如果程序不能得到法律的支持,无法获得权威性,多党合作的目标也是无法实现的。

程序还是公正的。多党合作制度中,执政党与参政党在实体上的权力不同,地位有别。但是,从程序的意义上讲,执政党与参政党同为合作者,既为合作,就必须享有平等的政治参与权,必须有相对的独立性。因此,程序上的公正与否直接关系到多党合作本质上的真伪与程度上的高低。

程序也是效率的。多党合作制度中,“参加与参与”都是为了促进物质文明、精神文明与政治文明建设,效率当然是其追求的重要目标。如果各种“参加与参与”都是形式主义的或者徒有虚名的,那么这种制度存在的合理性与合法性就值得怀疑。程序的存在,一方面可以为“参加与参与”提供有效的方式、途径与期限,保障多党合作的实效;另一方面可以为“参加与参与”设定预期,降低制度运行成本,提高运行效率。

(二)程序的保障作用

程序对于实体而言,是内容与形式的关系。在多党合作制度中,没有程序性制度,实体制度就没有实现的手段。通常情况下,程序制度对于实体制度的保障作用,主要体现在四个方面:

1、对于主体恣意的限制。程序制度虽然体现为一定的步骤、方法和时限等形式性规则,但其实质在于通过对程序参与者的角色定位而明确其权利(权力)义务(职责),使其既可以各司其职而又互相牵制,从而减少恣意发生的余地,这在实际上是对主体绝对权利(权力)的一种限制。在多党合作中,中国共产党与各民主党派是合作的双方,共产党领导、民主党派“参加和参与”是各自的角色定位,但是,中国共产党通过什么方式、步骤实现领导,民主党派通过什么方式、步骤实现“参加和参与”,都是程序问题。如人大代表必须经过选举产生,为此就必须有资格、时限、选举方式、投票等一系列的程序加以保障,否则选举无法完成。这些程序性规定实际上对主体是一种牵制,从确定代表名额到最后选举完成,合作双方都既有权利又有义务,任何一方都不能享有绝对的权利(权力),无法擅自决定选举结果。

2、保障制度目标的实现。程序的最大作用在于以一种固定化的处理流程,将人们对不确定结果的担忧转化成为对确定过程的关注,并且以结果的拘束力来巩固选择的确定性,从而成为理性选择的保证。仍以人大代表的选举为例,选举的结果是不确定的,但是,只要人们相信选举的程序是公正的,无论出现什么样的结果人们都是可以接受的。因此,民主党派人士能否担任人大代表以及谁能当选人大代表,人们更加关注的是选举过程是否符合选举法规定的程序,只要是严格按照程序进行的选举,选举的结果可以被接受。否则,选举的结果则会受到质疑。正是在此意义上,我们说程序是理性的保障。

3、补充实体制度的不足。程序实际上是主体双方交涉过程的制度化,它可以通过对主体关系的平衡,发挥灵活性,弥补实体制度的功能缺陷。在多党合作的实践中,有些问题单靠实体制度难以明确规定,但可以通过一定的程序使这个难题得到解决。如出现重大决策中问题和意见不一致的情况时,少数服从多数的表决方式可以成为解决问题的有效办法。因此,程序可以弥补实体制度的不足,填补实体制度的某些空白和缺陷。

4、纠正实体制度的偏失。公正的程序通过其类似过滤性装置的设置,当实体制度考虑不周,已经造成偏失,或者实体制度出现明显的滞后时,程序可以发挥其调整作用,一方面将已有的偏失进行纠正;另一方面为形成新的实体制度提供路径。如人大代表选举出现问题,法律专门规定了选民诉讼程序加以纠正。如果法律制度滞后,则有法律修订程序以及法律废止程序加以纠正。从这个意义上讲,程序是现代社会中制度向现实生活渗透的一种成本最小的方法。

(三)程序的优先意义[3]

1、程序具有独立性。程序的独立性是相对于实体而言的,如果说实体制度主要是指权利义务的设立、分配与调整,那么,程序就是权利与义务的设立、分配与调整所必须遵循的基本规则。从实体与程序的关系上看,程序的设置是为了实现实体制度所追求的价值,在此意义上,程序具有辅助性。但是,公正的程序可以最大限度地实现价值目标,没有程序的保障,再好的实体制度也只能是一句空话。因此,对于制度目标的实现,程序更为重要,它可以独立存在并发挥作用。如多党合作制度中,也许各种合作的实际内容并不成熟,尚在实践或者探索过程中,但是,如果有一个好的程序制度,多党合作制度的目标在现在可以最大限度地实现;同时,它也可以为未来实体制度的成熟创造积累实践经验和丰富制度内容的条件。

