一、协商民主:一种新型的民主形态

协商民主(deliberative democracy,又称审议性民主、商议性民主、商谈民主)理论,是20世纪晚期兴起的一种民主理论,它吸收了各种民主理论的合理成分,是民主制度的一项新设计。它强调公民是民主体制的参与主体,主张公共政策必须经由公共协商的过程,在自由、平等的公民之间进行讨论、对话和争辩,在此基础上形成决定,从而让公共政策在实质上符合更多公民的利益,而不只是在表面上体现了公民的意志。[1]

协商民主理论是对代议民主政治在当代发展过程中的局限的反思和批判。代议民主制是民主的重要实现形式,是目前世界各国普遍采用的而且在今后相当长时间内仍将继续发挥作用的间接民主的主要形式。密尔曾经指出:“显然能够充分满足社会所要求的唯一政府是全体人民参加的政府;任何参加,即使是参加最小的公共职务也是有益的;这种参加的范围大小应到处和社会一般进步程度所允许的范围一样;只有容许所有的人在国家主权中都有一份才是终究可以想望的。但是既然在面积和人口超过一个小市镇的社会里除公共事务的某些极次要的部分外所有的人亲自参加公共事务是不可能的,从而就可以得出结论说,一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了。”[2]

但上世纪晚期以来,政治学家、社会学家、哲学家、未来学家纷纷对代议民主制进行反思和批判,并提出了一些新的构想。一些未来学家认为现代科技文化的高度发展,特别是信息技术的飞速进步,为民主从代议制的传统形式过渡到新的更高级的形式,创造了技术文化条件。有学者甚至认为,21世纪在政治上的一件大事,将是“代议制民主的结束”。奈斯比特宣称,我们正在经历着“从代议民主制到共同参与民主制的转变”,“代议民主制的历史作用已经完成了”[3]。托夫勒也预言21世纪的民主形式将是一种“共同参与民主制”或者“半直接民主制”[4]。哈拉尔则认为“参与性民主已经成熟”[5]。哈贝马斯的商谈民主理论和吉登斯的对话民主理论对代议民主制进行了深刻批判。他们指出,传统的代议民主在二战后的一段时间内,仅仅把民主理解为投票,要么涉及谁被选举(在标准选举中),要么涉及如何立法(在特殊问题上的全民公决中)。这种以工具理性为基础、以投票为中心的代议民主制,容易产生政治冷漠症,容易导致多数人的暴政,容易被非理性和私利主导,难以真正展示公民精神。他们主张实现从“以投票为中心”的民主向“以对话为中心”的协商民主的转型。他们认为,公民的政治参与不应仅仅局限于投票、请愿、陈情、社会运动,参与者应该在充分掌握信息、拥有平等发言机会和决策程序公平的条件下,对公共政策进行公开讨论,进而提出可行的方案或意见。协商民主通过沟通、磋商和协调达成共识,有利于产生更优的决策,提升决策的合法性,加强公民之间的团结。[6]发展协商民主并不是要完全取代代议民主,而是要实现与代议民主的优势互补,协商民主应该成为民主发展的一种选择。

