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中国新型政党制度创造性的理论分析
作者:郭道久    文章来源:  《统一战线学研究》2018年5月22日

  摘  要:中国新型政党制度作为有别于西方政党制度的伟大政治创造,其基本架构为党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,将政党制度、民主制度和法律制度有效结合起来。中国新型政党制度中的执政党和参政党都具有鲜明的特殊性。中国新型政党制度的创造性在于:以亲密合作避免无谓内耗,在政党间建立起和谐的政党关系,创造了党政结合的党政关系模式。中国新型政党制度为各国政治发展提供新的选择,创造了新的政党政治组织模式,开创了新型政党监督机制,对世界各国的政治发展作出重要贡献。 

  关键词:新型政党制度;执政党;参政党;多党合作;政治协商 

  作者简介:郭道久,南开大学周恩来政府管理学院政治学系主任、教授。 

  2018年3月4日,习近平总书记在看望参加全国政协十三届一次会议的民盟、致公党、无党派人士、侨联界委员并参加联组会时指出:“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国一项基本政治制度,是中国共产党、中国人民和各民主党派、无党派人士的伟大政治创造,是从中国土壤中生长出来的新型政党制度。”[1]习近平总书记认为,新型政党制度的“新”体现在利益代表、功能和效果三个方面,克服了西方政党制度的三大弊端,是对人类政治文明的重大贡献。新型政党制度是对中国政党制度特点和内涵的全面总结,是一个全新的概括定位。对于中国政党制度,1989年的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》、2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、2007年的《中国的政党制度》白皮书均以具有中国特色、适合中国国情为表述重点。在中国特色社会主义新时代,把中国共产党领导的多党合作和政治协商制度定位为新型政党制度,既符合中国政党制度的内涵特质,又契合新时代要求,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。中国新型政党制度经过长期发展,已经形成区别于西方政党制度的丰富内涵。理解中国新型政党制度,需要紧紧抓住其适合中国现实、区别于其他政党制度的特殊性。

  一、中国新型政党制度的基本架构 

  特定的政党制度必然要有相应的制度安排,即架构问题,否则,就只能停留在理论层面。中国新型政党制度的基本架构为党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,将政党制度、民主制度和法律制度有效结合起来,形成既符合现代政党政治的基本规律又适应中国现实需求的基本架构。把握中国新型政党制度的基本架构需要关注以下三个方面:

  (一)中国共产党的领导是中国新型政党制度的基本前提和核心内容

  “中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”,这是宪法对党的领导地位的旗帜鲜明地规定。中国共产党的领导地位是历史形成的,并经受了时间的检验。从历史上看,中国共产党的诞生早于其他民主党派,也早于中国共产党领导的人大、政府、司法机关、军队等国家机构的组成部分。这种历史状况和地位决定了中国共产党的实际地位不可能因为民主党派的发展、国家机构的出现和发挥作用而改变。现实中,中国共产党的领导地位经受了各种考验,并在带领中国人民取得革命、建设、改革各项伟大成就中不断巩固和加强。中国共产党的领导地位与各民主党派的参政地位构成新型政党制度的有机整体。正如邓小平指出的:“我们国家也是多党,但是,中国的其他党,是在承认共产党领导这个前提下面,服务于社会主义事业的。我们全国人民有共同的根本利益和崇高理想,即建设和发展社会主义,并在最后实现共产主义,所以我们能够在共产党的领导下团结一致。”[2]各民主党派不是在野党、更不是反对党,而是参政党,是和中国共产党共同致力于社会主义事业的亲密友党。在共同目标和追求的基础上,执政党和参政党形成相互依存的有机整体。

  (二)协商和监督是新型政党制度的主要内容

  中国共产党和各民主党派是“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的关系,具体保障这种合作关系的是政治协商制度。通过这种制度化的形式,中国共产党与各民主党派共商国是,共同决定国家的大政方针,就重要的人事安排征求民主党派的意见。民主党派的参政议政对中国民主政治建设具有重要意义。特别是民主党派对执政党的监督,“能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督,能够发现我们工作中一些我们所没有发现的错误和缺点,能够对于我们的工作作出有益的帮助”[3]。