2、程序具有优先性。程序的优先性是指一定的实体问题的处理必须在程序的框架内进行,无程序则无实体的处理。在此程序优先体现为程序先行,即无程序则无实体。此时,实体与程序的关系,犹如火车与铁轨,没有轨道,不可能有奔驰的火车。从制度设计的角度看,任何制度必须首先设置程序,没有程序性规范,一切实体性规范都只能停留在纸上、挂在嘴巴上,而不可能成为“活的制度”,在此意义上,程序是制度的生命;也是在此意义上,制度实施的根本在于依程序办事。当前,多党合作制度实施过程中存在的诸多问题,归结到根本上,就是程序缺失。

3、程序具有约束力。从本质上讲,实体制度与程序制度都具有一定的约束力。其中,实体制度追求的是制度本质上的合理性,程序制度追求的是形式上的合理性。但在两者发生冲突的情况下,程序优先是民主与法治的必然要求。实体制度的合理性固然重要,但如果为了追求实体的公正而使社会关系长期处于不稳定状态,将使人们丧失对制度的信心,不能合理的预期制度后果,从而引起更多的破坏制度的行为,最终损害制度目标,危害社会秩序。因此,必须通过设立完善的程序制度,使人们相信只要程序是公正的,结果就是可以接受的。在这个意义上,相对于实体公正,程序公正具有优先性。多党合作过程中,也可能会发生实体与程序冲突的现象,如各民主党派都希望能在实职安排方面有大的进展,从而形成一种事实上的竞争关系,如果从实质上看,各党派的地位平等;但人事安排的程序规则是一个保证选拔优秀人才而不是平均主义的程序。此时,就发生了实体与程序的冲突。如果选择实体上的平均主义,暂时可以缓解各党派的竞争,但长期下去必然危及制度目标的实现。而选择程序优先,表面看来是维护了一种不公平,但在实质上是为每一个优秀人才创造了平等竞争的机会,进而也为每个党派吸引优秀人才提供了动力。因此,关键在于程序的公正性,公正的程序是有约束力的。

三、程序先行的多党合作制度

从以上分析不难看出,多党合作中的实体理性与程序理性是辩证统一的关系,一方面,程序是多党合作制度的有机组成部分,它受到多党合作制度发展进程的制约;另一方面,程序又具有自身的独立性与能动性,程序与实体并非完全同步发展,程序作为多党合作制度建设的切入点,可以具有一定的超前性,对于我国的政治文明建设将产生强烈的推动作用。因此,多党合作制度建设应提倡程序先行。

(一)程序先行的实践意义

多党合作是一项系统工程,实体固然很重要,但程序建设也不应被忽视,在“如何实现”这一问题上,多党合作制度应当提倡程序先行。程序化是多党合作的重要保障。程序建设通过制度规范,明确规定多党合作关系中各主体作出各种政治行为的条件、方式、方法、步骤、时限及责任。程序化是多党合作得以实现的重要条件。实践证明,没有程序化的保障,就没有完善的多党合作制度。

1、回顾我国多党合作制度的历史,可以发现鲜明的实用主义烙印。为了短期政治任务的实现,常常不考虑权限的归属和程序的严密。如多党合作尽管从第一次国内革命战争时期开始产生,经过抗日战争的发展,到解放战争胜利,为中国革命的每一个阶段都作出了巨大贡献。在建国初期的人民政协为新中国的成立更是立下了汗马功劳。但是,由于缺乏程序保障,各个时期、各个阶段的多党合作始终是与领导人的认识及意志密切联系,并没有形成真正意义上的政治制度。因此,建国初期的各民主党派自愿解散以及“文革”中的被迫解散都充分说明了这一问题①。没有程序的保障,也就无法防止个人意志对实现多党合作的干扰,无法保障多党合作的顺利推进。

