现代政治是遵循现代政治程序的规则、步骤和方式而展开的民主政治。2006年《中共中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》明确指出,要“不断推进我国社会主义民主制度化、规范化和程序化”。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国的基本政治制度,是社会主义民主政治和政治文明建设的重要内容。因此,新世纪新阶段,加强我国多党合作和政治协商制度建设,很重要的一个方面,就是切实推进多党合作和政治协商的程序化建设,努力提高程序化水平。

一

程序政治是民主政治的重要标志,是实现民主政治的重要保证,也是实现“有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威、有进取的保守”社会状态的基石。在现代社会,如果缺乏程序方面的规范和限度,滥用职权、损害管理对象的情形是很难避免的。早在20世纪50年代,党和国家领导人就深刻认识到程序化建设的重要性。“斯大林严重破坏社会主义法制,毛泽东同志就说过,这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。”[1]其重要原因之一,就是英、法、美等西方国家,既有比较健全的法律制度,又有严格的实现程序。但是,由于多种原因,我国的政治制度和政党制度并没有建立起严格程序,以致发生了“文化大革命”这样的悲剧。在新的历史条件下,我们总结历史经验,加强制度建设,发展社会主义民主政治,程序化建设就显得更为突出和重要。

程序化建设是体现制度原则、落实制度内容、发挥制度功能的重要保证。程序政治是民主政治的重要组成部分,程序化建设是民主政治建设的基础。民主政治包括实体与程序。实体指民主政治的实质、内容,其核心是人民当家作主;程序则是指民主政治实际运行的规则、形式和过程。有实体而无程序,或强实体而弱程序,都不能说是完全、成熟、有效的民主政治。西方国家程序民主论的代表人物哈贝马斯在《在事实与规范之间》一书中说,民主就是一个旋转的陀螺,重要的是旋转的过程。离开了这个旋转的过程,民主政治这个陀螺就会倒下,而这个旋转过程就是程序的依法运行。因此,程序化建设是制度建设的题中应有之义,是民主政治的实现形式和有效途径;程序的完善是民主政治成熟的重要标志,是充分发挥制度功能的基本保障。正如我国政治学者王惠岩所指出的那样,对程序化建设的重视程度,反映着一个国家的法制文明程度。缺乏程序的制度建设是不完全的、有缺陷的制度,是不能实现制度功能的制度。如果没有程序化的保证,制度化、规范化的实体内容就成为可实现又可忽视的状态。

但是,在我国多党合作和政治协商制度建设中,程序化建设还是一个薄弱环节。我国确立了共产党领导的多党合作和政治协商制度后,制度建设得到不断加强。1956年“长期共存,互相监督”方针的提出,形成了社会主义条件下我国多党合作的基本格局。

1989年12月颁布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,使我国的多党合作和政治协商逐步走上了制度化、规范化的轨道。1993年,“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”被写入八届人大一次会议通过的宪法修正案,使我国的政党制度有了宪法和法律依据。2005年和2006年先后颁布的《中共中央关于加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、《中共中央关于加强人民政协工作的意见》和《中共中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》,对我国多党合作和政治协商制度化建设作了进一步的完善。但也要看到,半个世纪以来,由于我国的政党制度主要是适应阶级关系和社会结构的深刻变化,适应中国共产党从革命党到执政党的转变和民主党派的历史性进步,适应社会主义民主政治的发展,因而在制度建设上往往比较重视实体,对程序化建设则没有给予应有和足够的重视。具体来讲,就是在确定基本的政治原则、政策规范和工作要求上内容比较充实,而在研究程序的作用、建立相应的程序和贯彻程序的要求上却着力不够。例如,新中国成立后中国共产党先后颁布的三个关于多党合作和政治协商的纲领性文件,即1989年14号文件、2005年5号文件和2006年5号文件,其根本着眼点和着力点,都主要是解决多党合作和政治协商的重大原则、主要内容和基本要求问题,对相关程序的设计和要求则比较欠缺。2005年5号文件虽然是加强制度建设的文件,但在相关程序的设计、建立和要求上,仍然显得比较笼统。另外,在实际工作中,也不同程度地存在重实体、轻程序的现象。某院校针对“要切实发挥民主党派作用,当前应主要解决哪些问题”进行问卷调查,结果显示,将制度化、规范化、程序化排在第一位的只有9. 2%,排在第三位的占29%[2]。

