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联合国专门机构与“政治化”问题

作者:张云 文章来源:《联合早报》2020年6月12日 时间:2020-06-15

 

4月20日,世卫总干事谭德塞说,政治化可能助长疫情蔓延,我们需要全球团结,这建立在国内合作和国家之间合作

4月14日,美国以世界卫生组织“应对冠病疫情存在延误”“以中国为中心”等理由,宣布暂停资助世卫,暗指这个联合国专门机构被“政治化”。5月11日,美国参议院通过决议,支持台湾参加5月18日开始的本年度世界卫生大会。中国反驳借疫情将世卫成员问题政治化的指责。事实上,美国对联合国专门机构政治化问题的不满,由来已久。

2019年,美国以联合国教科文组织反以色列为由,退出该组织。1974年,美国国会禁止向联合国教科文组织支付会费,直到该组织修改一些反以色列的决议。1975年,美国提出可能考虑在1977年退出世界劳工组织,认为该组织被“政治化”。

另一方面,这些组织和其他国家反过来认为,美国在试图政治化国际组织,才会造成多边主义的困境。究竟谁在政治化这些联合国专门机构和国际组织?政治化如何来定义?这些组织中的政治和知识(科学技术)的关系是否必然是对立的?有必要对政治化问题进行深层次的思考,帮助我们拨开云雾探讨本质。

知识与政治的关系  

 

人们对于联合国专门机构从一开始就有两种期待的迷思第一,作为专门领域的知识权威,被期待应该与政治彻底分离,“知识技术自决论”天然地排斥政治的存在和价值;第二,具有讽刺意义的是,这些被认为应该是非政治的国际组织,反过来被期待发挥超国家组织的监管功能。
先谈第一个迷思。联合国专门机构的权威,除了作为联合国体系一部分的国际法权威之外,最大的权威无疑来自其专业领域的知识、科学、技术权威。政治被默认为是负面因素,会扭曲科学知识因素,导致这些国际组织的无效性。
然而,这种将知识因素过度天使化,将政治因素过度妖魔化的认知,在很大程度上让我们很难对政治化的讨论变得理性。必须看到的是,在这些联合国专门机构中排除政治是不可能的,有时甚至是有害的。知识和政治是两个同样重要的决定性因素。
首先,联合国专门机构看上去处理的问题都是功能性的,与政治无关,但无论是议题设定、问题认定、项目运营、预算安排等,很多方面始终暴露在国内和国际政治环境之下,排除政治本身就是不切实际的幻想。“知识与政治可分论”看上去很有说服力,但无视这些组织从一开始就是政治的产物,也是在政治动态下发展和演进的事实。作为国家间建立的国际组织,如果认为应该在无政治的知识真空中存在的话,那就成了国际性的学术团体,而不是国际组织了。
第二,不能将联合国专门机构内的权力竞争,都看成是政治因素扭曲知识权威,因为这背后很多时候体现了成员国的诉求、理念、利益的不同,需要政治来调节。任何组织,只要是有人、有国家、有成员的地方,都需要使用权力,也必然有权力竞争。出现竞争就以政治化贴标签,实际上是过于简单化。作为近200个主权国家参加的联合国专门机构,会员国家有竞争是很正常的事情。关键是要区分什么样的政治化对国际合作有害,什么样的政治化是必要的。
第三,联合国专门机构有效运转,需要政治的积极介入,而不是政治和知识的绝对分离。联合国专门机构涉及的领域,在实际操作上有不同的解释,也有不同的处理方式和解决建议。如何定义问题,如何采取解决办法,涉及各个成员的利益诉求,也存在各种不同的政治理念和社会文化环境,没有统一的标准答案。作为联合国专门机构,必须面对各种解释、选项和决定,任何的决定都是权衡利弊的结果。选择和确定优先顺序本身,就是不可避免的政治过程。技术和技术专家不可能自动选择和决定。
没有政治的介入,可以说什么共识都达不成。如果把这也称为政治化,这种“正面的政治化”是必要的。因此,问题的关键在于如何处理好知识和政治的平衡关系,相互补充和相互支持,而不是两分法将两者对立起来。
超国家组织的期待迷思