2、综观我国目前多党合作面临的诸多问题,可以发现程序缺失所带来的弊端。许多现实中的关系并不是没有制度规范,而是没有可操作性的程序制度。如在共产党的领导方面,共产党的领导地位已经确定,但共产党的领导如何实现却有太多的问题。由于缺乏程序规则,党的领导十分容易被曲解为某个地区、某个地方、某个单位的个人领导,多党合作的实施变成了与领导人个人政治素质以及合作意识密切联系的东西;也由此而产生了“上热、下急、中梗阻”的问题,出现了发展的地区不平衡、单位不平衡、阶段不平衡等问题。又如在各民主党派的合作制度方面,政治协商、参政议政、民主监督的职能与“参加与参与”的方式均已确定,但是具体的条件、方式、方法、步骤、时限及责任却没有明确,主体双方都无法合理预期“参加与参与”的后果。因此,政协这一重要的参政议政形式在一些地方成为了真正的“形式”,委员们是“热热闹闹七八天,冷冷清清又一年”,接受提案的单位则满足于从形式上回复提案,并且答复格式化、形式化。大多数提案并未得到认真重视,反被认为是给政府添麻烦。凡此种种都表明,牺牲了程序价值,也无法实现多党合作的实体价值,多党合作制度本身是有程序诉求的。

3、反思民主党派自身建设存在的众多缺陷,可以发现程序不完善所形成的障碍。民主党派的自身建设经过若干年的实践,基本内容方面已无争议,但是,如何实现这些建设目标却是一个十分艰巨的工程。如民主党派成员的培养是自身建设的一个十分重大的问题,各党派也高度重视,但后继乏人现象依然严重,其问题的症结恰恰在于没有建立党派成员选拔、培养、使用的程序,总是“临时抱佛脚”,临时引进固然可以在一时一事上满足多党合作制度实体的要求,但这种做法也是以牺牲公平、公正为代价的,不仅存在“遇人不淑”的风险,而且给制度的权威与价值目标实现带来负面影响,最终损害多党合作制度的功能。又如各民主党派的决策程序,这是任何党派实现利益表达功能所必须进行的建设,各党派应如何收集社情民意,如何辨析所收集到的社情民意,如何表达社情民意,如何将其所代表的部分人的利益与其他利益相协调,在进行利益协调时应遵循什么原则等等,都没有完善的规定,因此,在参政议政这样一个最为重要的问题上,不能真正实现利益表达与利益协调的多党合作目标也就成为了最为突出的问题。

不可否认,在我国长期存在的重实体轻程序,认为程序是形式主义,只要目标正确手段无关紧要等“程序工具主义”观念,对于多党合作制度的建设具有不可忽视的影响。在建设社会主义民主政治,建设政治文明的今天,必须彻底转变观念,重视程序的独立性以及对于实体的保障作用。只有正确认识了程序的价值,才能从根本上反思我国多党合作实践中存在的程序缺失,正确认识程序先行的意义。

(二)程序建设的基本原则[3]

程序的价值在于对于实体价值的保障,因此,公正是任何程序的基本要求;同时,程序也必须保证实体价值的及时实现,因此,程序也应该是有效率的。多党合作制度的程序建设也必须体现公正与效率原则。

1、程序公正

公正是程序的首要目标。它要求程序的设计以及实施不偏向于参与多党合作的任何一方。具体而言,程序公正应体现为如下方面:

(1)程序中立。程序制度的设计必须以公正的分配各方的权利、义务和责任为宗旨,不允许存在“倾斜”。
(2)程序平等。一是当事人在程序上的享有平等的地位;二是当事人的实体权利受到程序的平等保护。“法律面前人人平等”,是程序平等的最佳诠释。
(3)程序参与。一是当事人对程序的参与必须是自主、自愿的,而非受到强制或者胁迫的结果;二是当事人必须具有充分的有效的参与机会,不仅能够参与,而且参与是能够对过程与结果有影响力的,这是程序参与的核心。
(4)程序公开。公开是一切民主制度的源泉,没有公开就没有民主。程序公开是程序的基本准则和要求。程序不仅应该是公正的,而且必须是看得见的。
(5)程序维持。民主的程序一旦形成,就应该尽量维持其效力,不能轻易否定其既定内容。

2、效率原则

程序不仅要追求公正,还必须讲求效率;迟到的公正也是一种不公正。或者说,没有效率的公正是毫无意义的。因此,效率必然要成为程序的另一个重要目标。

(1)成本分析。任何制度的实施都需要社会成本,程序也不例外,但是,成本与收益之间存在最优化边界。因此,任何程序的设计,必须进行成本效益分析,以避免成本溢出效应。

(2)路径选择。公平往往是与多种途径与多种行为选择相联系的,要实现公平就应当有多种程序供选择。但是,程序太多往往会对效率产生影响,因此,应该有所取舍。

(3)利弊权衡。如果多种程序需要进行选择,被舍弃的程序必然会对公平产生影响,或者说会对当事人的权利造成损害。此时,应该“两利相权取其重,两害相权取其轻”,选择成本最低、损害最小的程序或途径来实现其目标。