程序化建设滞后也是我国政党制度优越性未能充分发挥出来的一个重要原因。政治制度确立以后,程序的选择就具有决定作用。程序是制度的实现形式,决定着制度的运行和具体操作,决定着价值目标与实践目标的实现。没有合理的程序选择,即使我国政党制度的设计理念和理论价值再先进,制度再优越,也难以在实际中体现和发挥效能。例如,政治协商是多党合作的首要和基本的功能,但由于在协商的范围、内容和方式上缺乏明确、具体、可行的程序性规定,以至于一些地方该协商的重大问题没有协商,因而使得政治协商难以充分展开,完善优化决策、避免决策失误的功能作用得不到充分发挥。民主监督是民主党派的重要职能,也是发扬社会主义民主的重要体现,中国共产党对此十分重视,明确要求中共领导干部要听得进逆耳之言,容得下尖锐批评,广收众益,从善如流。但由于在监督程序上,特别是对批评意见的反馈上,缺乏具体的可操作的程序性规定,民主监督在一些地方往往是无从监督、无能监督、无效监督,民主党派参政党职能得不到充分发挥。西方国家一些政治家和学者认为我国是一党专制,这除了政治偏见之外,很重要的一个方面,就是多党合作缺乏规范的、公开的、切实的政治运作程序,从而导致多党合作制度在实践中表面化、随意性、当形式和走过场等现象的出现。

二

新世纪新阶段,为适应我国经济和社会发展,党和国家大力发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,进一步推进政治体制改革,对多党合作和政治协商的程序化建设提出了新的、更高的要求。

第一,建设社会主义政治文明需要推进多党合作和政治协商的程序化建设。社会主义政治文明包括政治理念、政治制度和政治行为的文明,核心是制度建设。邓小平指出,要“从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化,促进现代化建设事业的顺利发展。”[3]胡锦涛同志指出:“建设社会主义政治文明,最根本的就是坚持和完善人民代表大会制度,坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度。”随着《中共中央关于加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》的颁布,多党合作和政治协商的主体内容得到进一步充实和完善,但在相关程序上也需要进一步完善,特别是在我国社会多样性不断发展、民主政治进程不断推进、政治参与不断扩大、中共和民主党派领导成员不断更新的情况下,人们独立性、参与性、选择性、求实性的不断增强,很大程度上表现为对程序性要求的增强。充分发挥我国政党的职能作用和我国政党制度的功能作用,必须建立科学合理严格的程序,切实做到内容具体化、运行程序化、操作规范化。

第二,丰富和完善民主的实现形式需要推进多党合作和政治协商的程序化建设。发展社会主义民主政治,一个重要方面就是丰富和完善民主的实现形式。具体来讲,就是要解决社会主义民主的实现途径、方式和步骤,在实体民主基础上进一步实现程序民主问题。江泽民同志指出:“人民通过选举、投票行使权利与人民内部各方面在选举、投票之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式。”[4]可以说,丰富和完善社会主义民主形式,最基本的就是要完善选举民主和协商民主这两种重要的民主形式,切实做到民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。协商民主作为社会主义民主的一种重要形式,从国家政治制度层面上讲,主要是通过多党合作和政治协商来体现的。这就要求必须进一步加强多党合作和政治协商的程序化建设,为切实履行政治协商、参政议政和民主监督三项基本职能,设置具体有效的实现形式,增强发挥作用的实际效果。

第三,扩大有序的政治参与需要推进多党合作和政治协商的程序化建设。扩大有序的政治参与,是实现人民当家作主的内在要求,是推进社会主义民主政治的实质内容,也是我国社会结构深刻变化的现实需要。多数人的意志只有通过公正科学的程序,才能得到准确的表达和反映。缺乏政治程序建设,公民的政治参与就会缺乏相关程序的规制和引导,就难以做到和实现“有序”,就达不到应有的效果和目的,就会降低公民参政的积极性和主动性。随着改革开放和社会主义市场经济的发展,我国新的社会阶层已有一亿多人,他们作为中国特色社会主义事业的建设者,是完善社会主义市场经济体制和推动经济社会发展的一支新兴力量,在实现共同富裕、构建社会主义和谐社会中发挥着重要作用。发展社会主义民主政治,扩大有序的政治参与,很大程度上就是要扩大新的社会阶层人士的政治参与。中共中央2006年15号文件规定:“适当增加新的社会阶层代表人士在各级人大代表、政协委员中的数量,做好向有关人民团体推荐提名工作。”新阶层作为包括私营企业主、合资企业的中方管理人员、民营科技企业的创业人员、中介机构的从业人员、自由职业人员、个体户等社会多种成员的庞大群体,只有建立科学严格的政治参与程序,才能逐步实现和扩大他们有序的政治参与,把他们的利益诉求纳入社会主义民主和法制的轨道,形成广大民众广泛参政的民主政治格局。

