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沈荣华 | 加快打造市场化法治化国际化营商环境

作者:沈荣华 文章来源:《中国行政管理》2019年第7期 时间:2021-03-21

良好的营商环境是激发市场活力、促进经济社会发展的必要条件,也是国家治理现代化的一个显著标志。党的十九届五中全会明确提出“持续优化市场化法治化国际化营商环境”。深入领会和贯彻党的十九届五中全会精神,对于找准改革方向,打造国际一流营商环境,激发各类市场主体活力,促进高质量发展,有着重要意义。

 

市场化、法治化、国际化 的内涵及关系 

营商环境是影响市场主体活动的制度性安排。营造市场化法治化国际化的营商环境,首先需明晰其内涵及相互关系,把握改革的方向和重点。

营商环境的市场化是指遵循市场经济规律,破除制约市场作用发挥的体制机制障碍,充分激发市场主体的活力。主要包括深入简政放权,放宽市场准入,以权利公平、机会公平、规则公平保障市场公平准入;推行公正监管,建立统一开放、竞争有序的现代市场体系,促进公平竞争,降低制度性交易成本和企业生产成本;优化政府服务,为市场主体办事提供便利。坚持市场化改革的方向,是为了转变政府职能,重塑市场与政府关系,使市场在资源配置中起决定性作用,激发各类市场主体的活力。

营商环境的法治化是指通过法治建设为市场主体活动提供公正、稳定、可预期的法治环境,涵盖立法、执法、司法、守法等多个层面。包括加强法律的“立改废释”,建立一套系统完备的法律制度体系,并且公开透明,不溯及既往;依法保护各类所有制企业合法权益,清除歧视性和差异化限制;在法律面前各类市场主体一律平等,在监管、执法、司法等活动中对各类市场主体一视同仁,做到公平公正。经验表明,法治是最好的营商环境,可有效提升营商环境的公正性、稳定性和可预期性,为各类市场主体活动提供可靠的法治保障。

营商环境的国际化是指扩大对外开放,对标国际先进水平推动相关领域改革创新。要加强与国际通行经贸规则对接,推动规则等制度型开放,改善营商环境,包括规则、监管、管理、标准、法律法规、跨境投资贸易等方面。要打造国际一流营商环境,就需要扩大开放水平,以开放促改革、促创新、促发展,不断提升我国营商环境的层次和水平,促进投资贸易便利化,增强中国市场吸引力和国际竞争力。

提升营商环境市场化、法治化、国际化的水平,“三化”之间不是简单的并列关系,而是相互融合、相辅相成的有机整体。其中市场化是基础,是核心要义,市场化改革旨在破除不合理的体制机制障碍,让市场在资源配置中起决定性作用,把市场机制健全起来,把市场主体活力激发出来,以此来促进投资兴业,经济发展;法治化是保障,是基本方式,优化营商环境必须借助和依靠全方位的法治保障,将市场化改革成果以法律规范的形式固化下来,确保营商环境的公正、透明、稳定和可预期,使各类市场主体都能放心创业发展;国际化是开放,是改革动力,通过对标国际通行规则和国际一流标准来改善营商规则,可拓宽视野,找差距,补短板,增强改革动力,不断提升营商环境的水平。因此,优化营商环境需要整体推进市场化、法治化、国际化改革,使各项改革相互促进,相得益彰,形成强大合力。

 

目前营商环境亟待解决的问题 

近年来,通过深入推进“放管服”等改革,我国营商环境明显改善,为经济稳中向好提供了有力支撑。据世界银行发布的营商环境报告显示,中国(内地)营商环境在全球的排名由2013年的96位提升到2019年的31位。同时,从市场主体的期盼来看,从市场化、法治化、国际化的要求来看,目前我国营商环境仍存在不足,一些深层次体制机制问题还有待破解。

市场环境问题。以市场化标准衡量,现在政府对微观经济和资源配置仍干预较多,存在不少束缚市场主体活力的障碍。在市场准入环节,一些不必要的审批许可、资质要求、变相审批等问题仍然存在,中小企业和民营企业在企业开办、项目投资、招标投标、政府采购等方面还面临各种“玻璃门”“旋转门”,特别是“准入不准营”问题仍是一个制度性“堵点”。一些地方和行业对民营企业、异地企业设置差别待遇、歧视性限制,形成市场壁垒。在生产经营环节,企业税费负担仍然相对较重,企业用能、物流、电信、人工、诉讼等成本还较高,中小微企业融资难融资贵问题尤为突出,这些成为企业发展的痛点堵点。同时,市场监管中存在着标准不一、执法随意、知识产权保护不力等问题,市场垄断、不当竞争等情况时有发生,影响公平竞争。在市场退出环节,企业注销手续多、时间长,企业破产更是存在诸多制度性障碍,涉及部门众多,清算手续复杂,办理耗时耗力。如何解决以上这些问题仍是“老大难”问题。

政务诚信问题。一些地方政府不讲诚信、违约失信等问题突出,致使政务环境缺乏稳定性和公信力;有的地方政策多变,朝令夕改,不可预期;有的以政府换届、机构变动、上级政策变化等为由,“新官不理旧账”,对原来作出的政策承诺不兑现,订立的合同不履行,拖欠的款项不归还,给企业生产经营造成损失和困难;有的“看人下菜碟”,在政府审批、监管和服务中,对大型企业、有政府背景的企业办事快捷宽松,对小微企业、民营企业则办事拖拉严苛;有的地方“先上车后补票”,在招商引资时笑脸相迎,降低门槛,但在项目资金落地后立马变脸,提出不同监管要求或增加手续,甚至加收税费、滞留资金等,使企业面临停业罚款、信心受挫、进退两难的困境。