协商民主把协商从政治手段上升为制度安排。协商是一种交往形式,是主体通过共同商量以寻求共识、达成协议、协调行为的途径。作为一种政治运作手段,协商一直存在于各种政治活动中。在资本主义国家的民主实践中,政治权力系统在行使权力的过程中也需要协商,通常体现为立法机关与行政机关、行政机关不同部门之间、执政党内部及政党之间、中央政府与地方政府、地方政府之间、政府与利益集团之间、政府与非政府及非营利组织之间的协商。协商对于公共政策制定、权力与利益分配都是必要的[7],但政治活动中有协商并不等于就是协商民主。如在总统制国家,如果总统所在的政党在议会中占少数席位,总统决策时往往需要同议会中的多数党进行协商,但如果总统所在的政党在议会中占多数,总统决策时很可能就不会经常主动跟议会中的少数党进行协商了。在协商民主中,协商主要不是政治手段和方法,而是一种基本的政治制度安排;主要不是出于某种政治目的的功利“需要”,而是确保公民民主权利的“必须”和“应当”。协商民主赋予民主过程以规范性,它把政治性意见和意志的形成过程置于核心地位,使协商成为一种制度化的过程,成为整个民主政治运作过程的价值偏好、行为方式和被建制化的必不可少的程序。因此,协商民主的关键是制度的创新和建设。哈贝马斯说:“法制国家制度,尤其是富有生命力的公众社会是重要的,因为国家的制度化了的协商能够从公众社会中汲取自身的动力。”[8]例如,英国工党在决策体制改革时,弱化了中间级别的领导作用,使广大工党成员和党外人士通过“全国政策论坛”直接与工党中央政策机构沟通,并能得到电子邮件等形式的回执,从而形成一种互动式的对话。与此类似,德国社会民主党通过互联网与其成员和党外人士进行对话。这些都是从制度上探索协商民主的积极尝试。

协商民主把协商主体从政治精英扩展到广大公民。协商民主把公民公共意志的协商放在首位,公民不仅拥有平等的投票权,还拥有平等有效地参与集体决定过程的机会。对共同关注事务的协商不再局限于政党、利益集团、政治精英,而扩展到整个社会,普通民众在一定意义上获得了平等的话语权。公民通过对论题的反复讨论,构成对政治系统的利益诉求,将言论的政治影响力转化为政治权力,从而使公民的参与过程与政治决策过程相联系,形成公民协商和政治系统内的协商的互动。哈贝马斯指出:协商民主“离不开民主地构成的意志形成过程与不具有正式形成的意见形成过程之间的相互作用”[9]。在社会公众及民间团体的政治上的语言交往网络中形成的对全社会重大问题的非正式意见,慢慢地融入到制度化的投票决定中和立法的表决中,“间接地影响政治系统”,“改变着政治决断的规范框架”[10]。

协商民主促使现代民主进一步向实质民主转化。西方资本主义代议民主通过利益聚合机制和利益代表机制实现公民的政治权利。“代议民主一般采用选举的方法来聚合民众的偏好,它强调公民享有平等的民主权利,强调聚合之后所达成的最后结果,但很少去关注聚合的具体过程”[11],而且偏好往往都已经被简单地指定了,广大公民只是投票机器而已,他们在政治机器的灌输、宣传下容易被操纵、被欺骗。协商民主更注重偏好的形成过程,强调公民在选择过程中的深思熟虑与审慎,更看重同个人联系的各项权利以及保证有效实现这些权利所必需的权力。协商不是强迫性的,不是被操纵的,更不是受威胁的。协商民主建立了较为包容、平等、公正、自由的讨论沟通机制,以求达成在公共利益基础上社会成员广泛接受的共识。公民在协商过程中分享彼此的观点,分析彼此产生分歧的原因,不断修正自己的观点,从而达成更大的共识。在协商中形成的共识并不是预设的目标,而且即使达成了共识也并非就此消除了分歧。因此,协商民主因融入各方参与者的意见,虽未必一定产生正确的决策,但可以在参与者之间产生更多的政治支持、正当性与信任,促使民主政治朝着良性的方向健康发展,所以更具有丰富的实质民主的含义。

二、协商民主:构建社会主义和谐社会的重要机制

　　民主是构建社会主义和谐社会的制度之源。社会主义和谐社会的进程与社会主义民主的进程是相一致的,只有发展社会主义民主,保证人民群众依法行使民主权利,直接或间接地参与国家政治生活与社会管理,才能更好地反映多数人的根本利益和共同意志,实现社会利益的相对平衡,才能为社会主义和谐社会提供有效的政治秩序和广泛的力量支持。如何在社会分化的基础上实现社会的整合,把各种社会力量吸纳进政治系统中,使整个社会在管理、调节和控制方面更有组织,使政治更加和谐;如何在利益关系和社会矛盾日益复杂的情况下,通过有效的政治设计,畅通利益表达渠道,建立利益协调机制,正确处理和化解各社会阶层、社会群体的利益纷争和矛盾,进而实现在人的差异和分化基础上的各得其所、和谐相处,这是当前推进我国社会主义民主政治建设的重要任务,也是构建社会主义和谐社会必须面对的重大问题。