  (三)宪法和法律是政党活动的基本准则

  宪法规定:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则。”这意味着所有政党包括执政党都必须尊重宪法的权威。党章也规定:“党必须在宪法和法律的范围内活动。”中国共产党虽然是“领导一切的”,但党的各级组织和领导干部都不能享有超越宪法和法律的特权。各民主党派享有宪法规定的权利和义务,享有宪法所保障的政治自由、组织独立和法律地位平等,并自主地管理内部事务、独立地开展活动。一方面,各民主党派不能借助参政党和亲密友党关系试图获得超越宪法和法律的特殊地位;同时,执政党也要尊重和保护民主党派的地位和作用,不能随意改变。

  此外,中国新型政党制度能够很好地处理中国共产党与立法机关、行政机关、司法机关和社会的关系。党对全国人民代表大会的工作实行政治领导,人民代表大会制度和人民代表大会本身都是在中国共产党的领导下建立和发展起来的,这是一种历史形成的权威。通过全国人民代表大会及其常务委员会这个中介,中国共产党将自身的主张转变为法律和具有法律约束力的决定,再由国务院具体执行、承办。党中央和地方各级党委设有“政法委员会”,由其统一领导和协调具有众多司法功能的机关的工作。

  二、中国新型政党制度中政党的特殊性 

  对照世界其他国家的主要政党,特别是一些西方国家的政党,可以发现,中国新型政党制度中的执政党和参政党都具有鲜明的特殊性。

  (一)中国共产党:代表最广大人民根本利益、由先进分子组成的政治组织

  中国共产党代表最广大人民根本利益,这是它与西方政党的本质区别。习近平总书记指出,中国新型政党制度“新就新在它是马克思主义政党理论同中国实际相结合的产物,能够真实、广泛、持久代表和实现最广大人民根本利益、全国各族各界根本利益,有效避免了旧式政党制度代表少数人、少数利益集团的弊端”。中国共产党自始至终将人民利益放在首位,除了工人阶级和最广大人民群众的利益,没有自己特殊的利益。中国共产党从成立的那一天起就把为人民服务作为自己的最高原则。不管是领导新民主主义革命,还是领导社会主义建设和改革,中国共产党都是在为解放全国人民、为各族人民谋求更好的生活而努力。反观其他国家的政党,代表少数人、少数利益集团是其显著特点。英美等国家早期出现的政党是政治精英(议员、政治家)的“小团体”,服务于社会中的有产阶级。即使是在普选条件下,这些国家的政党也只有依靠特定的群体和利益集团的支持,才能在选举中获胜并上台执政。那些号称代表所有人的“全民党”,也只不过是打着全民化的旗号去吸引选民投票,而不可能真正在政策制定和执行中将所有人的利益都加以体现。对此,邓小平明确指出:“资本主义国家的多党制有什么好处?那种多党制是资产阶级西方国互相倾轧的竞争状态所决定的,它们谁也不代表广大劳动人民的利益。”[2]

  中国共产党是先进分子的政治组织。中国共产党历来强调自身的先进性。马克思主义经典作家从一开始就强调到共产党的先进性,强调无产阶级政党要由工人阶级的先进分子组成,这样才能富有革命性和战斗力,才能完成历史使命。中国共产党从建立之日起,就强调自己是工人阶级的先锋队,强调其作为工人阶级政党的先进性。正是凭借这种严格的先进性要求,中国共产党才如此富有战斗力、凝聚力和创造性,不断探索中国革命的路径,并最终领导人民取得了革命的胜利。取得政权后,在建设和改革进程中,中国共产党仍然保持着这种先进性。

  改革开放以来,中国的社会结构发生了重大变化,原先由工人阶级、农民阶级和作为工人阶级一部分的知识分子所组成的社会结构为多种社会阶层结构所代替。工人阶级发生了分化,变化成一个范围广泛、内涵丰富的概念。社会结构分化生成的新的社会阶层人士在经济社会发展方面发挥着重要作用,成为社会主义建设事业的重要力量。面对这种状况,中国共产党开始考虑如何才能继续保持其先进分子团体的特性。为了解决这个问题,中国共产党适时提了“三个代表”重要思想,提出了中国共产党的阶级基础和社会基础问题。江泽民在庆祝中国共产党成立八十周年大会上指出:“贯彻‘三个代表’要求,我们必须坚持党的工人阶级先锋队的性质,始终保持党的先进性,同时要根据经济发展和社会进步的实际,不断增强党的阶级基础和扩大党的群众基础,不断提高党的社会影响力。”[4]中国共产党的党员逐步扩大到社会各个阶层中的优秀分子。