法治保障问题。在立法上,一些与营商环境相关的立法滞后,如在知识产权保护、“证照分离”、一网通办、社会信用体系等方面,都涉及现行法律调整问题,对改革形成制约。另外,一些地方习惯以“红头文件”、政策文件推进改革,缺乏稳定性和规范性。在执法上,监管不公、多头执法、选择性执法等现象较为普遍。一些地方对不同类型企业、外来企业采取不同标准,处罚不一,有的甚至违法违规对企业财产和经营者个人财产采取查封、冻结、扣押等强制措施;一些地方热衷“运动式”执法,在专项整治、上级检查等活动中,采取行业性或区域性停产停业,给企业正常经营造成困扰和损失。在司法上,对企业权益保护不够、司法不公、诉讼成本过高等问题突出。有的仍用行政权力干预司法活动,使相关企业受到不公正对待。

发展不平衡问题。通过比较分析发现,近年来我国改善营商环境成效显著,但也存在着改革有快有慢,发展不平衡问题。从不同地区看,经济发达地区、大中城市改革力度较大,进展较快;经济欠发达地区、农村地区改革往往慢些,进展相对滞后。从涉及部门看,改革力度有大有小。有的部门改革决心大,力度强,成效明显;有的部门则积极性不强,瞻前顾后,进展迟缓。从涉及领域看,也存在进展不平衡情况。以世行《全球营商环境报告2020》评估为例,在评估的10个领域中,中国在执行合同、获得电力、开办企业、保护中小投资者、建筑许可等领域排名靠前,但在办理破产、跨境贸易、获得信贷、纳税等领域排名则靠后,存在“短板”和薄弱环节。

 

加快打造市场化法治化国际化 的营商环境 

在新的起点上优化营商环境,应当坚持市场化、法治化、国际化的方向,聚焦突出问题,加大改革创新力度。

市场化改革要突出便利和公平。通过改革把市场主体活力激发出来,把市场机制作用发挥出来。一是放宽市场准入,继续清理和简化审批事项,全面推行市场准入负面清单制度,加快“证照分离”、投资建设审批改革,清除各种差别化设置,实现公平准入。二是加强公正监管,创新监管方式,着力解决困扰企业的经营成本高、融资难融资贵、注销破产难等突出问题,重点推动企业产权保护、公平竞争审查、反不正当竞争、要素交易、知识产权保护等市场制度建设,建设高标准的市场化环境。三是优化政府服务,全面推行“一网通办”、“一站式”服务、 “一次办”等便利化服务,提升投资建设、纳税、用电、不动产登记等事项办理效率和水平。

建立政务诚信约束机制。在某种程度上说,政务诚信就是营商环境。政府讲诚信,政策稳定,具有公信力,市场主体才能放心投资创业。政府要带头重诺践约,对政府与企业依法签订的合同协议,作出的承诺,不得以政府换届、机构变动等为由不履行;因公共利益改变约定、影响企业权益的,应依法予以补偿;设置畅通、管用的投诉渠道,对政府和公共部门违规毁约、不守承诺、拖欠账款、执法不公等损害市场主体权益的行为,应对相关责任人问责并依法追究责任。

从立法执法司法三个层面提供法治保障。一个公正、稳定、可预期的法治环境,是市场主体放心投资兴业的必要条件。首先,要开门立法,加强法律“立改废释”。对时过境迁、不符改革方向的法律及时修订;对经验成熟的改革做法,要以法律法规形式出台或提高规范位阶,统一实施;对普遍性的涉企案件,加强司法解释和指导性案例应用,促进“同案同判”。其次,实行公正监管和依法行政,对各类市场主体一视同仁,依法平等保护各类所有制企业权益。建立惩罚和赔偿机制,加大对违法违规的处罚力度,使违法者得不偿失。再次,加强司法保护,重点是提升公正性和便利性,杜绝权力干预司法和地方保护,创立更加简易便捷的司法诉讼平台和程序。

对标国际先进推进改革。按照以开放促改革的思路,主动对标国际先进水平和世行营商环境评估标准,深化重点领域和环节改革,补短板强弱项,特别是在融资信贷、纳税、办理破产等领域取得更大突破,建设国际一流营商环境。在涉外投资贸易领域,应当通过改革加速与国际经贸通行规则接轨,全面实施外商投资法、外商投资准入负面清单,减少外资企业投资经营限制,完善保护和服务制度,简化进出口通关手续,促进投资贸易自由化便利化。要完善安全审查机制,重视运用国际通行规则维护国家安全,提高监管水平。

运用制度拓展改革成果。在以往改革基础上优化营商环境,应坚持顶层设计与试点探索相结合的改革思路,对近年来的改革探索和成熟做法加以提炼,系统集成,提升到制度层面,在各地区各部门乃至全国统一实行,如全面推行政府部门权责清单制度,市场准入负面清单制度,涉企审批分类管理制度,分领域分行业监管规则和标准,社会信用管理制度,政务服务标准化便利化制度等。这是改革进入新阶段的思路选择,也是化解改革进展不平衡问题、提高治理效能的有效途径。

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