第四,建立利益协调机制需要推进多党合作和政治协商的程序化建设。进入新世纪新阶段,我国社会结构深刻变化,经济体制深刻变革,利益格局深刻调整,构建社会主义和谐社会成为党和国家面临的一项重大战略任务。社会和谐说到底是利益协调问题。

随着改革的深化和社会主义市场经济的发展,利益主体、利益构成和利益分配日益多样化,根本利益一致基础上的具体利益矛盾越来越突出。要实现社会的公平正义,激发最广大人民群众的建设热情和创造活力,就必须建立科学、公平、合理的利益协调机制。现代程序政治具有避免和化解政治矛盾及其他各种社会矛盾的功能。在社会经济政治活动中,不同的政治主体和利益群体之间不可避免地会产生利益矛盾、冲突和不协调。只有按照一定的程序,在平等的基础上协商、对话、讨论乃至妥协,这些矛盾、冲突和协调才能得到合理解决。多党合作与政治协商是利益协调的一个重要平台。要通过多党合作和政治协商更加广泛地反映民意,更加充分地集中民智,最大限度地维护民利,最基本的就是要进一步加强程序化建设,做到社会各方面成员的利益诉求都能够顺畅进入协商范围,各方面社会成员的现实利益都能够在民主协商中得到讨论、协调与平衡,协商的意见和建议都能够在党和政府的决策和政策中得到应有体现。

第五,推进依法治国方略需要推进多党合作和政治协商的程序化建设。专制政治的实质是人治,主要是凭借专制统治者个人的意志来管理国家的,不需要也不严格按照程序办事。民主政治的实质是法治,主要通过一系列法定的程序来管理国家,而法治离不开程序。“一个健全的法律,如果使用武断的、专横的程序去执行,也不能发生良好效果。一个不良的法律,如果用一个健全的程序去执行,可以限制或削弱法的不良效果。”[5]程序政治对国家权力运行的过程、方式和边界均作出了不同程度的规定和安排,这便使权力自身能够自觉地沿着既定的轨道合理而有序地运行。因此,实施依法治国方略,既要健全和建立各种法律体系,又要健全和建立相应的运行程序。多党合作和政治协商作为我国的基本政治制度,要充分体现依法治国基本方略的精神,就必须加强制度化、规范化和程序化建设。切实保证共产党与民主党派都能够在宪法和法律规定的范围内行动,切实保证中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展,切实保证宪法和法律规定的相关内容和要求都能在多党合作中切实体现,切实保证多党合作中民主党派享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等,从根本上克服“以党治国”、“以党代政”的倾向,真正把依法治国、依法执政、依法合作、依法参政落到实处。

三

中国的民主观念是19世纪末从西方国家引进的,而不是从中国社会内部发展产生的。“就我国目前民主政治建设的整体状况而言,也仍停留于原则精神等理性层面,而没有深入到民间社会,更没有成为大众的生活方式”[6],特别是民主程序还没有固化为公民的民主习惯。加强多党合作和政治协商程序化建设,必须立足国情,着眼实践,突出重点,增强“刚性”,推动社会主义民主政治和社会主义政治文明建设进入新境界。

第一,要革除重实体、轻程序的偏见。程序和实体是制度的鸟之两翼、车之两轮,缺一不可,倚轻倚重都不妥。程序实际上是一种落实机制、优化机制和纠错机制。履行民主程序,虽不能保证它所作出的每一项决议和法规都是正确的,但可以保证不断纠正它们的错误。加强多党合作和政治协商程序化建设,必须有针对性地克服一些偏见。一是履行程序不等于“走过场”。程序规定了一些具体方式,但不是形式主义,而是必经的步骤和过程。少了其中一个,都会不同程度地影响实体内容的落实。二是履行程序不是“低效率”。程序会使一些看似简单的事情变得复杂和烦琐,使一些本来可以及时作出的决定悬而未决,从而增加政治成本。但它有利于实现真正的参与,防止个别人的专制和对法律的践踏,避免出现大的决策失误。三是履行程序不是“束缚手脚”。程序是对不同方面的共同约束,虽然大家都受到某些限制,但能够从根本上克服随意性,保证平等、有序、落实、有效和安全。