  中国共产党的先进性与其他国家的政党形成鲜明对比。其他国家的政党根本就没有先进性的要求,也无法在实践中体现先进性。在竞争性选举条件下,其他国家政党为了胜选只能不断扩大其同情者和支持者,当然就无法坚持什么标准和条件,极端的形式就是美国的政党变成了“临时加入的男男女女”。中国共产党之所以是先进分子的组织,是因为他们要带领中国人民去追求和实现利益。

  (二)民主党派:与中国共产党通力合作的友党

  民主党派作为参政党,与其他国家的政党也存在显著区别。其他国家的政党的基本目标是取得政权、组建政府,不管是通过选举,还是其他途径,不管是单独掌权,抑或联合执政。这是它们与其他政治团体和社会组织的显著区别。在其他国家,政党为了实现其执掌政权的目标,会采取各种办法,甚至无所不用其极;竞争获胜者掌权,否则就只能在野,并为了掌权搞各种合法或非法的竞争。而中国的各民主党派是法定的参政党,这一定位将他们与政权的关系固定化、法定化:它们不需要像西方国家的政党一样,为了寻求进入政权的机会而不断努力,因为它们本身已经参与到政权中来了;它们又不是西方意义上的执政党,甚至不是西方多党制国家联合执政意义上的政党,因为它们的参政是以接受中国共产党的领导地位为前提的,中国共产党才是法定的执政党;它们更不是现代意义上的在野党、反对党,这既体现在它们已经参与政权这方面,也体现在它们不能通过努力寻求执政机会。这种既被纳入政权中又永远不可能成为执政党的特殊地位,与其他任何政党与政权的关系都不一样。更为重要的是,各民主党派不但不会为了谋求执掌政权而与中国共产党展开竞争,而是在中国共产党的领导下与它通力合作,积极出谋划策,共同致力于社会主义现代化建设。事实上,各民主党派在当今中国的社会政治生活中扮演着重要角色、发挥着重要作用。各民主党派成员来自不同的社会阶层和群体,代表着他们所联系的那部分群众的具体利益与要求。他们同样具有一定的代表性和先进性。

  三、中国新型政党制度的创造性 

  中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的显著特征是:共产党领导、多党派合作,共产党执政、多党派参政。中国新型政党制度完全不同于其他一党制、两党制和多党制,而是以“和而不同”为基本理念,以和谐政党关系为外在形式,实现各政党共商国是、共谋发展的整体格局。

  (一)以亲密合作避免无谓内耗

  中国新型政党制度的基本功能就是在非竞争性政党政治的框架内解决好中国共产党的执政与民主党派的参政问题。这一基本框架决定了中国各政党之间的基本关系状态是合作而不是竞争,但又不是简单的服从关系。特别是从政党长期发展的角度看,这种非竞争状态还能促进执政党和参政党的共同发展。也就是说,这一政党制度既可以避免政党间的“恶性竞争”,发挥使各政党不至于在无谓的内部斗争中消耗掉的作用,又能发挥使执政党不至于缺乏竞争压力和发展动力而“萎靡”的功能。

  西方政党制度的基本理念是“竞争”。这种竞争不仅体现在选举过程中,更体现在政治过程的各个环节。从积极的角度看,这种构造能够激发政党的潜力、约束政党的行为、监督政党的权力、体现公平精神等。但在现代政治中,这种竞争往往演变为政党之间的“内耗”和“无谓斗争”:政党之间的竞争不是为某项公共政策,不是为了选民的公共利益,而是出于“斗气”,甚至是“赶你下台”的简单目标,而其实现方式往往是滑稽、可笑甚至危害整个国家和人民利益的。