改革开放之前以及改革开放前期的中国社会的分化程度较低,各社会群体的利益差距不大,而且在计划经济条件下实行集中统一的领导体制,所以政治的整体运行基本上是强控制性的、非竞争性的。随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步完善,经济和社会结构发生了深刻变化,社会各阶层的流动、分化和组合日益加快,新的经济成分、利益群体和社会组织不断产生,利益关系和社会矛盾日益复杂,社会各阶层特别是新的社会群体的物质利益要求和政治利益诉求日益增强,非竞争性民主政治的社会基础和体制资源开始削弱,这是我国社会从传统向现代转化的必然表现。

在社会多元分化的基础上,发展民主政治,要么走竞争性民主之路,要么积极发展协商性民主。竞争性民主是多元利益主体从各自的利益出发竞争公共权力的一种民主形式,如西方资本主义国家实行的多党制。我国是人民民主专政的社会主义国家,中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,建设中国特色社会主义民主政治必须把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机地统一起来。因此,发展社会主义民主不可能选择类似西方多党制的竞争性民主。推行竞争性民主不符合我国的国情,不利于坚持中国共产党的领导,不利于国家的统一和稳定,不利于社会的发展,很可能会使国家陷入由动员性参与导致的“多数暴政”,陷入极大的政治混乱的困境。另一方面,社会的多元分化也为发展协商性民主提供了社会基础。协商民主以和谐为核心价值观,以求同存异、体谅包容为原则,以建立平等协商、对话、协调的机制为保证,以达成各方利益表达、各种矛盾化解为重点,以实现公共利益最大化为取向。

发展协商民主既满足了在利益主体多元分化的情况下公民日益增强的政治参与的需求,又能有效地实现社会整合;既扩大了公民直接有序的政治参与,更好地保证了人民当家作主的权利,又有利于坚持中国共产党的领导,符合社会主义民主政治的本质要求;既有“和合”的政治文化传统作基础,又有现行政党制度和基本政治制度作前提。因此,在坚持“四项基本原则”前提下,积极发展协商民主,显然是推进中国特色社会主义政治文明建设的必然选择。[12]

发展协商民主有利于坚持中国共产党的领导。奥地利学者凯尔森指出:“现代民主完全是建立在政党之上的;民主原则应用得越彻底,政党就越重要。”[13]中国共产党的领导核心作用是中国社会主义民主政治发展的重要政治基础。中国共产党要更好地发挥领导核心作用,必须应对经济全球化、市场化、信息化的挑战,适应经济转轨、社会变迁的客观实际,将不同社会阶层、不同民族的政治资源、利益和需求联结、吸收于政治体系之中,为社会政治参与提供制度化的组织、程序和途径。发展协商民主,进一步建立健全中国共产党与各党派团体的协商机制,构建社会多元力量合法的政治参与平台,可以提高中国共产党在全社会的影响力和凝聚力,使其能够有效主导社会的发展变化,把握社会发展方向。发展协商民主,可以进一步推动民主执政、科学执政和依法执政,使各党派团体和各族各界人士在充分表达意见的过程中,逐步把思想和行动统一到中国共产党的路线、方针、政策上来,使各族各界群众紧密团结在党的周围,从而有利于扩大党的执政基础,巩固党的执政地位,进一步增强党执政的合法性。

发展协商民主有利于更充分地实现人民当家作主。我国宪法规定国家的一切权力属于人民,中国共产党执政的使命就是领导和支持人民当家作主,维护和实现人民群众的根本利益。发展协商民主,首先是畅通了民意表达的渠道。协商民主有利于进一步扩大公民直接有序的政治参与,为弱势群体的直接利益诉求提供了制度保证,使社会各利益群体的政治权利得到了具体落实,避免了只有政党集团、政府部门、工商阶层、知识精英等能影响、主导国家政策和其他社会事务,而广大的普通公民尤其是社会弱势群体游离于政治活动之外的现象。其次是创造了利益协调的平台。