第二,要准确把握程序化建设的原则。一是实用。要有利于制度实体内容和要求的落实,有利于制度功能作用的实现,有利于对违规损制的有效制约。二是简明。程序的设立是对实践的具体规范,是为实践服务的,不能单纯追求理论的完美和程序自身的完善,不能把简单的事情复杂化,而是要求程序简便、适用,有可操作性。三是高效。程序是有成本的,也应当讲成本,使程序过程和实践效果保持平衡,成为正比,即程序的步骤和过程越多,实体制度落实或发挥功能作用的效果就越好,防止造成负面作用的约束能力就越强,而不是相反。四是透明。程序是民主的实现形式,无论是实现有序参与,还是进行有效约束,只有具备公开透明的特征,才能更好地发挥作用。

第三,要明确程序化建设的重点。多党合作和政治协商程序化建设的内容很多,必须有计划有重点地进行。当前,要围绕坚持共产党领导和发扬社会主义民主两条主线,着眼实现多党合作和政治协商优越性的充分发挥、参政党功能和职能作用的充分发挥,重点加强以下四个方面的程序化建设。一是政治协商的程序化。要规范政治协商的范围及内容、形式、方法、步骤,以及不同内容牵头组织和参与的不同成员,把政治协商纳入地方党委的民主决策程序,努力体现和实现协商于决策之前和执行过程中的程序要求,使应该协商的内容都能进入协商过程,应该进行的协商步骤都能切实履行,协商的结果(包括取得共识与存在分歧)都能在决策和政策中得到体现和尊重,防止重大问题在协商中缺失、建议权与采纳权分离、对决策和政策的优化走形式等。二是参政议政的程序化。

针对民主党派“一个参加、三个参与”的具体落实,以及在政治文明建设中有序政治参与的不断扩大,对民主党派和无党派人士参政议政的范围和内容进一步完善,对参加国家政权、参与重要人选的协商,参与管理的国家事务,参与制定的法律法规,以及代表人士的参政,都应具体化、规范化,更好地保证民主党派和各界党外人士的知情权、参与权和建议权的实现。三是民主监督的程序化。要着眼保障民主监督的权利、健全民主监督的机制、增强民主监督的实效,从知情、沟通和反馈三个环节上,严格完善民主监督的程序,进一步明确民主监督权限的范围及行使程序,特别是能够使不同意见和批评顺畅到达有关领导和机关部门,把民主监督作为预警机制、纠错机制的功能充分发挥出来。四是非中共干部选拔任用的程序化建设。选拔任用非中共干部是多党合作的重要内容,也是加强国家政权建设的重要方面。要从推荐、培养、考察、任用等各个环节,对相关内容和程序进行具体规范,对组织部门、统战部门各自的职能、作用、分工、配合作出明确规范,切实做到制度化、规范化。

第四,要增强程序的“刚性”。“程序的实质是管理和决定的非人情化,其一切布置都是为了限制恣意、专断和裁量。”[7]在西方国家中,不论政治行为的实体内容正确与否,只要违反法定的政治程序,即可导致整个政治行为无效。在我们国家,尚未形成按程序办事的风气,将程序当摆设、走过场,不严格按照程序办事,甚至使程序形同虚设,还在一些地方不同程度地存在。因此,在程序化建设中,一方面,要压缩制度中的非程序化的弹性空间,从体制上、机制上强化对程序执行的监督,凡未经过或严格履行法定程序的运作,都必须进行纠正,都不具有合法性;另一方面,要增强程序的公开性和透明度,使社会各界都了解和熟悉相关内容的运作程序,使程序的履行处于社会及各方面成员的众目睽睽之下,形成对不按照程序办事的有效制约。


参考文献:
[1][3]邓小平文选(第2卷).北京:人民出版社, 1983.333, 336.
[2]岳臻,张津凤.社会主义政治文明与政党制度“三化”建设的互动关系[J].天津市社会主义学院学报, 2004, (4).
[4]江泽民论有中国特色社会主义(专题摘编)[M].北京:中央文献出版社, 2002. 347.
[5]王名扬.美国行政法[M].北京:中国法制出版社, 1997. 41.
[6]王英津.论程序政治———对我国民主道路的新探索[J].中国人民大学学报, 2002, ( 3): 80-87.
[7]季卫东.程序比较论[J].比较法研究, 1993, (2)