  只有一个合法政党存在的一党制则强调“控制”。唯一存在的政党往往利用自身的执政地位实现对资源的垄断和社会的控制。一党制虽然在一定程度上避免了实行多党制给发展中国家带来的政治社会秩序的混乱,但也不可避免地压制了其他政治力量乃至社会公众的政治参与,导致各种社会利益诉求无法正常表达和有效沟通,最终影响社会政治稳定。同时,对处于执政地位的唯一合法政党来说,由于缺乏外在的压力和制约,可能导致自身的创造力逐步枯竭,因失去继续进步的动力而“萎靡”,并在缺乏监督和制约的条件下产生“腐败”,最终的结果是失去政权。这种政党在各国政治发展中并不少见,如苏联和东欧国家的共产党、工人党,以及其他一些处于类似地位的政党,如日本的自民党、印度的国民大会党、墨西哥的革命制度党等。

  中国新型政党制度从一开始就从基本理念上解决了上述问题。中国共产党和各民主党派是亲密合作关系而不是恶性竞争关系:中国共产党作为执政党制定大政方针,各民主党派作为参政党提出意见建议,执政党和参政党通过各种渠道沟通协商,共同推动社会主义建设事业。中国共产党和各民主党派不会为了竞争执政地位而互斗;民主党派的政治监督对执政党也是一种外在压力,能够促进执政党不断自我完善和进步。

  (二)在政党间建立起和谐的政党关系

  中国新型政党制度坚持“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针,在执政党和参政党之间建立起一荣俱荣、一损俱损的紧密关系。各政党在共同的根本利益和理想追求的基础上实现和谐共处,避免了旧式政党制度下各政党间互相倾轧的现象。

  和谐政党关系源于中国共产党和各民主党派间长期的合作关系,特别是1948年的“五一口号”。中国共产党发布的“五一口号”得到民主党派、无党派民主人士的热烈响应。这意味着和谐政党关系的基础已经建立:民主党派和无党派民主人士公开接受了中国共产党的领导地位,并认同了社会主义道路,从而解决了新型政党制度的组织架构和政治方向。其后的实践证明,不管新型政党制度在发展中经受怎样的曲折,只要这个共同的前提还在,他就能够回到正轨,并逐渐展示其优越性。

  新型政党制度中政党间的互动合作是和谐政党关系的基本体现。从执政方式上看,中国共产党虽然是执政党,但并不独享国家政权,而是赋予各民主党派以参政党的特定地位;中国共产党处于领导地位,有利于保证政治运行的效率,各民主党派有参政和监督的权利,可以避免权力的过度集中;更重要的是,协商是新型政党制度在运行中的主要机制,在涉及国家发展和人民利益的重大问题和重大决策上,中国共产党和各民主党派都要进行充分的沟通协商,尽可能取得一致意见,从而使和谐政党关系得到保障。同时,新型政党制度强调执政党和参政党地位平等,这也是和谐政党关系建立的重要前提。

  从国家制度的层面讲,新型政党制度与人民民主紧密结合在一起。这与西方政党制度服务于资产阶级民主具有本质上的区别。在西方资本主义国家,两党制、多党制和议会制是其民主的主要实现形式,通过选举的方式实现政党轮流执政,以维护资产阶级的根本利益。有时为了选票也会适当考虑普通民众的意愿,但这种选举实际上是一种“金钱政治”,是“少数有钱人的游戏”。而中国是人民当家作主的社会主义国家,人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就重要问题取得一致意见。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度与人民代表大会制度相结合,党在作出事关国计民生的重大决策前以及在政策执行过程中,会与各民主党派、无党派人士代表和社会各界进行充分协商酝酿。正因为此,新型政党制度能够实现和谐的政党关系,并在和谐的氛围中实行民主政治。

  (三)创造了党政结合的党政关系模式

  政党政治的核心问题在于党政关系,即政党如何实现与政权的结合。西方政党制度秉持党政分离的信条,一直粉饰其党政关系的优越性。实际上,在西方国家“三权分立”的体制下,政党充当着分权体制背后的“一体化向心力量”。立法、行政、司法等政府权力系统之间的制衡关系在多数国家的正常政治状态下基本没有被打破,也即总体上“集”“分”是平衡的,其主要功劳归属于政党,特别是执政党。它们是一种可以把国家权力的各个分支沟通起来的“一体化向心力量”[5]。主要政党在可以分别控制国家机关的实际活动的基础上,使各机关之间的联系得以贯通。由于主要政党的“穿针引线”,国家机关的主要负责人之间通常保持着密切的联系。政党的这种作用实际是西方国家处理党政关系的重要方式。