第二个迷思是期待包括世卫在内的联合国专门机构,作为超国家组织(supranational organization),扮演国际卫生警察的角色。正因为有这样的期待迷思,所以我们看到对于世卫无效性的批评,以及要求重新设计改革的呼声。

第一,在一个没有高于主权的国际体系中,任何的国际合作都取决于国家愿意做出妥协。联合国专门机构要促成国际卫生领域的合作,首先必须尊重各国自主,否则将一事无成。联合国专门机构对于成员国国内的政治制度、意识形态、经济体系、社会文化、宗教价值取向等,没有判定的权力;相反,在这些问题上需要有高度敏感性,否则很容易造成与成员国之间的工作关系受损,影响之后的合作。
从这次疫情来看,世卫自始至终没有对任何特定国家的内部问题,做出过具体的公开评论,无论是对中国、美国还是任何其他国家。这并不是说各国在抗疫中不存在缺陷,建设性的意见必须得到反映,但需要适当的渠道和时机,单纯的批评对于解决问题毫无益处,相反还会减少成员国的热情和世卫的权威,结果是双输。
试想,针对目前美国是世界上感染人数最多、死亡病例最多的国家,世卫对其抗疫的国内体制和治理批评的话,会造成什么样的结果?国内治理问题的短板,首先需要各国自身在疫情相对稳定的时候检讨和反省。世卫可以提供建设性建议和国际交流的平台。在疫情期间,世卫对于成员国内治理的公开批评,从结果上来说不利于国际合作。
第二,世卫的作用在于为世界公共卫生提供协调领导力,为各国国内采取政策提供具有参照作用的指导,为成员国之间建立共识努力。但是,世卫不能要求国家采取这种或那种政策,即使世界卫生大会通过的决议,也只有在成员国接受后才会生效。这么一来,世卫和国际组织上述非强制性权威的特点,使得它们被认为是“没有牙齿的无用组织”。
然而,我们必须清楚认识到,在主权国家体系的前提下,联合国专门机构不会变成超国家组织,所以也永远不会让人们满意。换句话说,这些组织改革的议题将始终存在。此次疫情中,有的成员国认为要对世卫的应对是否尽力尽责进行调查。首先,作为缴纳会费的成员国,当然有权利提出疑问,而且质疑也需要得到回应。不过,世卫本质上是一个官僚机构,对于它是否履行了职责的认定,必须由各个成员国参加的决策机制来认定,即世界卫生大会,而不是某个或某些成员国来认定。
承认包括世卫在内的联合国专门机构不完美,并不等于无效,甚至要放弃。在认识到国家间合作存在困难的大前提下,我们需要反过来思考,如果没有这些联合国专门机构,国际合作将变得更加困难。以此次疫情为例,发挥权威信息对全球疫情提供了具有风向标意义的指导。
世卫无疑在全球公共卫生治理方面扮演重要角色。它拥有194个成员,《世界卫生组织宪章》开宗明义写到,其宗旨为“使全世界人民获得可能的最高水平的健康”。这就意味着世卫的工作重点,首先是要向那些卫生健康脆弱地区倾斜,例如非洲。
2015年9月25日,193个国家通过了《联合国2030年可持续发展议程》,设定了可持续发展目标(Sustainable Development Goals);其中,卫生健康就是重要组成部分。此次疫情中,世卫对于世界上最脆弱国家和地区的抗疫工作持续关注和投入。如果没有世卫,很难想象谁可以起到同样的作用。此外,世卫在同联合国其他机构、联合国系统内部的协调响应机制,以及同包括比尔·盖茨财团在内的国际非政府组织的合作,都起到了重要作用。
政治和知识从来都是伴随联合国专门机构成长的两个轮子,积极正面的政治化能够凝聚共识,也是将知识转化为有效政策的强有力保证,要反对的是负面政治化。
4月20日,世卫总干事谭德塞说,政治化可能助长疫情蔓延,我们需要全球团结,这建立在国内合作和国家之间合作。笔者认为,他所说的政治化应该是负面政治化,把那些具有高度政治争议的问题,带到世界卫生组织议程讨论之中,会扭曲国际组织的工作重点。

 

本文作者:张云,日本国立新潟大学副教授。

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