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精准扶贫的分类管理与精准扶贫不同方式的应用
作者:北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心    文章来源:  《光明日报》( 2018年10月22日 06版)

    2012年,习近平总书记在河北阜平调研时就提出了扶贫开发要坚持因地制宜、科学规划、分类指导、因势利导的思路。2013年11月,习近平总书记在湘西考察时就扶贫工作做出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的指示,从而提出了“精准扶贫”的战略构想,该构想已经成为我国扶贫工作的方略。其中,分类指导是精准扶贫战略的重要组成部分。从研究的角度,可以把“分类指导”及以后提出的“分类施策”“分类帮扶”等要求及相关阐释统称为“分类管理”,对于精准扶贫实践具有重要的指导意义。 

1.精准扶贫过程中进行分类管理的内容 

  概括而论,精准扶贫的分类管理包括三个层面:第一个层面是宏观层面,是指在精准扶贫的过程中要坚持分类指导的思路和原则;第二个层面是中观层面,是指在精准扶贫过程中要实行分类施策的政策体系;第三个层面是微观层面,是指对于不同类型的贫困人口要实行分类帮扶的政策措施,即因贫困类型施策。

  分类指导。2013年底中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中提出扶贫工作要“因地制宜,分类指导,突出重点,注重实效”,进一步完善中央统筹、省负总责、县抓落实的管理体制。国务院扶贫办等七部委于2014年印发的《建立精准扶贫工作机制实施方案》中提出扶贫“要坚持因地制宜、分类指导、突出重点、注重实效的原则”。可以看出,分类指导的原则契合习近平总书记对于精准扶贫的实事求是、因地制宜的基本要求,因此,随着我国将精准扶贫作为扶贫的基本方略,分类指导成为我国精准扶贫工作的指导原则之一。

  分类施策。这是精准扶贫政策体系中的关键一环,其针对的正是传统扶贫方式的“普惠式”“大水漫灌式”的缺陷。习近平总书记在出席2015减贫与发展高层论坛时发表的《携手消除贫困 促进共同发展》的演讲中提出:“我们坚持分类施策,因人因地施策,因贫困原因施策,因贫困类型施策。”国务院2016年印发的《“十三五”脱贫攻坚规划》和2018年发布的《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》等文件,都提到了我国精准扶贫要“分类施策”。根据习近平总书记的阐释,分类施策是指因人因地施策、因贫困原因施策、因贫困类型施策的政策体系,要在对相应地区每一个贫困人口的贫困状况和致贫原因进行精准识别后,通过分析和概括,对贫困人口及致贫原因进行归类管理,针对不同类型的贫困人口施以不同类型的政策措施。

  分类帮扶。从习近平总书记的阐述和我国的政策文件看,我国建立在贫困类型分类基础上的分类扶持的政策措施分为两个层次。第一个层次是根据贫困人口是否有劳动能力进行分类和施策:对完全或部分丧失劳动能力的贫困人口,实行社保政策兜底脱贫;对有劳动能力的贫困人口,通过产业扶持、转移就业、易地搬迁等政策措施实现脱贫。2016年和2018年的中央一号文件对此都有相关规定。第二个层次是对于有劳动能力的贫困人口,根据其面临的主客观条件的不同,施行不同类型的精准扶贫政策措施。习近平总书记《携手消除贫困 促进共同发展》的演讲及很多扶贫的政策文件都提出并阐述了5个一批(通过扶持生产和就业发展一批,通过易地搬迁安置一批,通过生态保护脱贫一批,通过教育扶贫脱贫一批,通过低保政策兜底一批)的分类扶持政策。国务院2016年印发的《“十三五”脱贫攻坚规划》提出了产业发展脱贫、转移就业脱贫、易地搬迁脱贫、教育扶贫、健康扶贫、生态保护扶贫、兜底保障、社会扶贫等帮扶政策类型,并对每个类型做了进一步的类型细分,对每个细分类型的扶持政策做了极为详尽的规定。

