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构建激励相容的城乡融合发展机制

作者:高帆 文章来源:《中国社会科学网》2021年8月25日 时间:2021-09-13

城乡关系是一国现代化进程的重大命题。对标2035年和21世纪中叶我国社会主义现代化建设的战略目标,契合“共同富裕取得更为明显的实质性进展”的战略要求,现阶段我国需要着力解决阻碍城乡关系变迁的深层次体制机制问题。构建激励相容的城乡融合发展机制,不断扩展城乡微观主体的经济选择权和要素组合方式,是推进以人为本的新型城镇化,高质量推动城乡融合发展的关键一环。

 

城乡关系主体更加多元

新时代要实现更高水平的城乡融合发展,必须关注的特征事实是,随着经济总量的快速增长和经济结构的持续转化,我国城乡关系演变的推动主体正在发生深刻转变。当前城乡融合发展涉及不同层级政府和城乡企业、居民等多个参与者,这些主体在目标取向、约束条件、行为方式甚至观念认识等方面并不相同,其往往按照自身禀赋和目标取向来确定相应的行为选择,这会对作为整体和长远部署的城乡融合发展战略产生影响。

随着工业化、城镇化和市场化的持续推进,我国农村居民在要素组合、收入水平、消费结构等方面出现了显著的分化态势。农村除以小规模经营为特征的小农户之外,还出现了专业大户、家庭农场、专业合作社等新型经营主体,不同农户可以选择流出、流入或者直接行使土地经营权,并由此衍生出差异化的要素配置方式和家庭收入类型,不同农村家庭对土地经济功能和保障功能的倚重出现较大差别,农村内部不同农户的收入差距总体上呈现出攀高趋势。

实施乡村振兴战略是实现城乡融合发展的内在需要。我国乡村振兴战略以产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕为总任务。但农村微观主体往往以获取经济收入作为目标,部分流入农村的工商资本也主要以经济回报作为导向,这与乡村振兴战略的其他目标取向并不完全一致,工商资本下乡、农村新型经营主体也可能与小农户发展不存在链接机制。改革开放后我国实施了财政分权改革,特别是1994年实施了中央和地方的分税制改革,这在客观上有助于地方政府发挥提高本地经济增长和财政收入的积极性。在此背景下,部分地方政府会通过影响要素市场、供给公共产品等,对城乡关系变迁的进程和方向产生重要作用。地方政府的行为选择如何契合城乡融合发展这一国家战略,就成为值得关注的主题。

 

实现不同参与者激励相容

毋庸置疑,城乡融合发展是我国立足于高质量发展和现代化建设目标而作出的战略部署。在市场化改革深入推进的情形下,这种战略部署在本质上需要依靠城乡企业、居民以及地方政府的行为选择来达成,微观主体和地方政府的决策、行动及绩效是决定城乡融合发展程度的关键因素。城乡融合发展这个“宏观”层面的战略部署,必须得到城乡居民、地方政府等“中观”“微观”层面的积极响应,才能顺利实施并取得预期效果。

中国特色社会主义进入新时代,我国农民呈现出显著的新特点。新型农业经营主体和小农户的经济特性并不相同,地方政府则以提高本地经济总量和财政收入为目标取向。这意味着:微观主体和地方政府在约束条件下实现自身或本地目标最大化,基于此的行为选择并不必然与城乡融合发展相一致。我国实现城乡融合发展必须直面微观主体和地方政府目标取向、行为选择的差异性,依靠完善体制机制实现参与者的“激励相容”,即微观主体和地方政府等不同主体的行为选择能够在实现自身或本地利益的同时,与国家城乡融合发展的宏观战略目标相一致。

2019年5月发布的《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》绘制“三步走”的路线图:到2022年城乡融合发展体制机制初步建立,到2035年城乡融合发展体制机制更加完善,到21世纪中叶城乡融合发展体制机制成熟定型。就出发点和落脚点而言,建立健全城乡融合发展体制机制是从制度安排—行为选择—发展绩效的依次影响关系出发,促使不同参与者之间达成激励相容,使其利益实现与工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系相契合。不同参与者的激励相容构成了我国城乡融合发展的实现机制,个体行为选择与宏观战略取向相互促进,新型城镇化和乡村振兴战略相辅相成,城乡融合发展和新型工农城乡关系构建有望达到预期目标。