实际上,程序化的目标应该是公正与效率的统一,两者对于多党合作制度的健康发展不可偏废。

(三)程序建设的基本内容

多党合作制度从根本上讲是政治权力的配置问题,或者是对政治权力关系的规范性调整。在各种政治权力关系中,最为重要的有三个方面:即政党权力与个人权力之间的关系、政党与权力之间的关系和政党权力与社会公共权力之间的关系[5]。对这些关系的调整,涉及的内容很多。从多党合作制度的功能上看,这些关系调整的目标可归结为“政治协商、民主监督、参政议政”;从多党合作制度的实现方式上看,这些关系的具体内容可归结为“一个参加三个参与”。多党合作的程序制度建设,应该围绕如何调整好三种关系、如何实现“政治协商、民主监督、参政议政”,如何保障“一个参加三个参与”来进行。我们以为,在程序建设公正与效率的原则指导下,我国的多党合作的程序制度建设至少应包括如下内容:

1、领导与合作关系的调整程序。中国共产党的领导是核心,各党派合作是基础,如何实现领导与合作必须有具体的方式与程序性规定,并应将这些程序以规范性文件的方式固定下来,形成制度。作为领导主体的中国共产党,在多党合作关系中享有哪些权力,这些权力应如何实现?作为合作者的各民主党派,在多党合作中享有哪些权力,这些权力应如何实现?具体制度包括领导权的内容、领导权的行使条件、领导权的行使方式;合作者的知情权及其保障,合作者的参与权及其保障,合作者的豁免权及其保障等。

2、政治协商的程序。政治协商既是实现共产党领导的过程,也是各民主党派参政的过程,保证政治协商的实效与权威是程序建设的基本要求。在政治协商中,作为协商主体的共产党主要是阐述自己的主张;作为协商主体的民主党派主要是充分反映各自所联系的群众的意见,从不同角度提出意见和建议。在这个过程中,程序的保障尤为重要。何时进行协商、哪些人应该参与协商、协商前应有何种程度的知情、协商的具体形式与方式、协商时发表意见和建议的方式、对所发表的意见和建议的反馈、协商内容的公开与否或者在多大程度及多大范围内公开、协商结果的回告等等都是必不可少的内容。

3、民主监督的程序。民主监督既是相互的,也是以民主党派监督共产党为重点的。因此,保障民主党派的监督地位与监督实效是程序建设的目标。在民主监督中,主要是各民主党派对作为执政党的共产党的一些执政措施或者具体工作人员的意见和批评。在此,民主监督的程序至少应包括:监督者的知情权、监督者的参与权、监督的具体方式、对监督意见的反馈、监督过程的公开、监督结果的公开、被监督者的义务及责任等。

4、参政议政的程序。参政议政是多方面的,是“一个参加三个参与”的主要内容。民主党派成员无论是以何种身份“参加和参与”都必须有一定的程序加以保障。这些程序主要有,具体“参加和参与”者的选拔或选举程序、“参加和参与”者的任命程序、各种“参加和参与”的时限方法和步骤、“参加和参与”者的权利行使程序、接受“参加和参与”者的义务及责任等。

5、党派自身建设的程序。多党合作的顺利实现有赖于作为合作主体的各民主党派自身建设的完善,因此,在民主党派自身建设中更应注重程序先行。在目前情况下,至少应建立健全如下程序:成员发展程序、党派组织议事决策程序、优秀人才选拔培养程序、组织提案形成程序、与共产党及政府各部门联系沟通程序、党内民主程序、党内监督程序、党内纪律处分程序等等。

以上程序,从制度的性质方面可以分为几类,有一些重要的程序,应该通过国家权力机关上升为法律,形成具有普遍约束力的国家意志;有一些程序,可以通过制定政策性文件,以规范性文件的形式固定下来,成为具有一定约束力的行为规范;有一些程序,可以通过制定章程,以党内活动原则的形式固定下来,形成全党一体遵行的准则。


参考文献:
[1]顾行超.政治文明的本质与多党合作的走向[J].团结, 2004, (3).
[2]金太军,汪波.程序文明:政治文明的切入点[J].甘肃理论学刊, 2004, (3).
[3]韩强.论民主政治的程序化问题[J].中共浙江省委党校学报, 2002, (5).
[4]大力加强党的统一战线工作　为完成新世纪宏伟任务服务———江泽民在全国统战工作会议上的讲话.
[5]游洛屏.论多党合作制度中的政治权力及其关系[J].中央社会主义学院学报, 1998, (7).