2.精准扶贫过程中因贫困类型施策与因户因人施策的关系 

  精准扶贫是针对传统“大水漫灌式”扶贫的弊端而提出的个人(贫困人口)定制式的扶贫方法,强调要精准识别出贫困人口及其致贫原因,采取有针对性的扶贫措施。2015年11月,习近平总书记在中央扶贫工作会议发表讲话时指出,要坚持精准扶贫、精准脱贫,确保把真正的贫困人口弄清楚,把贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚,以便做到因户施策、因人施策。因户施策、因人施策解决的是“扶持对象精准”的问题,要求针对不同的贫困家庭和贫困人口施以不同的帮扶对策;因贫困类型施策则要求对致贫原因相同的贫困人口进行分类,针对不同类型的贫困人口施以不同的对策。那对贫困人口的分类管理和分类型施策是否会导致无法实现“扶持对象精准”呢?精准扶贫过程中因户因人施策与因贫困类型施策是否存在矛盾?

  首先,我们要深刻理解精准扶贫分类管理的重要意义。精准扶贫的关键在于精准识别贫困人口及其致贫原因,类型相同的贫困人口及性质相同的致贫原因,可以采取相似的扶贫手段和措施。从实效的角度,当同一个项目或举措能惠及更多的贫困人口时,扶贫成本会相对更低。在精准扶贫政策的实施上,中央和地方的政策文件是精准扶贫的指导文件,这些文件规定了精准扶贫的原则、程序、政策措施等,具有高度的概括性,不可能规定每一个贫困家庭和贫困人口的扶贫措施,但政策文件又要有可操作性,进行分类管理是解决政策文件的概括性规定和可操作性要求之间矛盾的有效方法。

  其次,精准扶贫过程中因户因人施策和因贫困类型施策体现在精准扶贫过程的不同方面和不同环节。在扶贫过程中,首先需要准确识别出每一个贫困人口及其致贫原因,然后结合文件规定和个人具体情况确定贫困类型,进而确定扶贫方式和具体措施,在扶贫措施的执行过程中需要根据文件精神和贫困人口的实际情况进行灵活处理。可以看出,因户因人施策和因贫困类型施策是统一的,是遵守中央文件与按照实际情况灵活处理的结合。

3.精准扶贫不同方式的应用 

  针对不同类型的贫困人口适用不同类型的政策措施,即在脱贫目标的指引下,针对特定类型贫困人口运用特定的精准扶贫手段和措施。精准扶贫过程中可以使用的手段主要包括政府支持手段和市场手段,对于不同类型的贫困人口,应充分利用、合理搭配使用政府支持和市场手段。

  划分贫困类型的标准是贫困人口的贫困状况和致贫原因,或者说是贫困人口的主观(尤其是自身能力)和客观(自然、制度等环境)条件。贫困人口面临不同的主客观条件,需要国家扶持的力度是不同的。因此,我国精准扶贫过程中贫困类型和扶贫政策措施首先是根据贫困人口是否具有劳动能力来进行划分的:对完全或部分失去劳动能力的贫困人口,他们已基本失去利用市场手段的能力,实行社保政策兜底脱贫。有劳动能力的贫困人口,他们具有一定的利用市场手段的能力,但其能力有局限性,需要在国家的支持下发挥其主观能动性来实现脱贫。而有劳动能力的不同的贫困人口,其面临的主客观条件又有不同,政府支持力度和市场手段利用的程度也会不同。所以又包括产业发展脱贫、转移就业脱贫、易地搬迁脱贫等精准扶贫方式;这些精准扶贫方式又可以进一步细分,如产业发展脱贫又包括农林产业扶贫、旅游扶贫、电商扶贫等精准扶贫方式。

  从事扶贫工作的干部对于贫困人口及家庭应合理划分出贫困类型并适用最合适的精准扶贫方式。在扶贫工作中充分利用、合理配置市场手段是非常重要的,国家不能包办扶贫工作,各级政府应积极推动市场各主体如企业、学校、培训机构、就业辅助机构、行业协会等帮助贫困人口脱贫,必要时可运用财政补贴、税收减免等方式鼓励各市场主体聘用、帮助贫困人员,提高其收入和能力。总之,国家应调动一切力量和手段,尽力实现国家的总体扶贫脱贫目标和每个贫困人口的脱贫要求。

  (北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心 执笔:陈明生) 

(2018-10-22 16:51:00 点击)
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