 

高质量推进城乡融合发展

可以说,促使不同参与者形成激励相容格局,是我国城乡融合发展最根本的实现逻辑。由此出发,现阶段高质量推进城乡融合发展应重点凸显六个方面。

第一,将城乡融合发展视为多个主体参与的动态演化过程。我国城乡融合发展涉及中央政府、地方政府、农民个体、农村集体、乡镇企业、城镇企业等主体,这些主体对城乡资源的配置方式并不相同,对城乡发展的关注焦点也不一致。据此,不能将城乡融合发展视为单纯由政府推进的财政资源再配置过程,也不能将城乡融合发展视为单纯由微观主体实施的商品和要素流动过程,而应强调多个主体之间的功能互补、行为协同。

第二,将扩展微观主体选择权作为融合发展的驱动机制。我国城乡融合发展首先需要破解城乡二元结构,改变制度因素导致的城乡割裂或要素单向流动状态。基于此,需要进一步消除城乡要素再配置的制度障碍,扩展微观主体在城乡间配置要素的选择权,这包括:放活耕地经营权和宅基地使用权、实现农地在不同主体之间的社会化配置、消除工商资本进入农村并与农村要素相结合的制度约束等。微观主体选择权的扩展,既是微观主体要素组合多样化和自身利益实现的过程,也是城乡要素双向流动和产业转型升级的过程,还是不同微观主体因配置效率提高而收益普遍增长的过程。

第三,加快形成城乡基本公共产品均等化配置的新格局。现阶段城乡居民在生产性、生活性公共产品获取方面仍存在失衡,从激励相容角度看,我国应加快推进城乡基本公共产品供给的均等化进程。在不降低城镇居民基本公共服务水平的前提下,通过户籍制度改革,加快农村进城人员的市民化步伐,将基础设施建设和基本社会保障的供给重点放在农村,提高农民获得基本医疗、养老、教育等普惠性公共产品的能力。

第四,提高涉农公共政策制定和实施的精准性。我国农业、农村和农民的分化特征不断增强,不同农户从事的产业、拥有的资源、获得的收入可能存在显著差异。对此,需要提高涉农公共政策制定和实施的精准性,针对不同的农业、农村和农民因地制宜地精准实施差异性政策。例如:针对城镇近郊地区,涉农政策可体现出对三次产业融合探索的支持;针对城镇远郊地区,涉农政策则可强调对农产品生产、粮食安全保障功能的支持。

第五,实现农村不同经营主体的利益共享和协同发展。我国当前已出现了工商资本下乡现象,也出现了家庭农场、专业大户、专业合作社等新型农业经营主体,同时农村还广泛地存在着以小规模经营为基本特征的小农户。需要积极重视工商资本和新型经营主体对优化农村资源配置、实现农业组织创新的推动作用,同时必须重视小农户在推动经济发展、保持社会稳定(特别是充当农民工返乡“安全阀”)方面的基础作用。充分运用财政、金融、产业等政策引导,通过劳务提供、生产资料入股、集体经营分红、农业技术扩散、人员教育培训、销售渠道共享等方式,促使工商资本、新型经营主体与小农户形成紧密关联,结合脱贫攻坚与乡村振兴战略的有机衔接,对工商资本和新型经营主体带动小农户发展给予更多政策激励。

第六,将城乡融合发展作为激励地方政府的重要内容。地方政府是国家战略的重要实施者,也是地区经济制度和公共政策的主要制定者,地方政府的参与方式和行为选择是影响城乡融合发展进程和绩效的重要变量。从激励相容的角度看,我国在地方政府的激励体系中需更充分地凸显城乡融合发展因素,增强地方政府激励中城乡公共产品均等化、城乡要素双向流动、农村人口减贫脱贫成效、农村生态环境改善等因素的分量,积极探索不同地区之间城乡流动人口的社会保障接转机制,不断完善不同地区之间的财政转移支付制度,厘清中央政府和地方政府在城乡融合发展中的权责边界,促使各地在畅通国内大循环和区域一体化背景下推进本地城乡融合发展,以此在不同地方政府之间形成持续协同推进城乡融合发展的格局。

(本文系国家社科基金重大项目“全面建成小康社会背景下新型城乡关系研究”(17ZDA066)阶段性成果)

(作者单位:复旦大学经济学院)

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