  在中国新型政党制度中,中国共产党在处理党政关系时并不刻意强调所谓的“党政分离”(实际在政党政治条件下党政也不可能真正分离),而是从实效性出发,形成高于西方“一体化向心力量”的党政结合模式。具体来讲,中国共产党利用其在政治生活中的领导地位,对各层面进行辐射:党组织是决策的核心,党员干部在政府机关、群团组织等任职,在非党组织的领导机关中设立党组,以党组织的某个部门为核心实行归口管理,建立以党的组织和领导为核心的领导小组等。正是这种以中国共产党为核心的“轴心辐射”模式[6],使得包括党政关系在内的各种社会政治要素间的关系都被理顺。

  四、中国新型政党制度对世界政治发展的贡献 

  习近平总书记指出,中国新型政党制度是对人类政治文明的重大贡献。这意味着中国新型政党让各国在政党制度上有新的选择。中国新型政党制度的世界性贡献在于:

  (一)为各国政治发展提供新的选择

  近代以来,西方国家在政治发展领域一直处于引领地位,诸多后发展国家在选择政党制度时也多以西方国家为蓝本,学习借鉴其竞争性政党制度。近几年,西方政党制度的弊端逐渐凸显,政党相互攻讦,内耗严重,极端势力借机发展,人民利益无法真正得到体现。相反,在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度下,执政党和参政党以“接力赛”的形式,将各方力量团结起来共同致力于社会主义现代化建设,在较短时间内实现了经济增长和国家振兴。中国新型政党制度的优势已经受到世界各国的瞩目,从而使各国特别是发展中国家在建立政党制度时有了更多的选择。

  (二)创造了新的政党政治组织模式

  从世界各国的政治实践看,政党政治的基本组织模式是执政-在野(反对),而中国新型政党制度则是执政-参政的组织模式。执政-在野(反对)的政党政治组织模式的游戏规则是“一方所得的同时另一方所失”,即只有在选举中获得胜利的政党才可以“上台”,无法获得选举胜利的政党只能沦为在野党(反对党)。执政-参政的政党政治组织模式是一种“双赢”的选择:只要认同现行政治制度和执政党的领导地位,不处于执政地位的政党也都可以以参政党的形式参与国家政权,在政治生活中发挥积极作用。对执政党来说,这样消除了潜在的竞争对手甚至是反对力量产生的可能性;对参政党来说,这样可以在国家政权中获得相当的政治地位。执政-参政的政党政治组织模式,是政党政治与民主政治相结合的有益探索,是现代民主政治的一种创新性发展,即协商性民主。不同的政治力量在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这个平台上通过协商的形式来解决政治发展中的各种问题。

  (三)开创了新型政党监督机制

  西方在野党制度的一个重要功能就是监督执政党运作,然后找机会替代执政党掌权。中国各民主党派对执政党进行政治监督是防止执政党专断,听取社会各个阶层不同意见,帮助中国共产党更好地执政,提高执政能力。这种监督是通过提建议和作批评的方式实现的,是合作性的。在政党间的合作机制下,中国各政党不再是通常意义上冲突利益的代言人,执政党与参政党之间的关系基础是社会主义建设中的通力合作与政策协调。

  参考文献: 

  [1] 习近平在看望参加政协会议的民盟致公党无党派人士侨联界委员时强调  坚持多党合作发展社会主义民主政治 为决胜全面建成小康社会而团结奋斗  汪洋参加看望和讨论[N].人民日报,2018-03-05(1). 

  [2] 邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社,1994:267. 

  [3] 邓小平文选:第1卷[M].北京:人民出版社,1994:225. 

  [4] 江泽民.在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话[J].求是,2001(13):3-17. 

  [5] 陈其人.美国两党制剖析[M] .北京:商务印书馆,1984:66. 

  [6] 周振超.轴心辐射模式:一个制度性分权长期难以推行的解释框架[J].理论探讨,2008(1):22-25. 

(2018-06-28 15:15:00 点击)
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