从协商民主看政治协商会议

何包钢

2009年10月22日20:06 来源：《学习时报》


　　本文从协商民主的视角来认识政协的起源及其功能。它旨在说明政协的发展有其自身规律和特征，政协可以成为协商民主发展的一个新的基础。

　　政协的起源和功能

　　中国的政协具有深厚的历史传统。在晚清时有咨议局，民国时有国民参议院和老的政治协商会议。政协是国共之争的产物，共产党力争各方社会精英，建立一个广泛的统一战线。它的最初设计目的是中国共产党同各民主党派合作，解决国家重大事务。

　　最初，共产党并不用政治协商这个术语。1949年毛泽东去重庆，主张开各党派政治大会。但是，陈立夫、陈果夫说，政治会议太大，应该加协商。政治协商会议这一名称最后是国民党王世杰拟议商定的。1949年1月10日，政治协商会议在重庆国民党政府礼堂隆重开幕，这是老政协。

　　1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议（新政协）在北平召开。这次会议代行全国人民代表大会的职权，通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》，作出了关于中华人民共和国国都、国旗、国歌、纪年四个重要决议，选出了中国人民政治协商会议全国委员会和中华人民共和国中央人民政府委员会，宣告了中华人民共和国的成立。

　　在1950年代， 政治协商会议扮演了立法角色，民主协商成分甚多。这个协商传统可以和现代协商民主相衔接。建构中华人民共和国，社会整合是一个重大的挑战。通过政治协商为各方社会精英的政治参与提供了渠道，为多元利益表达提供了机会和平台，由此实现了社会整合，即把社会精英组合到政治体系中来，而不让他们游留于政治之外，组成一个反对派别。中国政协的这种社会整合扎根于深厚的中国文化传统中。通过合作、协商代替对立、争斗，避免了政党互相倾轧造成的政局不稳和政权频繁更迭，最大限度地减少社会内耗，这是政协的另一个主要功能。

　　目前，中国政协已与122个国家的213个机构和12个国际或区域性组织建立联系并开展友好交往。虽然政协不同于国外的议会组织，但是在对外交往中，外国人常搞不清楚政协的政治定位和功能。必须明确，政协与世界上通行的上议院或贵族院既有类似性又有重大的区别。

　　在现代化的国家组织框架中，不少国家都有二院制或二会制。往往一个是以选举为主的立法机构即国会或人民议会；另一个是以协商为主的议事机构和最高咨询会议。但从西方联邦制中的二院制的角度来看中国的政协是一个认识误区，由此来指导政协的改革更是一种误导。中国政协既非以选举为单位代表民众，又非代表地区利益。其实，联邦制下的二院制是一种特殊的制度框架。新建的国家如美国、加拿大、澳洲以选区为基础选出众议院， 这往往会导致人口众多的地区（州、省）在国会中占多数，这种制度安排不利于人口稀少的地区，他们会感到受排挤。为了保证政治稳定、国家统一、平衡各地区的利益，这些国家就建立了以地区为单位的上议院。相反，单一政体的国家，如法国、英国，也有两院的设置，但是英国的贵族院和法国的上议院都不以地区为单元。中华人民共和国初期，李维汉根据中国郡县制的传统， 就向中央提出中国不宜建联邦制。中国自古以来就以行政手段来处理各地区的利益平衡问题。在建国时，中国并不模仿西方联邦制框架下的两院制。建立一个宪政体制，并非一定要采纳联邦制下的二院制。从澳洲联邦制度的实践来看，已出现了不少呼吁在州的层面上取消重叠的二院框架，例如，昆士兰州率先取消上议院，塔斯马尼亚州也要跟着学。