利益关系的整合过程,实际上是在不同利益群体之间进行的博弈。实现利益协调最关键的是要为各社会群体和阶层提供平等的社会权利资源,提升他们在表达和追求自身利益方面的能力。协商民主把更多的利益主体纳入到决策领域和决策过程中来,在分歧中求协调,在差异中求一致,在对立中求妥协,在冲突中求共存,克服了单一的多数通过的民主决策机制的缺陷,既有利于维护多数群众的根本利益,又能照顾少数群体的合理诉求,使尊重多数和保护少数相统一。第三是提供了化解矛盾的契机。协商民主有利于消除疑虑、减少分歧、化解矛盾,能够把社会各阶层群众的民主意识、民主行为纳入制度化的轨道,使群众不必以极端的方式表达自己的政治意愿或要求,有助于重构中国共产党、政府与群众的信任关系,改善民主治理的质量,提升法律、制度和公共政策的政治合法性,从而有利于社会的稳定、和谐。

三、如何发展协商民主:中国式的路径选择

发展协商民主,需要走中国特色的政治发展道路。人民代表大会制度,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,是我国协商民主的现实政治制度基础;按照民主集中制的原则,实行民主协商和多数表决相结合,是我国协商民主的政治运行机制;基层民主协商与社会自治制度,是我国协商民主的重要社会基础。摆在我们面前的现实选择是,在中国共产党的领导下,在保持中国社会主义政治形态和基本格局不变的前提下,适应社会主义市场经济和社会主义民主政治发展的要求,借助统一战线和人民政协所提供的制度资源和社会资源,积极利用互联网等现代传媒工具,进一步建立健全中国特色的协商民主机制,积极探索协商民主的有效实现形式,有步骤、有秩序地推进我国社会主义协商民主的发展。

第一,要积极推进人大代议民主与协商民主的有机结合。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是人民实现当家作主权利的重要保证。

人民代表大会制度主要体现的是代议民主,是人民通过选举、投票行使权利的主要渠道和制度保证。但要使人民代表大会制度更好地表达民意,就必须充分吸收协商民主的优势,积极运用协商的手段,开展平等的对话和协商,把表决建立在充分讨论、磋商的基础上。我们需要进一步提高人大代表的议政协商能力,建立人大代表与选民的联系、沟通、商谈机制,使人民代表大会真正成为充分表达民意、维护人民权利的重要形式。为此,就需要进一步形成人大和社会之间的良性互动关系,建立完善公民旁听制度、听证制度、代表接待日、人大信息网、代表述职评议制度,不断拓宽公民参与社会政治过程的渠道,包括积极推进人大立法过程中的协商。梅维·库克说过:“协商最适合形成和检验法律、政治原则和公共政策问题。”[14]近年来,全国人大和地方人大及其常委会在立法过程中,积极推行协商,如全国人大在婚姻法、物权法、个人所得税法的起草修改中,都注重广泛听取、吸收社会公众的意见。我们应该坚持面向公民公开征集立法建议项目和对法律法规起草修改的意见,确保公民的立法建议权。可以通过在媒体上刊登法规草案,召开听证会、座谈会和专家咨询会,开设网上论坛等形式,拓宽公民参与立法协商的渠道。