中国的人民代表大会和政治协商会议是具有中国特色的两会制或“两院制”。中国的人大制度按行政区划分选区，选出代表；代表产生后以本地区的代表人身份进行活动。政协委员却以界别身份进行活动。人大和政协两大体系各有侧重点，相辅相成，相互补充。中国的政协类似英国的贵族院，议员都是社会贤达，并非由选举产生。但是，中国的政协绝非美国、澳洲的上议院。中国的政协虽然也有地方代表的名额，但是它不代表地区的利益。相反，中国政协的最大特色在于社会界别。

　　社会界别是适合政协工作要求而设置的协商议政，开展活动的基本单位，是一种类别划分。政协委员以界别代表的身份进入政协，并以界别代表的身份进行活动，它体现和代表各界别的思想观念、价值取向、利益诉求。目前，政协有46个界别，例如 “医药卫生界”，“教育界”、“新闻界”、“宗教界”、“社会科学界”、 “科学技术界”。这些界别的代表都是社会的精英。

　　政协上承传统的协商智慧、下启现代政治文明。政协具有广纳贤士、充分议政的传统。它又有现代性的成分，即它不是各种个人的集合，而是现代社会中各单位组织的集合。政协的重要功能在于把社会精英名流整合到一个政治体系中，是创造和谐政治的一个现代化的制度框架。政协的社会整合要落实就必须充分发挥政协的议事审议功能，这个功能就与协商民主有深刻的联系。

　　政治协商会议制度是在国家层面发展协商民主政治的一个重要舞台

　　但是，把协商民主局限于政协的框架内的做法是扭曲、误用协商民主理论。协商民主不等于政协，政协也不等同于协商民主。目前中国很多协商民主的实验是发生在地方基层改革中。上层政治中的精英协商、各政党之间的平等协商、国家重大决策前的各种听证形式、政协体制，都为协商民主提供了发展的各种可能性。我们不应该因为误用协商民主，而看不到政治协商制度的完善和发展是推广协商民主的一个重要内容。中国政协是在宪法框架内建立和完善协商民主的机制和舞台，这恰恰是在中国发展协商民主的一个特色和优点。殊不知，在西方的协商民主实践中大都是在议会之外的社会层面进行的民主协商。这些实践旨在突破西方议会的局限，确实也作出了不少新的贡献。但是，这些体制外的实验缺乏制度化的渠道，不能长久扎根开花。相反，中国的协商民主，要么与地方人大制度相联系，要么与政协制度相衔接。这种体制内的协商民主固然也有缺点，但比澳洲体制外的协商民主实验也有其优势。

　　政协是中国协商民主运作的主要渠道， 是中国共产党协调国家与社会发展， 巩固其领导地位的重要组织形式与政治形式。它在新中国的成立时发挥了立法的功能作用。政协还是国家沟通社会各阶层，发扬与扩大民主的重要方式。政治协商制度发展到今天，已经成为容纳各民主党派和社会各界的议事机构，并且成了中国政治决策的重要一环：政协进行协商，人大进行决策，政府负责执行。

　　中国民主化战略可基于中国传统的协商政治，以发展地方领域的民主协商政治为切入点。例如，发挥人大和政协的审议能力，建立基层民主协商政治。这样既可避免大规模民主化的风险，又为消除或减少社会冲突提供了一种操作性强的方法和程序。基层政协在推进协商民主中已发挥了不少作用。

　　正因如此，政协改革可以朝协商民主的方向发展，努力实现平等审议、理性等原则。比如，通过如下形式。第一，召开专题协商会，使政协成为社会协商的一种高级形式：即通过广泛的社会民意基础的政协代表来对重大社会决策进行讨论，并且其结果是决策环节中的有机部分。第二，在政协各种会议中，特别是常委会会议中，切实落实政协委员审议、协商讨论的功能。 避免会议走过场，搞形式主义。尖锐的批评和高度的理性审议应是政协的风格。第三，保证政协委员提案的效力。第四，充分发挥政协中社会界别的优势，即政协可以成为社会协商的一个重要的制度渠道和机制。目前政协这方面的优势还没有彻底发挥出来，但是已有不少乐观的实践和措施。