第二,要进一步推进政治协商的制度化、规范化、程序化。政治协商是中国共产党创造的一种政治文明形式,也是党坚持科学执政、民主执政、依法执政的重要体现。人民政协是政治协商的重要机构,政协民主是当前我国作为制度性安排的协商民主形式。“人民通过选举、投票行使权力与人民内部各方面在选举、投票之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式。这是西方民主无法比拟的,也是他们所无法理解的。两种形式比一种形式好,更能真实地体现社会主义社会人民当家作主的权利。”[15]我们需要坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,进一步推进人民政协履行职能的制度化、规范化、程序化。新时期更需要认真贯彻“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针,进一步加强中国共产党与各民主党派之间的政治协商。为此,就需要坚持求同存异、体谅包容的原则,适应经济社会发展的实际情况,适应社会阶层的深刻变化,合理设置政协界别,扩大团结面,增强包容性,进一步推动中国共产党与各党派团体和各族各界人士的协商。同时,我们应当进一步建立健全各项制度,明确协商的内容、形式和程序,切实推进各党派团体、各族各界人士对国家和地方的重要事务,在决策之前和就决策执行中的重要问题进行广泛协商。还应当努力创新形式,搭建中国共产党党委、政府及有关部门领导与政协委员和旁听群众直接对话、讨论、商议的平台,使这种协商真正成为中国共产党和政府“实行科学民主决策的重要环节”[16]。

第三,要进一步建立政府公共决策的协商机制。为了推进政府决策的科学化、民主化,就必须加强政府与公众的互动交流,在政府与公众之间形成一种良好的合作协商关系,把协商真正纳入决策的程序,形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制。制定公共政策凡涉及到群众切身利益,诸如土地征用、房屋拆迁、劳动就业、社会保障、教育医疗、环境保护、城市规划、公用事业的价格调整等,都应该通过公开听证、协商对话、媒体讨论、决策咨询、精英吸纳等多种形式,让各方的利益主体参与讨论。

通过不同意见的对话和协商达成妥协和共识,以加强政府公共决策的民意支撑,增强政府公共决策在满足公民和社会需求方面的科学性、有效性。我们应当充分利用网络的快捷、开放、互动和不受时空、身份限制的特点,建构一个政府与公众平等对话的网上政务论坛,实现政府与公民网上互动、交流、沟通和协商,促使公共决策更加符合民意,公共决策的执行受到公民更为有力的监督。

第四,要努力创新基层民主协商的实现形式。基于利益诉求的公民政治参与热情的高涨,为基层协商民主发展提供了适宜的社会土壤和压力机制。协商民主代表着我国基层民主政治发展的新方向;协商民主从其现实可能性来看,也应从基层开始。首先要进一步推进村民自治,积极探索乡村基层民主建设,建立一套民主规则和民主程序,把民主选举、民主决策、民主管理和民主监督制度落到实处,使农村民主建设逐步走上规范运作的轨道。这些年来,全国各地出现了不少农村基层民主的制度创新案例,如1999年浙江台州温岭等地创造的“民主恳谈会”,现已演变为全省乡村公共事务民主决策的主要形式之一,大批的县、乡、村干部参加了民主恳谈等活动,面对面与农民群众商讨和决定村务大事。浙江一些县市还创造了诸如村务重大决策村民听证会等旨在鼓励村民直接参与地方公共事务管理的成功经验。[17]民主恳谈会实际上是政府决策的公开听证会,是官员和公民的平等对话会,也是不同利益群体之间的协调沟通会,具有可控性协商民主的性质。要推进基层协商民主的发展,必须认真总结这些协商民主的实践经验,积极探索基层协商民主的规律,不断丰富、完善基层协商民主的形式。特别是需要认真研究参与的代表性、参与结构的合理性、协商的可持续性和公正性等问题,不断提升其民主内涵,推进农村民主建设。[18]其次要大力发展基层社区自治,实现社区管理的民主化,重视发挥居委会、业主委员会的作用,确保人民群众按照公共生活的共同需求和意愿,运用法律和道德等手段自己管理自己的公共事务和公益事业。互联网在推进社区协商民主建设中的积极作用值得重视。杭州市德加社区建立网络论坛,形成网络协商机制,探索社区民主自治新模式,取得了良好的效果。

社区网络论坛以平等、开放的特点,为民主协商提供了更便捷的平台。再次要积极推进企事业民主管理、民主决策和民主监督,强化工会、行业协会和非营利性组织在谈判、协商中的作用,努力维护广大职工合法权益,协调平衡各市场主体的利益,实现社会公正,促进社会全面、和谐发展。



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